제주해군기지사건 : 절대보전지역 면적 축소시에는 의견청취절차 생략

[조홍주]

국방·군사시설사업실시계획승인처분무효확인등[대법원 2012. 7. 5., 선고, 2011두19239, 전원합의체 판결]

【판시사항】

[1] ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’상 도지사의 절대보전지역 지정 및 변경행위의 법적 성격(=재량행위) 및 도지사가 절대보전지역의 면적을 축소하는 경우 주민의견 청취절차를 거쳐야 하는지 여부(소극)

[2] 환경영향평가 대상사업 또는 사업계획에 대한 환경영향평가서 제출시기를 규정하고 있는 구 환경영향평가법 시행령 제23조 [별표 1] 제16호 (가)목에서 정한 ‘기본설계의 승인 전’의 의미 및 위 조항이 환경영향평가법의 위임 범위를 벗어난 것인지 여부

[3] 국방부장관이 제주해군기지 건설사업 시행자인 해군참모총장에게서 사전환경성검토서를 제출받고 환경부장관에게 이에 대한 협의요청을 하여 결과를 반영한 후 구 국방·군사시설사업에 관한 법률 제4조에 따라 국방·군사시설 실시계획 승인을 한 사안에서, 실시계획 승인처분이 무효라고 본 원심판결에 국방·군사시설사업에 관한 환경영향평가서 제출시기 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례

【판결요지】

[1] 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제292조 제1항의 형식 및 문언에 의하면 도지사의 절대보전지역 지정 및 변경행위는 재량행위로 보는 것이 타당하다. 한편 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 제3조 제1항에 의하면 도지사가 제주특별법 제292조부터 제294조까지의 규정에 따라 보전지역·지구 등을 지정(변경을 포함한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 들어야 하나, 보전지역·지구 등의 면적 축소(제1호), 보전지역·지구 등의 면적 100분의 10 이내의 확대(제2호) 등 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그렇지 않으므로, 도지사가 절대보전지역의 면적을 축소하는 경우에는 주민의견 청취절차를 거칠 필요가 없다.

[2] [다수의견] 환경영향평가법의 위임에 따라 환경영향평가 대상사업 또는 사업계획에 대한 환경영향평가서 제출시기를 규정하고 있는 구 환경영향평가법 시행령(2010. 2. 4. 대통령령 제22017호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 [별표 1] 제16호 (가)목에서 정한 ‘기본설계의 승인 전’은 문언 그대로 구 건설기술관리법 시행령(2009. 11. 26. 대통령령 제21852호로 개정되기 전의 것) 제38조의9에서 정한 ‘기본설계’의 승인 전을 의미한다고 해석하는 것이 타당하고, 그렇게 보는 것이 환경영향평가법의 위임 범위를 벗어나는 것도 아니다.

[대법관 전수안, 대법관 이상훈의 반대의견] 구 국방·군사시설 사업에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국방사업법’이라 한다)에 따른 국방·군사시설사업의 경우 환경영향평가법 제16조 제1항의 ‘사업계획 등에 대한 승인 등’은 구 국방사업법 제4조 제1항의 ‘실시계획의 승인’을 의미한다고 보아야 한다.

환경영향평가법 제16조 제1항은 구 국방사업법상 국방·군사시설사업에 대한 실시계획 승인을 받기 전에 환경영향평가서를 제출하도록 규정하면서 그 범위 내에서 구체적인 제출시기를 대통령령에 위임한 것인데, 구 환경영향평가법 시행령 제23조 [별표 1] 제16호 (가)목은 이와 같은 위임 범위를 벗어나 실시계획의 승인이 이루어진 후 실제 공사가 진행되는 과정의 하나로 보이는 ‘기본설계의 승인 전’까지 환경영향평가서를 제출하도록 규정하고 있으므로, 이는 근거가 되는 상위법률에 위반되는 무효인 규정이다.

[3] 국방부장관이 제주해군기지 건설사업 시행자인 해군참모총장에게서 사전환경성검토서를 제출받고 환경부장관에게 이에 대한 협의요청을 하여 결과를 반영한 후 구 국방·군사시설사업에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국방사업법’이라 한다) 제4조에 따라 국방·군사시설 실시계획 승인을 한 사안에서, 구 환경영향평가법 시행령(2010. 2. 4. 대통령령 제22017호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 [별표 1] 제16호 (가)목의 ‘기본설계의 승인 전’은 구 건설기술관리법 시행령(2009. 11. 26. 대통령령 제21852호로 개정되기 전의 것)상 ‘기본설계’의 승인 전을 의미하는 것으로 해석해야 하고 이를 구 국방사업법상 ‘실시계획’의 승인 전을 의미하는 것으로 해석할 것은 아니라는 이유로, 구 환경영향평가법 시행령 제23조 [별표 1] 제16호 (가)목의 ‘기본설계의 승인 전’은 국방·군사시설사업에 대한 ‘실시계획의 승인 전’을 의미한다는 전제하에 해군참모총장이 실시계획 승인 전 국방부장관에게 사전환경성검토서만 제출하였을 뿐 환경영향평가서를 제출하지 않았으므로 실시계획 승인처분이 무효라고 본 원심판결에 국방·군사시설사업에 관한 환경영향평가서 제출시기 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례.