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학교폭력대책자치위원회를 해부한다.
조성범(경기도교육청 학생안전과장)
# 사례 1. 초등학생 A와 B가 비비탄 총을 가지고 놀던 중 A학생이 쏜 총알이 B학생의 치아에 맞아 치아가 깨지는 부상을 입음. 자치위에서는 안전사고로 규정하여 ‘조치 없음’ 결정을 내림. 이에 피해학생 측이 재심을 청구했으나 기각되자 소송으로 이어짐.
# 사례 2. 초등학생 간에 일어난 사소한 다툼으로 A학생은 서면사과와 학교봉사 처분을 받음. 가해학생의 학부모는 행정심판을 청구했으나 기각되자 자치위를 구성한 학부모위원 선출과정이 위법하다며 행정소송을 제기하였음.
# 사례 3. 피해학생 A와 출석정지 받은 가해학생 B가 같은 상급학교로 배정을 받자, A학생의 학부모가 B학생의 강제 전학을 요구했으나, 법적 근거가 없어 강제전학 조치가 거절당하자 해당 학교장과 담당 교사의 문책을 요구하며 자해 위협하며 시위.
# 사례 4. 피해학생 A의 학부모는 가해학생 B의 학부모로부터 치료비를 받지 못하자, 학교안전공제회에 치료비 선지원을 청구했으나, 공제회 측은 피해자 보호조치 결과 통보서가 없다는 이유로 지급 거부. 이에 A학생의 학부모가 지속적인 민원을 제기함.
# 가해학생 A는 강제전학 처분을 받고 학생징계조정위원회에 재심을 청구하여 전학이 취소됨. 이에 피해학생 B는 전학 취소가 부당하다며, 학교폭력대책지역위원회에 재심을 청구하여 A학생 처분이 전학으로 다시 결정됨. 이에 A학생은 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구했으나. 기각됨. 이에 불복하여 현재 행정소송 진행 중.
위 사례는 빙산의 일각이다. 위 사례에서 보듯 학부모들은 자치위의 조치결정을 수용하지 않는다. 피해학생의 학부모는 학교가 가해학생을 두둔한다고 오해하고, 가해학생 학부모는 아이들끼리 장난하는 과정에서 우발적으로 일어난 일을 일방적인 폭력 가해자로 지목하여 학교생활기록부에 기재하는 것에 격렬히 반발한다.
학교폭력 대책의 총체적 실패
2012년 상습적인 학교폭력을 당했던 대구 중학생의 자살 사건을 계기로 정부는 2012년 2월 「학교폭력 근절 종합대책」을 발표하였고, 2012년 3월 ‘학교폭력 예방 및 대책에 관한법률’을 대폭 개정하였다. 대책의 기조는 피해학생 보호, 가해자에 대한 처벌 강화, 교원과 학부모의 책무성 강화였다.
문제 해결을 위해서는 폭력의 근본적인 원인을 분석하고, 이를 토대로 예방대책을 수립해야 한다. 그러나 교육당국의 정책 수단은 피해응답률 낮추기에 집중되었다. 피해응답률을 낮추기 위해 전수조사 방식을 고집하였고, 학생들의 참여율을 높이기 위해 총력을 기울였다. 그 결과 피해응답률은 1% 이하로 줄었다.
교육부가 발표한 학교폭력실태조사 결과에 따르면 피해응답률은 0.9%(2016 1차)→0.8%(2016(2차)→0.9%(2017 1차)로 안정적 추세를 보이고 있다. 그러나 개별 학교의 학교폭력대책자치위원회(자치위) 심의 건수는 19,521건(2014)→19,968건(2015)→23,673(2016)건으로 꾸준히 증가하고 있다. 이는 경미한 사안도 학교에서 적극적으로 자치위를 개최하여 처리하도록 한 교육부의 방침이 반영된 결과라 할 수 있다.
심의 건수의 소폭 증가와 달리 재심 청구 건수는 급증하고 있다. 교육부 통계에 따르면 피해학생의 재심 청구는 2012년 267건에서 2015년 571건으로 113.8% 증가했으며. 같은 기간 가해학생의 재심 청구도 305건에서 408건으로 33.8% 증가했다. 또한 행정소송은 같은 기간 50건에서 109건으로 두 배 이상 증가했다. 이처럼 자치위의 결정에 불복하는 사례가 늘어나면서 학교는 민원과 재심에 대응하느라 몸살을 앓고 있다.
‘학교폭력’ 용어의 불온한 함의
‘학교폭력’이란 용어 자체가 폭력적이다. 이 말이 주는 부정적 의미 때문에 법률 용어를 바꿔야 한다는 주장이 제기되고 있다. 시·도교육청 학교폭력 업무 담당자들은 ‘학교폭력’을 대체할 용어로 ‘학생갈등’, ‘학생다툼’, ‘학생괴롭힘’ 등을 제시하고 있다. 실제로 영국에서는 학생들 사이에 일어나는 모든 다툼을 ‘violence’ 대신 ‘bullying'으로 표현한다.
‘학교폭력’은 학교가 폭력의 주체임을 함의하고 있다. 폭력의 원인이 온전히 학교에 있고, 따라서 이를 해결할 책임도 학교에 있다는 것을 은연 중 암시한다. 이는 교육당국의 정책 실패에 대한 면죄부로 이어지고, 폭력의 근본 원인인 사회구조적 문제, 즉 구조적 폭력 문제를 비껴가는 교묘한 언술이다. 학생들 사이에 일어나는 폭력의 원인이 온전히 학교에만 있는 것일까!
학교에 온전히 책임을 떠넘겼지만 자율권은 주지 않았다. 학교에 설치된 자치위가 고유 권한을 가지고 자율적으로 사안을 처리한다고 하지만, ‘학교폭력 사안처리 가이드북’이라는 촘촘한 그물로 학교를 몰아넣었다. 학교에서는 아무리 경미한 사건이라도 매뉴얼과 지침을 기계적으로 적용할 수밖에 없는 환경을 만들어 놓았다. 학생들 간의 다툼이 일어나면 사안을 처리하는 과정에 교육은 실종된다. 학교는 촘촘한 매뉴얼을 요구하고, 지나치게 촘촘한 매뉴얼은 오히려 학교의 발목을 잡는다. 매뉴얼에 제시된 과정과 절차에서 조금만 빗겨나가도 학교에 책임을 물을 수밖에 없는 딜레마가 계속되고 있다.
자치위원회 구성과 운영의 문제점
개정된 학교폭력예방법은 자치위의 권한을 강화했다. 자치위는 단위학교에 설치된 각종 위원회 중 유일한 법정 기구이다. 독립성과 자율성을 보장한다는 명분을 앞세워 학부모 참여를 확대하고, 학교장의 참여를 원천적으로 막고 있다.
학생들 사이에 갈등이 생기고 신고가 접수되면, 학교폭력 전담기구가 사안을 조사한다. 조사한 내용을 토대로 학교는 자치위를 개최하게 된다. 자치위는 전담기구의 조사내용을 보고받고 관련 학생과 학부모의 진술을 들은 뒤 학교폭력 여부를 결정한다. 학교폭력으로 결론이 나면 피해자 보호조치와 가해자 선도 조치를 학교장에게 요구하여야 한다. 즉 자치위가 결정 권한을 갖고, 학교장은 집행책임만 있는 구조이다. 자치위에 막강한 권한을 부여하고 있는 만큼, 그에 따른 책무성과 전문성이 담보되어야 한다는 학교 안팎의 요구가 점점 거세지고 있다.
자치위 구성의 법률적 근거는 학교폭력예방법 제 13조다. 이 조항은 “자치위원회는 위원장 1인을 포함하여 5인 이상 10인 이하의 위원으로 구성하되, 대통령령으로 정하는 바에 따라 전체위원의 과반수를 학부모전체회의에서 직접 선출된 학부모대표로 위촉하여야 한다”라고 규정하고 있다. 물론 “학부모 전체회의에서 학부모 대표를 선출하기 곤란한 사유가 있는 경우에는 학급별 대표로 구성된 학부모 대표회의에서 선출된 학부모 대표로 위촉할 수 있다”라는 단서조항을 달았지만, 구성 절차를 매우 엄격하게 규정하고 있다.
이 엄격한 규정이 오히려 학교의 발목을 잡고 있다. 현실은 학부모들이 참여를 꺼리고 있어 학부모 위원을 위촉하는데 많은 어려움을 겪고 있다. 이 선출과정이 명확하지 않아 학부모위원의 자격 문제를 둘러싼 소송으로 어려움을 겪는 사례가 종종 있다. 이는 학교 현실을 전혀 모르는 데서 비롯된 것이다.
학부모위원이 위원의 1/2을 넘는다. 가장 큰 비중을 차지하는 학부모들이 전문성이 부족하고, 관련학생들과 이런 저런 관계로 일면식이 있다는 이유로 결정의 공정성에도 의구심을 갖는다. 일부에서는 학부모위원 비율을 축소하고, 법률가, 심리상담사, 의사 등의 전문가 비율을 높여야 한다고 주장하기도 한다.
자치위원회의 무기력과 전문성 시비
자치위가 막강한 결정권한을 가진 것처럼 보이지만, 실제로 매우 무기력하다고 학교현장에서는 하소연한다. 그 근거는 동법 18조가 사문화된 것에서 찾는다. 법률에서는 “자치위원회는 학교폭력과 관련하여 분쟁이 있는 경우에는 그 분쟁을 조정할 수 있다”(제18조 1항)라고 명시하고 있다.
그러나 학교폭력이라고 결론 내린 사안에 대해서 자치위가 분쟁을 조정하더라도 피해학생 측이 거부 의사를 밝히면 중재 절차를 더 이상 진행할 수 없다. 특히 손해배상과 관련된 합의 조정은 합의금을 둘러싸고 첨예하게 대립하는 경우가 많다. 가해학생에 대한 최소한의 선도조치라도 내리면, 조치내용이 학교생활기록부에 기재된다는 사실 때문에 가해학생 측에서도 분쟁 조정의 필요성을 느끼지 못한다.
학생들의 폭력사안을 교육적으로 해결하기 위해서는 학교의 자치위에 더 많은 자율권을 주어야 한다. 분쟁조정 권한을 강화하여 1차 분쟁 조정을 시도하고, 이 과정에서 조정안을 제시하도록 의무화할 필요가 있다.
그러나 일부에서는 전문성과 책무성도 없는 자치위가 지금도 너무 많은 권한을 행사한다고 불만이다. 자치위원, 그 중에서도 학부모위원의 전문성 문제를 끈질기게 제기한다. 가해 정도가 유사한데도 가해 학생에 대한 조치가 들쭉날쭉하다는 것이 전문성 부족의 근거라는 것이다. 그 원인을 법률적 지식과 학교폭력 사안처리 지침 등 각종 법령과 규정에 대한 학부모위원의 이해 부족에서 찾는다.
여기서 전문성이란 무엇일까? 법령과 규정 숙지 여부가 전문성의 판단 근거라면 자치위는 더 이상 교육기관의 기구로 볼 수 없다. 학교라는 공간에서 이루어지는 모든 행위는 교육적이어야 한다. 교육을 관점에 둔 전문성을 고민해야 한다는 것이다. 학생들 간 다툼이 일어난 상황과 맥락을 이해할 수 있어야 하고, 아이들의 심리적 상태가 어떤지 들여다 볼 수 있는 눈이 필요하다. 그래야만 피해자 보호조치도, 가해자 선도조치도, 가·피해자 간 관계 회복도 가능하다. 이래야 교육이라 수 있지 않은가? 학교는 교육기관이지 사법 기관이 결코 아니다.
지난 해 교육부는 ‘가해학생 조치별 적용 세부기준’을 고시하였다. 고시 내용은 기본판단 요소 5개 항목(심각성, 지속성, 고의성, 반성정도, 화해정도)을 정도에 따라 0점~4점을 부여하는 방식이다. 여기에 부가적 판단요소 2개 항목(선도가능성, 장애학생 여부)을 반영하여 조치 결정의 근거로 삼도록 하였다. 교육부는 세부기준을 고시하면서 처분의 일관성을 확보하여 당사자 간 갈등이 줄어들 것으로 기대했다. 그러나 세부기준을 엄격히 적용하면서 가해학생에 대한 선도조치가 강화되고, 이로 인해 불복 사례가 오히려 증가하는 부작용을 낳고 있다.
교육부의 지나친 간섭이 자치위를 더욱 어렵게 하고 있다. 교육부는 법률에 근거하지 않은 지침으로 자치위를 실질적으로 통제하고 있다. 교육부는 자치위 운영지침에서 ‘신고 접수 등 사건 인지 후 학교가 시간을 끌면서 폭력 사안을 축소 은폐할 우려를 불식하고, 사안을 조속히 매듭지어 14일 이내에 자치위원회를 개최하여야 한다. 다만, 필요한 경우 학교장은 7일 이내에서 자치위원회 개최를 연기할 수 있다’고 밝히고 있다. 학교의 조기 안정화를 위한 것이라는 취지에서다.
그러나 이 지침은 법률적 근거가 전혀 없다. 이 지침의 가장 큰 문제는 2주일 내 모든 절차를 끝내려 하다 보니, 충분한 시간을 갖고 상황과 맥락을 파악하고 당사자 간 갈등 조정을 통해 화해를 시도하기가 어렵다는 것이다. 학부모들의 민원 내용을 들여다보면, 학교가 시일에 쫓겨 사안 조사가 형식적으로 이루어진다는 불만이 많은 게 사실이다.
또한 ‘위원장이 해당 학생 및 보호자에게 충분한 시간을 두고 서면으로 통보한다’는 자치위 개최 통지 방식을 두고 학부모들은 민원을 제기한다. 즉 서면으로 통지를 받지 못했다거나 시간이 촉박했다고 불만을 토로한다. 이럴 경우 대부분의 학교에서는 학부모가 억지를 부린다고 억울함을 토로한다.
상처받는 교사들, 몸살 앓는 교육청
자치위에서 조치 결정이 나면, 학부모들은 결과에 이의를 제기하기 일쑤다. 자신의 요구가 수용되지 않으면 지속적으로 민원을 제기한다. 민원을 제기하는 학부모들은 1차적으로 담임교사, 학교폭력 책임교사, 업무담당 보직교사, 교감, 교장의 문책을 요구한다. 교육지원청의 조사결과 학교의 귀책사유가 없다는 결과를 통보받으면, 그 다음에는 교육지원청의 업무 담당자 문책을 요구하는 2차 민원을 도교육청에 제기한다. 민원회신 내용에 변화가 없으면 교육부나 청와대로 민원을 제기한다.
문제는 이 과정에서 교사에 대한 인권침해가 수시로 발생하고 있다는 점이다. 교사들은 민원에 시달리다 우울증 치료를 받거나 스스로 교직을 떠난 사례도 있다. 이런 상황이 반복되면서 학교나 교육지원청, 도교육청 모두 학교폭력 관련 업무는 모두가 기피하는 업무로 전락했다.
실제로 민원이 제기된 학교를 꼼꼼하게 들여다보면, 학부모들의 주장이 대부분 사실과 다르다. 민원 대상 교원에게 책임을 물을 내용을 발견하기 어려운 경우가 대다수다. 물론 일부 학교에서 사안을 처리하는 과정의 미숙함이나 부적절한 표현 등으로 오해를 사는 경우는 있다. 이럴 경우 행정처분으로 ‘주의’니 ‘경고’ 조치가 불가피한 측면도 있다. 그러나 민원인들은 행정처분에 만족하지 않고 징계, 그것도 중징계를 요구한다. 이 과정에서 해당 교원은 많은 상처를 받게 된다. 교육청 담당 장학사들은 민원에 대응하느라 일상 업무에 지장을 초래함은 물론, 무고에 의한 심각한 인격권 침해를 당하면서도 어디에 하소연도 하지 못하고 속앓이를 한다.
학교는 당사자 간 분쟁 조정과 화해를 통해 서로의 관계를 회복해가는 교육적 역할을 수행해야 한다. 그러나 양측 학부모 사이에 견해가 첨예하게 맞서는 상황에서 서로의 주장을 굽히지 않을 경우 현재의 시스템으로는 해법이 없다는 사실이 안타까울 뿐이다.
학교가 사안을 처리하는 과정에서 규정과 절차를 제대로 지켰다면 더 이상 해법이 없다. 교육청이 더 이상 개입할 여지가 없고, 학교 담당자를 징계를 할 수 없는 상황을 아무리 설명해도 수용하지 않는다. 교육청이 제 식구를 감싸고 돈다며 행정 소송 등 법률적 대응에 나서는 경우가 많다. 소송 결과 학교나 교육청이 패소하는 경우는 매우 드물다. 그렇지만 소송을 진행하는 과정에서 많은 사람들이 상처받고 행정력을 낭비하고 있다.
교육적 해결 가로막는 법령, 대안 찾아야
지난 2012년 개정된 학교폭력 예방 및 대책에 관한법률(학교폭력예방법)은 학교폭력의 개념 확대, 피해학생에 대한 보호와 가해학생에 대한 징계조치 강화, 부모와 교원에 대한 책무성 강화를 특징으로 하고 있다. 그러나 개정된 현행 법률이 학교에 부담을 주는 근본적 원인이라는 지적이 제기되고 있다.
이 법의 “피해학생의 보호, 가해학생의 선도·교육 및 피해학생과 가해학생 간의 분쟁조정을 통하여 학생의 인권을 보호하고 학생을 건전한 사회구성원으로 육성함(제1조)”을 목적으로 분명하게 밝히고 있다. 그렇다면 이 법률이 학교 현장에서 본래의 취지대로 작동하고 있을까?
실제 학교현장에서는 경미한 사안의 경우라도 교육적 해결을 위해 당사자 간 화해를 시도하는 과정에서 자칫 축소, 은폐의 의혹을 살 수도 있기 때문에 학교에서는 법령과 매뉴얼에 입각하여 사안을 처리하는 경향이 강하다. 학교가 교육기관으로서 제 역할을 하기보다는 오히려 사법기관의 역할을 성실히 수행하는 셈이다.
학교폭력예방법 개정에 대한 목소리가 높다. 그 방향은 첫째, 분쟁조정 기능을 강화하는 것이다. 학교 구성원과 외부 전문가의 협력을 통해 분쟁을 조정하고, 조정에 합의하는 경우 가해자에 대한 선도조치를 유보할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.
둘째, 가해사실 학생부 기재를 재검토해야 한다. 이는 가해학생에 대한 엄연한 인권침해다. 가해사실 기재가 피해학생의 인권보호라는 주장은 넌센스다. 더욱이 상급학교 진학에 불이익을 당할 거라는 학부모의 불안감이 갈등을 증폭시키는 주요 원인으로 작용하고 있다는 점을 감안해야 한다.
셋째, 자치위 구성을 개선하고 재심기관을 일원화해야 한다. 학교 현장의 요구는 자치위 구성을 교원, 학부모, 지역사회 인사 및 전문가 등 3자의 비율을 비슷하게 구성하자는 것이다. 또한 광역지자체와 교육청에 각각 설치된 재심기관을 일원화해야 한다는 공감대도 폭넓게 형성되어 있다.
경기도교육청은 학생들의 관계회복을 위한 교육적 노력의 대안으로 ‘회복적생활교육’을 추진하고 있다. 이미 ‘회복적생활교육 매뉴얼’을 자체 개발하여 보급하였다, 이의 확산을 위해 매년 교사 연수를 실시하고 있다. 이 프로그램은 갈등 발생 이후 대처뿐 아니라, 갈등 발생하기 전 예방단계로써 공동체성 강화를 기반으로 한 평화적 문화 만들기를 강조한다. 잠시 갈등으로 사이가 틀어진 학생들의 관계 회복을 통해 학교가 평화롭고 정의로운 공동체로 거듭나도록 지원하는 일, 이것이 나를 포함한 교육행정 일선에 있는 사람들의 시대적 소명이다