법인화 사례의 문제점 보고 및 제안서

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법인화 사례의 문제점

보고 및 제안서

2009.08.24

경기도립국악단

1. 작성배경 및 문제점

가. 법인화 반대의 배경

우리나라 예술단 또는 예술기관의 법인화 10년은 공공성 악화와 상업성으로 얼룩진 것으로 평가 받고 있는 것이 대세이다. 대표적으로 세종문화회관, 국립극장 소속 또는 위탁단체의 행정의 간소화 및 예산의 효율적 집행 등을 통하여 예술단의 자율성과 책임성을 도모하고자 하였으나 당초의 목표대로 진행되기 보다는 많은 개선점을 요구받고 있는 상황이다.

나. 법인화 사례의 폐해 조사

예술기관과 예술단이 함께 법인화된 사례는 세종문화회관 소속의 서울시예술단이 유일하다.

그 외는 국립극장이나 예술의전당 등의 예술기관에 전속․상주․입주 단체로 유지되고 있는 사례이다. 위 두 가지 사안에 대하여 심층연구 문제제기를 한 아래의 세 보고서와 그동안 우리 국악단에서 수집한 자료를 종합하여 경기도립예술단 법인화 반대의 사례 및 이유에 대하여 언급하고자 한다.

- 문화예술의 공공성 강화를 위한 정책적 제안

- 국․공립 예술기관 운영 평가 및 공공성 강화 방향

- 경기도립예술단 중장기 발전연구

2. 세종문화회관 법인화의 문제점

법인화 배경 : 1999년 전격 단행된 세종문화회관 민영화의 주된 계기는 IMF 위기 시기의 신자유주의 정책으로 인한 공공적 영역에 대한 사유화 흐름 등 사회적 환경이 주요 요인이었음

▷ 재정자립도 상승에 초점을 맞춘 재단법인화

․재단법인 운영의 주된 방향은 과도한 재정자립도 달성과 공연예술에 대한 무분별한 상업적 논리 예술단 공연 이외의 사업으로 많은 수익을 올리고 있음.(상업공연대관, 임대사업 확장 등)

→ 세종문화회관 법인화 전후10년 간 재정자립도 변화추이

연도	94년	95년	96년	97년	98년	99년	00년	01년	02년	03년	비고
자립도	10.4%	13.1%	14.0%	17.5%	16.2%	19.5%	26.3%	24.6% (33.1%)	23.9% (23.3%)	(19.4%)
수입	1,513	2,093	2,497	3,201	3,209	3,289	5,508	8,017	7,877	7,427	10년간 500%상승
지출	14,542	15,985	17,857	18,243	19,848	16,875	20,962	24,247	33,852	38,220	10년간 250%상승

※ 법인 출발 1999년. 2000년부터 수입이 대폭 상향된 것을 볼 수 있음.

→ 세종문화회관 대관료 비교표 (단위 : 원)

		법인출범 전	법인출범 후 (2006년 개정)	증가율
대극장	기본사용료	966,855	4,000,000	414%
	객석단가	249	1,323	531%
소극장	기본사용료	153,990	1,000,000	649%
	객석단가	295	1,587	538%

▷ 비민주적 기관 운영

․ 사장 취임시 이전 근무기관에서 해고, 명퇴한 사람들을 요직에 낙하산식 인사로 채용

․ 경영진들의 경우 비전문성과 관료적 운영 태도 여전

▷ 왜곡된 재정집행 및 공공적 활동 외면

․ 9개 서울시예술단체의 정기공연비 총액은 2002년 21억원으로 전체 지출규모의 5.5%인데 반해, 시설에 투자되는 비용이 143억원으로 38%이상 지출되고 있는 현실

․ 법인화 이전에 비해 각 예술단체들이 시민 대상 찾아가는 지역공연을 개최하는 횟수는 재정자립도 향상이라는 목표아래 재단법인 출범이후 현격히 줄어 듬

․ 시설개선에 있어서 선행되어야 할 낡은 음향시설이나 무대시설의 개선, 시민들의 안전 확충 등은 뒷전으로 미루고 호화음식점과 결혼식장으로 이용되는 세종홀 공사, 아이스크림 가게, 고급 보석상가, 꽃가게와 편의점 등의 상가조성공사, 화장실 보수, 세종홀로비 공사 등에 수십 억원이 투자

▷ 인력축소와 비정규직 양성

․ 재정자립도 상승 목적으로 법인화전 160여명으로 운영되던 사무직원(무대운영, 공연행정, 극장관리)들이 대폭 구조조정 됨, 재단 초기 정규직원들만 84명으로 시작, 나머지 인원은 모두 임시직, 외주화 등 비정규직으로 전환

➡ 공연단체 역시 예산배정에 있어서 기존 정원 360여명에서 300명으로 축소 조정됨

➡ 자연감소 인원의 재충원에 비적극적인 운영으로 예술단원 인원 축소 유도

➡ 부족한 파트는 외부 객원 활용함으로서 공연의 질적 수준이 저하됨

▷ 서울시와 세종문화회관의 이중적 통제구조

책임질 문제에 있어서는 서울시와 세종문화회관이 책임회피, 지휘 감독의 측면에서는 관료적 통제 강화, 민영화 이후 기관의 자율적 운영이 더욱 침해되는 기현상 발생

▷ 1년 단위의 예산편성 및 집행으로 중장기적인 계획수립을 통한 발전방안을 마련하지 못해 법인화의 목표 및 정당성 퇴색됨.

▷ 외국과는 달리 예산수입의 대부분을 서울시예산에 의존,

기관으로부터의 독립적 운영의 한계

➡ 결과적으로 사업소 형태(서울시립)의 제도와 행정과 크게 다르지 않을 뿐더러,

➡ 인력은 지속적으로 축소 운영하고자 하고,

➡ 재정자립도에 대한 요구는 점점 커지고 있으며,

➡ 왜곡된 재정집행 및 공공적 활동을 외면하게 되는 행태가 일어나고 있다.

관(關)은 예술기관과 예술단이 ‘복지기관’이라는 개념으로 전환하여

공공성과 예술성을 확보를 목표로 안정적 공적지원을 확대하는 한편

자율적 운영을 할 수 있도록 해야 한다.

순수예술을 보호하고 공공성을 강화하면서 대중성도 확보할 수 있는 제도적 보완이 절실한 시점으로 요구되고 있는 현실임

3. 법인화 이후 각 단체의 인원현황

세종문화회관, 예술의전당, 국립극장 소속 내지는 관리 단체의 인원현황을 나열하면 다음과 같다.

가. 국립극장

소속예술단체 (창립연도)	기관/단체성격	소재지 (형태)	예술 단장	예술단체대표	단체별 인원현황 (정원/현원/비상임)	채용비율(%)
극단(1950)	극장: 책임운영 단체 : 국립	국립극장 (전속단체)	극장장	단체별 예술 감독	극단 (40/29)	72.5
창극단(1962)					창극단 (70/48)	68.57
국악관현악단 (1995)					국악관현악단 (72/60)	83.3
무용단(1962)					무용단 (70/55)	75.57

나. 예술의전당 상주/입주단체 현황

	소속예술단체 (창립연도)	기관/단체성격	소재지(형태)	예술단장	예술단체대표	단체별 인원현황 (정원/현원/비상임)	채용비율(%)
국립합창단	합창단 (1973→(재)2000)	국립법인	예술의전당 (상주단체)	예술감독	예술감독	합창단(58/50) (예감1, 사무직7 포함)	86.20
국립발레단	발레단 (1874→(재)2000)	국립법인	예술의전당 (상주단체)	예술감독	예술감독	발레단(76/72) (예감1, 사무직7 포함)	94.73
국립오페라단	오페라단 (1962→(재)2000)	국립법인	예술의전당 (상주단체)	예술감독	예술감독	오페라단(30/25) (예감1, 사무직 9명 포함)	83.33
서울예술단	서울예술단 (1985→88예술단 1986→(재)1990)	국립법인	예술의전당 (입주단체)	이사장겸 예술감독	예술감독	예술단(76/51) (임원1, 사무직13 포함)	67.10

다. 세종문화회관 소속 예술단체 현황

소속예술단체 (창립연도)	정원	현원	과부족	채용비율 (%)
국악관현악단 (1965)	53	47	△6	88.67
무용단 (1974)	53	35	△18	66.03
뮤지컬단 (1961)	53	31	△22	58.49
합창단 (1978)	60	47	△13	78.33
극단 (1977)	11	8	△3	72.72
소년소녀합창단 (1964)	3	3	0	100
오페라단 (1985)	3	3	0	100
유스오케스트라 (1984)	4	4	0	100
청소년국악 관현악단(2005)	4	4	0	100
사무국	98	96	△2	97.96
예술단(상임단원)	244	182	△62	74.59

※ 문제점

- 관리자인 사무국은 정원대비 98%에 달하는 채용비를 유지하면서,

- 예술단 상임단원 채용비율은 75% 정도만을 유지하고 있는 것을 볼 수 있음.

∴ 예술의 질저하 및 다양한 공연편성의 저해 초래

법인화 = 인원의 감축이라는 등식(等式) 성립의 결정적 사례임

4. 국공립예술단체 재정운영 현황과 경기도문화의전당과의 비교

(단위 : 천원)

가. 수입

	총수입	수입금 조성 내역				사업 수익률 (%)
		국고보조금	기금 (민간지원금)	자 체 자 금	기타수익금
국립극장 예술단체		책특 22,750,000
국립합창단	3,284,000	국고 2,421,000	11,631	435,650	X	14.3
국립 발레단	7,072,899	국고 4,127,027	외통부 교류재단 77,000	2,868,872	X	40.6
국립 오페라단	8,642,805	국고 4,741,000		3,301,805	6,000,000	54.5
서울 예술단	5,760,000	국고 818,000	방송발전기금 3,578,000	1,364,000	X	23.7
세종문화회관 (2008)	42,442,000	출연금 21,384,000	X	공연사업수입 15,746,000	전시,기획,대관 등 9,856,000	60.03
경기도문화의전당 경기도립예술단 (2008)	26,667,857	전당(출연금) 12,687,613
		예술단(위탁금) 13,989,244

- 세종문화회관, 국립오페라단, 국립발레단의 경우 사업 수익율이 40~60%에 육박함을 볼 수 있다. 그만큼 수익사업에 역점을 두었다는 것을 알 수 있다.

- 경기도립예술단도 재단법인화 되었을 경우 수익성 사업에 치중할 우려가 있다. 경기도문화의 전당에 위탁 운영된 2004년 이후 4년간의 수익율이 정기기획공연이 28.6%이고 순회공연이 119%로 순회공연의 수익율이 월등히 높게 나타나고 있다. 또한 2004년부터 2007년까지 정기기획공연의 횟수가 183회에서 145회로 줄어든 반면, 순회공연은 90회에서 133회로 늘어서 수익율이 높은 공연을 지향한 것을 알 수 있다.

- 단지 예술단이 위탁운영 상태에도 예술단의 순수예술 창작의 발전을 위한 정기․기획공연보다 수익성 높은 순회공연에 치중하는 것이 확연한데 예술단이 법인으로 전환 이후에는 어떠한 상황일지 쉽게 예측할 수 있을 것이다.

- 한쪽에 편중되어 있는 수입구조로는 예산의 독립이나 행정으로부터 자유스러울 수 없는 구조라는 지적이 학계나 예술계로부터 지적되고 있는 최근의 현실.

나. 지출

	총지출	지 출 금 내 역
		인건비	경상비	공연사업비	예술 진흥비	적립 사업비	예비비 기타
		비율(%)	비율(%)	비율(%)
국립극장 예술단체
국립 합창단	3,051,588	1,728,046	344,806	763,375	36,645	잔액 1,787	퇴직충당금 176,929
		56.62	11.29	25.01
국립 발레단	7,072,899	2,465,902	760,676	3,886,294	X	X	국고이자 반남급 14,027
		34.86	10.75	47.87
국립 오페라단	8,642,805	973,401	646,194	6,522,710	장학사업 20,000	75,000	예비비 5,500 이월금 400,000
		11.26	7.47	75.47
서울 예술단 (2008년)	5,545,000	685,000	305,000	4,555,000	X	X	X
		12.35	5.50	82.14
세종 문화회관 (2008년)	42,442,000	사무,기술직 5,071,000 단원 6,357,000	관리비 6,656,000	11,227,000	전시사업 176,000 기획사업 371,000		시설비 7,893,000 예비비 1,359,000
		11.94 14.98	15.68	26.45
경기도립 예술단 (2008년)	13,989,244	9,154,046	605,503	2,337,155	교육사업 298,550 문화복지 1,471,190		자산취득 122,800
		65.43	4.33	16.71	12.65		0.88
경기도 문화의전당 (2008년)	12,678,613	3,984,834	3,970,001	2,749,640			자산취득 419,350 시설․부대비 1,554,788
		31.43	31.31	21.69

▷ 문제점

- 4개 단체로 구성되어 있는 경기도립예술단의 공연사업비는 서울예술단 1개 단체의 공연예산의 절반수준의 훨씬 작은 금액으로 책정되어있고, 그중 문화복지비 예산은 실질적으로는 문화의 전당 공연사업 중 하나인 모세혈관공연 예산이다. 따라서 예술단의 공연예산(23억)은 경기도 문화의 전당(42억)의 절반수준으로 매우 낮은 공연예산으로 인하여 활발한 공연활동에 지장이 있음.

- 경기도립예술단의 예산액 자체가 적음.

도립예술단의 공연예산이 부족해서 공연기획단계에서 제대로 된 공연을 기획하기 어렵고, 공연사업비가 늘어날 경우에도 수익율을 올려야 하는 부담이 있다.

※ 공연사업비 예산 자체가 부족한 것- 예산관련 법률의 경직성에 기인.

※ 인건비 과다의 근거가 될 수 없음

- 외국과의 비교

선진국의 예술기관들은 정부출자와 민간재원이 결합된 ‘독립기금’의 운영을 통해 안정적인 재원이 마련된 데다가 예산운영의 자율성도 보장되어 있고 성숙된 공연 관람문화와 공연예술시장 등 공연예술문화가 발달되어 안정된 사회적 장치 역할을 하지만 우리나라는 척박한 공연예술시장과 공연관람문화의 부재로 인한 공연예술 환경자체가 큰 차이가 있는 상황에서 현실적으로 우리에게 맞는 제도 설계 없이 졸속으로 제도를 도입하는 과정에서 발생되는 문제를 전혀 극복하지 못하고 있다.

※ 외국과의 단순비교 자체 불가능

※ 따라서 법인화가 세계적 추세라는 주장자체에 모순이 있음.

- 재정확보의 방안으로 전속단체의 활용보다는 대관공연 등을 통한 수입창출에 역점

※ 관람료의 인상

- 재정자립도의 향상 → 대관료의 인상 → 관람료의 인상 → 시민의 세부담 증가 등의 악순환

5. 법인화 추진에 대한 문제점

▷ 첫 단추부터...

법인화 추진의 근거로 법인화의 필요성에 대한 한 개의 용역보고서에만 의존, 최근 예술기관 및 단체의 법인화에 대한 문제를 제기하고 있는 수많은 연구사례 외면

▷ 공론화의 부재

공청회를 통한 제도 보완 시도 전무(全無).

경기도문화재단 소속으로 법인화 된 경기도 박물관, 미술관의 경우 1년이 넘는 기간 동안 10여회의 공청회 개최를 통하여 각계의 의견과 생길 수 있는 모든 변수에 대해서 까지 대비하고 준비하여 추진하였으나, 예술단 법인화의 추진은 이해 당사자인 예술단원들의 의견은 무시되고 공론화도 안 시키고 진행.

※ 토론회, 공청회 개최를 통하여 제도적, 문화적 보완책 마련

▷ 구체적 계획의 부재

기존 사례에서 보는 우려가 팽배한 상황에서 공공성 확보 및 강화에 대한 구체적 계획안의 부재

▷ Trend Up? Trend Down?

- 대한민국에서의 법인화가 대세인지 아닌지에 타당성 검토 부족.

- 세종문화회관의 전속단체들은 재정자립도 상승에 혈안이고, 인건비를 축소하고 있는 현실

- 국립극장은 ‘기업형 책임운영제’에서 ‘행정형 책임운영제’로 전환

※ 소위 ‘대세’라는 논리의 근거․명분 약화

※ 좀 더 면밀한 구체적 사례조사 필요

▷ 설득 논리의 부재

- 기존의 법인화와 경기도의 법인화가 다른 점을 말해달라는 질의에 구체적으로 답변하고 설득하고자 하는 적극성 부족.

- 충분한 공연사업비 확보 및 제도적 보완 등이 선결되지 않은 상태에서의 법인화 추진.

- 자율성과 책임성강화, 행정의 간소화 등의 법인화 추진이유에 대한 대안이 대두 되고 있는 현실하에 법인화 추진 청사진의 내용이 부족.

▷ 신뢰성의 문제

- 법인화에 반대하는 단체는 안가도 좋다라는 약속을 수차례 했음

- TF팀 구성․운영에 단원들 배재

- 법인화를 반대하는 단체와 단체장을 상대로 무수한 유언비어 발설

- 예술단원들에게 상세일정을 고의로 고지하지 않은 것으로 보인 사례 있었음

- 대한민국 최고의 법인기관으로 발돋움하기 위한 구체적 청사진 제시와 함께 설득력 있는 답변 필요.

6. 제안

▷ 법인화 전면 재검토 또는 반대단체 법인화 계획 철회

※ 발상의 전환 필요 : 예술단체 및 기관 = 영리단체가 아닌 복지기관임.

▷ 국립극장의 행정형 책임운영제 전환사례 참고

국립극장이 2009년 1월 기업형 책임운영제에서 행정형 책임운영제로의 전환을 선택한 이유와 상황 등을 검토하고 향후 그 방향을 지켜볼 필요가 있으며 ‘예술단체의 법인화’가 꼭 필요한 상황인지 검토 필요

※ 법인화 추진이 꼭 필요하다면, 다음의 사항 이행 후 시행필요

▷ 기존에 법인화된 단체 및 이해 당사자들의 실태 조사와 의견 반영.

▷ 공론화 작업

경기도립예술단의 법인화가 문화예술의 발전을 위한 최선의 선택이라는 각종 공론화 및 설득 작업 필요

➡ 법인화의 당위성과 명분 확보

▷ 제도적 보완

➡ 실태조사 및 공론화 작업에서 수합된 의견을 종합

➡ 철저한 예술적 행정적 우려 방지 작업

➡ 모두가 수긍하는 상태에서 법인화 추진

➡ 역사에 오명(汚名)을 남기는 일이 없도록 경기도, 전당, 의회, 예술단 모두 신중할 필요가 있음.

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