세계의 기본소득(2012) 3장 브라질: 기본소득 - 혁신 확산의 새모델 (요약번역)

[곽노완]

요약 번역문 올립니다.

Ch. 3 Brazil: Basic Income - A New Model of Innovation Diffusion(D. B. Coelho)

발제자: 곽노완/권정임

* 브라질에서 기본소득은 2004년 룰라 정부에 의해 입안되나, 사실상 실행되지 않고 있다. 그 대신 ‘선별적 최소보장소득제’라고 할 수 있는 Bolsa Escola와 Bolsa Familia가 실행되었거나 실행되고 있다. 저자는 브라질에서 기본소득제가 도입되는 배경과 제대로 실시되지 못하는 이유를, 90년대/2000년대 진행된 브라질에서의 복지시스템의 개편을 배경으로 살펴본다. Bolsa Escola, 특히 룰라정부 이래 Bolsa Familia가 연방차원의 복지정책의 핵심이며 저자가 넓은 의미에서 기본소득의 ‘현재 형태’로 이해하기도 하므로, 이 두 제도의 도입배경, 도입 및 성과에 대한 평가를 중심으로 글이 진행된다. 발제는 기본적으로 원문의 구조를 따른다. 그러나 제목은 임의적. 기본소득에 대한 부분은, 뒤에 한꺼번에 정리하였다.

3.1. 논쟁의 촉발과 그 배경

1. 브라질에서 소득급여프로그램은 노동당(PT) 소속의 두 상원의원(Suplicy, Buarque)이 시작.

1) 1991년의 수플리시의 최소소득보장프로그램(Program to Guarantee the Minimum Income, PGRM)

브라질에 거주하는 25세 이상으로 두(종류의) 최소임금을 간신히 넘는 소득 수령자가 대상. 상원을 만장일치로 통과하여 그 해 12월에 하원에 상정되나 토의되지 않았다. 60.

2) 다른 당들 역시 최소소득 제안들을 제시. 이 기간은 최소소득프로그램을 둘러싼 정당 간의 경쟁이 시작되는 시기. 60.

* 이어서 수플리시의 기본소득으로의 전회가 약술. 60-61

3) 1993년 바르끄 및 까마르고(Camargo)는 최소소득과 교육정책을 결합한 Bolsa Escola를 제안. 62

4) 이후 수플리시는 Campinas 시에, 바르끄는 Federal District(그는 여기 governor)에 Bolsa Escola를 도입하는데 결정적 역할(62). * 브라질은 연방국가로, Bolsa Escola는 '시', '주', 마지막으로 '연방'차원에서 채택된다.

3.2 수도(Brazilia)와 Campinas 시에서의 Bolsa Escola

* 1995년. 이 부분에서 저자는 억지스럽게도(?) 이를 기본소득과 동일시(62).

1) Campinas(Sao Paulo라는 중요한 주의 한 자치도시) 모형

14살 아래 위기에 처한 아동을 둔 가구. 아동들의 영양개선과 학교출석 보장 및 가정조건 개선을 목표. 일인당 소득이나 최소2년 거주 같은 자격조건 부가 + 주기적 예방주사 등과 같은 다른 수급조건 부가. 최대 월 R$ 35에 이르는 현금수급. 예상비용-시 예산의 1%. 62 이하.

2) Brazilia 모형

공립 학교에 적을 둔 7-14살 아동을 둔, 불안정한 삶을 영위하는 가구를 대상으로 하며, 명시적 수급조건을 둠(63). 가구들은 결국 한 달을 기준으로 (한 종류의) 최소임금을 받게 됨. 시 예산의 1%가 지출. 가장 부유한 시여서 일 년 안에 급여는 증가. 63.

3) 다른 정당이 집권한 지역에서도 이들 모형을 모방하여 실시. 물론 PT가 지도적 역할. 63.

1995-2001까지 자치도시들에 의해 효과적으로 실행된 프로그램의 51%가 Sao Paulo 주 소속. 두 이유가 제시: PT가 집권한 도시들이 많음 & 이웃한 Campinas의 영향. 66.

3.3 증가하는 정치적 경쟁과 ‘주’ 차원으로의 보급. 66-68.

3.4 연방정부의 참여와 최초의 국가프로그램의 창출

1997년 집권당인 사민당은 특정한 목표그룹을 대상으로 하는 연방 PGRM을 승인. 실행은 1999년부터. 69

수용 이유: 빈곤퇴치 관련 동의의 강화, “저렴한 비용”에 근거하는 실현가능한 사회정치적 대안으로서의 Bolsa Escola 급격한 공고화, 정치적 경쟁. 68.

3.5 연방 볼사 에스콜라(Bolsa Escola Federal)를 통한 국가 차원의 PGRM의 대체

1) 국가 PGRM은 가장 가난한 지역으로 제한 & 그 scope/focus에서도 제한. 특정 ‘자치시’의 일인당 평균소득이 소속 ‘주’의 평균보다 낮은 시만이 수혜자격. 1999년에서 2000년까지 1350 자치시가 수급. 69.

2) 두 불안요인: 특정 시장과 주지사들의 동요/ PGRM 관련 두 조항(2&3) - 자원조달가능성 여부라는 프로그램의 실현단서를 부가. 69 이하

3) 결국 자치시 자체의 재정부담조건을 철회하면서, PRGM을 교육에 연계된 최소소득에 대한 국가 프로그램 곧 연방 볼사 에스콜라로 대체. 1년 사이 약 955 자치시들이 이에 참여. 70.

3.6 연방차원의 최소소득 프로그램 개괄

1) 2001년 이전의 연방 PGRM

(1) 학교시스템 제도로 개념화. Friedman과 Galbraith의 경제이론을 따름. Gal.는 시장에서의 이윤을 계획시스템의 편익과 균형을 이루고자. 이는 피고용자에게 정부의 소득급부(transfer)에 의한 최소소득을 허락.

(2) 일인당 소득이 최소임금의 절반 아래이면서 14살까지의 자녀를 둔 가구가 대상. 규칙적 학교출석이 조건. 한 달에 아동별로 15R$를 수급. 재원조달은 연방정부/시정부가 동등하게 분담. 2001년 1월까지 85만 가정(160만 아동포함)이 한 달 평균 38 R$의 혜택.

(3) 이 제도의 전개를 제한한 요소들: *중요한 것만 발췌.

가치가 낮은 급부로 인해 소득 분배의 profile을 변화시키지 못함.

불충분한 소득을 증명하는 것과 관련된 가장 빈곤한 가구들의 어려움.

선별/급부의 통제와 관련된 어려움 및 부패/정치적 보스조직(clientelism)의 회피와 관련된 어려움.

예산기금 및 프로그램의 예산일정에 대한 정의의 결여. 71.

2) Bolsa Escola(교육수당) Federal

(1) 연방 PGRM의 마지막 난점이 BEP로의 대체에 결정적으로 기여(71). 전비용을 연방정부가 부담(72).

(2) 6세에서 15세에 이르는 천칠십만 아동들 및 일인당 소득이 최소임금의 절반인 오백구십만 가구가 지원대상. 월별 85%의 출석이 급부조건. 학교에 등록한 3자녀까지 월별로 한 명당 15R$를 지원.

(3) 컨트롤 문제해결 위해 세 중요한 방책을 채택:

통일적인 등록 데이터베이스 창출통한 가구들을 위한 등록시스템 구축. 출석율에 대한 시의 보고서를 연 4회 요청. 연방정부에서 돈이 직접 인출되는 현금직불카드 도입.

(4) 자치도시들의 수혜조건 → 72. 이 중 다음이 인상적;

Social Control Council 구성원의 최소한 50%를 시민사회 활동가로 충원해야. 시 예산의 25%를 기초교육에 배정해야. 지금까지 72.

(5) 평가: 삶의 조건 개선, 특히 음식/의복 구매력 증가 및 출석율 증가. 그러나 교육수행에서의 개선 및 고용/소득에서의 증가에 대한 경험적으로 명확한 증거는 없다. 73

3) Bolsa Familia(가구수당)

(1) 성립배경: 기존 프로그램들에 대한 룰라 행정부를 위한 transition team의 진단 이후에 입안.

기존 프로그램들의 문제점: 상호경쟁과 중복. 행정적 계획능력의 부족. 공적 지출의 최적 배분을 보장하는 능력과 관련된 문제. 적은 급부로 인해 삶의 질이 개선되지 않는다는 문제. 73.

2003년 대선에서의 PT당과 룰라의 승리와 함께 연방 볼사 에스콜라는 브라질의 최소소득프로그램의 주요형태가 더 이상 아니게 됨. 볼사파밀리아 프로그램이 소득-급부 관리의 중앙화를 목표로 창출되어, 연방 볼사 에스콜라를 비롯하여, 학교음식수당, 가스부조, Food Ticket 같은 여러 수당제도들을 통합(70).

(2) → 중요한 변화: 2004년에 프로그램 관리의 명료화와 중앙화를 위한 사회발전부와 빈곤퇴치부의 신설. 목표대상에 대한 자료의 업데이트. 통일적 현금인출카드시스템의 채택과 현금급부를 중앙화하기 위한 예산기금(budgetary fund)의 창출. 73.

(3) 대상과 지원규모: 최초에는 inclusion이 필요한 모든 가구들. 두 번째 step에서는 두 수혜범주에 속하는 가구를 위한 수당을 올리고자. 73. * 수혜가구는 궁핍가구(indigent families)와 빈곤가구(poor families)로 분할. 각 범주에 따라 급부의 액수와 형태가 다름.

궁핍가구: 일인당 최대 월소득이 50R$, 월별급부 50R$, 셋째 아이까지 일인당 15R$ 추가.

빈곤가구: 일인당 최대 월소득이 100R$. 셋째 아이까지 일인당 15R$ 수급. 74.

(4) 평가: 빈자들의 삶의 조건을 개선하나 그들을 빈곤으로부터 자유롭게 하지는 않는다. 74.

(기본소득 관련논의 정리)

1. 1991년에 조건부 PGRM을 제안하였던 수플리시는 1992년 BIEN에 가입하면서 새로운 전기를 맞이(60). 2001년에 ‘시민기본소득’(the Basic Income of Citizenship)을 창출하기 위해 상원을 소집.

시민기본소득제는 2002년 상원에서, PT 및 룰라정부가 집권한 2003년에는 하원의 ‘헌법과 정의 위원회’에서 만장일치로 통과. 2004년에 법률로 제정되며(여기까지는 61), 룰라 대통령은 이 ‘시민기본소득법률’을 승인(70).

시민기본소득제는 모든 브라질인과 최소한 5년 동안 브라질에 거주한 모든 외국인들에게 BI를 지급하고자. 이 때 재원은 연방정부에 의해 조달. 그런데 두 가지 단서조항이 있음: ‘가능한 예산의 범위 안에서’ & 2005년부터 단계적으로(gradual) 실행(61). 이 두 단서, 특히 첫 번째 단서는 기본소득이 지금까지 실행되지 못하는 이유가 된다고 서술(61).

2. 75-76에서 보다 상세하게 논의됨.

1) 수플리시 In Citizenshipincome: The Exit Is through the Door (2002, 2004, 2007): 소개한 수혜대상에 대해 월 40R$ 지급을 제안. 경제발전과 함께 급부의 증대를 제안. 또한 볼사 에사콜라처럼 먼저 자치시들에서 실시될 것을 제안. 75.

2) 2009년에(79) PT가 집권한 주민 칠천의 Santo Antonio do Pinhal에서 역사적인 실험이 출발. 연방법률로 정해진 모형을 따름(75). 재원 - 자치시 자체의 수입(의 일부), 헌법에 따른 급부. 동시에 기부(국내외 & 개인적 & 공공적)도 예상(76).

3) 브라질이 세계 최초로 기본소득제를 법률로 제정한 나라임을 부각. 동시에 브라질의 정치적 제도적 setting이 그 실현에 불리함을 부각. 앞에서 제기한 단서를 재부각하면서, 기본소득제가 실현되고 있지 못한 이유를 다음과 같이 상론;

(1) 재정적 이유: 1988년 헌법의 195조항이 사회부조재원이 노동자의 봉급으로 제한되던 과거의 한계를 깨고 재원을 다양화하지만, 그럼에도 BI 재원의 충당을 보장하지는 않는다. * 변화된 재원: 사회전체& 직간접적인 방식 모두를 통해. 또한 정부의 삼부처의 예산, 고용주의 사회적 공헌, companies 및 노동자들의 소득을 통해.

(2) 정치적 이유: 지난 20년간 최소소득제도는 각 정당 간의 정치적 승패를 가르는 핵심적인 정치적인 쟁점으로 등장. 따라서 그 효과적인 실행이 어려운 새로운 제안이 정치적인 새로운 인센티브를 창출하기는 어렵다고. 이런 맥락에서 BI제는 룰라 대통령의 볼사 파밀리아 프로그램의 직접적인 경쟁자이기도 하다고.

(3) 알래스카 모델을 제외하면 국제적 모델이 없다는 것도 하나의 이유가 된다고(76).

3. 현 상황과 전망: 78-79

1) 브라질에서 볼사 파밀리아는 사회정책의 핵심적인 정책의 하나로 남을 것. 새로 출범한 Dilma Roussef 정권이 이를 명백히 함. 78.

2) BI제와 볼사 파밀리아는 모두 현금급부제도이나 상이한 사회정책 체계. BI제가 개인적 보편적 권리에 초점을 둔다면, 볼사 파밀리아는 조건부. 두 제도가 수렴할 가능성은 없다고. 79.

3) 저자는 앞에서 언급한 자치시에서의 실험의 성공 및 그 확산에 희망을 걸고 있다. 지금까지 살펴본 브라질에서의 최소소득제의 확산과정은 또한 BI제의 확산가능성을 시사.