근대국제사회는 상호 독립한 주권국가가 병존하는 사회로 성립하였으며 그러한 구조는 오늘날에도 기본적으로는 변함이 없다. 그러나 한편에서는 경제나 교통의 발달에 따라 국제관계가 긴밀화되었고, 그리고 다른 한편에서는 근대전쟁의 비참한 상황이 발생하였는데, 이것은 국제기구의 설립을 재촉하여 왔다.
국제기구의 설립을 통해서 항구적인 평화를 유지하려고 하는 사상의 맹아는 이미 14세기에 나탔났지만 실제 국제기구의 발전은 경제적, 사회적, 문화적 분야로부터 시작하였다. 산업혁명기를 거쳐 교통이 발달하고, 국경를 넘는 상품이나 사람의 이동이 활발하게 되자 19세기 중반부터 우편, 통신 또는 지적 소유권 등의 행정적, 기술적 전문분야에서 각 사항의 국제적인 처리를 통일적으로 수행하기 위해 국가들은 공통의 규칙을 설정하는 조약을 체결하였다. 이리하여 국제전기통신연합(ITU, 1865), 일반우편연합(1874, 후에 만국우편연합:UPU, 1878) 등이 설립되었는데 이들은 국제행정연합으로 불린다. 국제행정연합은 상설 국제사무국을 설치하였지만 보통 수년마다 개최된 회원국 전체회의는 아직 각 회원국과는 별개의 실체를 가지는 국제기구의 한 기관으로 간주되지는 못하였다. 한편, 평화유지를 위한 국제적 협력으로서는 마찬가지로 19세기에 다수국간의 협의에 의해 분쟁의 평화적 해결을 도모하는 기운이 신성동맹이나 유럽협조에 의해 높아졌고, 헤이그평화회의(1899, 1907)에서 체결한 국제분쟁평화적 처리조약에서는 국제분쟁의 처리의 조직화를 도모하는 등 국제기구설립을 향한 움직임은 있었다. 그러나 평화유지를 위한 최초의 국제기구(국제연맹)는 제1차 대전의 참화를 경험한 후에 비로소 설립되었다.
국제연맹의 설립
제1차 대전은 그때까지 없던 아주 큰 전쟁이었으며 그것이 초래한 손해는 너무나 컸다. 국제연맹은 베르사이유조약을 필두로 하는 제1차대전후의 평화조약에 의해 설립된 것이다(각 조약 제1편이 국제연맹규약). 국제연맹은 총회, 이사회, 사무국을 갖춘 최초의 본격적인 국제기구였다. 평화유지기구로서의 국제연맹은 열강상호의 세력균형에 바탕을 둔 평화유지가 붕괴한 것에 대한 반성위세 집단안전보장체제를 채용하였다. 그러나 평화파괴국에 대한 제재조치의 불비 또는 미국의 불참 등으로 인하여 제2차대전을 막지 못하였다. 전원일치를 원칙으로 하는 표결제도는 기구가 신속한 행동을 할 수 없는 장애물이었다. 그러나 다른 한편에서 국제연맹규약은 ㅇ니도적, 사회적, 경제적 분야에서의 회원국의 임무를 규정하고(연맹규약 제23조), 실제로도 국제연맹은 이 분야에서의 일정한 실적을 올릴 수 있었다.
유엔의 성립
유엔에 대한 구상은 제2차 대전중 연합국(United Nations)의 주요한 국가들이 하였다. 국제연맹을 대체하는 국제기구를 조기에 설립하여야만 한다는 점은 우선 미, 영, 소, 중에 의한 모스크바 선언(1943.10.30)에서 확인하였다. 새로운 기구의 서립문서인 유엔헌장은 1944년 10월 9일에 위 국가들이 작성한 덤바튼 오크스 제안을 골자로하여 연합국 50개국의 참가로 개최한 샌프란시스코회의에서 1945년 6월 26일에 성립하고, 같은 해 10월 24일에 효력을 발생하였다. 연합욱그이 기구로서 설립되었다는 경위는 헌장의 구적국조항(유엔헌장 제53조, 제107조)에 오늘날에서 여전히 나타나 있다. 국제연맹의 경험을 교훈으로 삼아 설립한 유엔은 연맹과는 달리 표결은 다수결을 원칙으로 하고 안전보장, 경제사회 및 신탁통치에 관한 3개의 이사회를 기능멸로 설치하였다. 유엔은 모든 무력사용 및 무력사용위협을 금지하고(제2조 4항), 위반국에 대한 강제조치를 규정하고 있으며(제7장), 평화유지에 관한 권한을 안전보장이사회에 집중시키고 집단안전보장체제으 강화를 꾀하였다. 또한 연맹시대를 통해 발전하여 온 경제적, 사회적 및 문화적 국제협력을 중시하여 경제사회이사회를 설치하고 그 분야의 전문국제기구를 전문기관으로 하고 그 시스템내에 포함시켰다. 유엔회원국은 세게의 거의 모든 국가들이며 정치적, 경제적으로 서로 이질적인 다수의 국가를 포함하는 기구이다. 유엔은 국제사회에 존재하는 각종의 문제를 처리할 것으로 기대되며 실천중에서 비식민지화 또는 평화유지활동가 같이 반드시 처음부터 예정되지 않았던 기능도 오늘날 수행하고 있다.
국제기구의 개념과 국제법적 문제
1. 개념
오늘날 국제사회에서 국제기구는 유엔을 중심으로 국제생활의 여러분야에서 활동하고 있고 그 성격도 다양하다. 그러한 국제기구는 법적으로 어떠한 성격을 가지는 것으로 파악할 것인가? 국제기구는 일반적으로 주권국가의 집단이 어떤 목적(경제적, 사회적 및 문화적 국제협력 또는 국제평화의 유지)을 위해 상호합의의 범위와 한도에서 종래 각국이 수행하여 온 기능을 당해기구에 위임한 것으로 설명할 수 있다. 국제기구는 독자의 법인격을 가지며 예컨대 유엔은 기구로서 특권면제를 누리며(유엔특권면제조약), 유엔 자신 또는 그 직원이 입은 손해에 대해 손해배상을 청구할 권리를 가진다(Bernadott 사해사건에 관한 ICJ 권고적 의견, 1949.4.11). 복수의 국가가 모여 법적 실체를 만드는 것은 종래부터 있었다. 국가연합 또는 연방이 그것이다. 그러나 국제기구는 몇가지 점에서 이들과는 성력이 다르다. 국제기구는 그 자체 주권을 가지지 못하며, 또한 회원국에 대해 지배나 권력을 미치는 것도 아니라는 점이다. 이처럼 유엔을 필두로 하는 많은 국제기구는 국가들이 설립한 법인적 성격을 가지는 단체라고 할 수 있다(법인설). 그러나 오늘날 모든 국제기구가 이에 해당하는 것은 아니다. 역내로부터 직접 선거로 선출된 의원으로 구성되는 구주의회를 가지고 지역적 통합의 정도를 차음 진행하고 있는 EU는 그 자체가 주권적 요소를 지닐 가능성을 가지고 있어 법인적 성격으로만 설명할 수 없다. 이처럼 국제기구의 개념은 전형적으로는 법인설에서 설명할 수 있다고 하더라도 단일의 정의에 의한 설명은 곤란하다. 또한 오늘날의 국제사회에서는 주권국가의 합의에 의한 기구(정부간국제기구)와는 별도로 민간에서 설립되고 국제적으로 활동하는 기구(비정부간국제기구 NGO)가 있고 이들 NGO 가운데에는 국제관계에서 중요한 역할을 하고 있는 것도 많다. 특히 인권이나 환경 분야에서 그러하다.
2. 국제기구의 국제법적 문제
국제법 관점에서 국제기구를 볼 때 우선 문제로 되는 것은 국제기구가 국제법의 주체로서의 어느 정도까지 인지되고 있는가하는 점이다(국제기구의 법인격). 나아가 유엔과 같이 보편적이고 대규모의 국제기구가 존재하는 오늘날 그 활동을 둘러싸고 또한 내부의 제도를 둘러싸고 많은 중요한 문제가 발생하고 있다(국제기구의 내부문제). 또한 국제기구가 국제생황의 각종의 측면으로 확대하고 있고 그 성격도 다양하게 되고 있는 상황에도 유의하여야만 한다. 그 성격의 차이는 국제기구가 관계하는 분야에 따라서 지역적 기구의 경우는 당해 지역의 사정에 따라서 표출되고 있다.
국제기구에서의 표결제도
1. 표결제도 고찰의 의의
① 주권국가의 단순한 집단을 넘어 국제기구가 자율성을 획득하는 과정을 추적할 수 있다는 점
② 국제기구가 그 회원국의 평등을 어떻게 생각하고 있는가를 통해서 국제사회에 타당성을 지녀온 주권평등원칙 그 자체를 바로 볼 수 있는 계기
2. 국제기구의 자율성과 표결제도
전원일치방식(국가의 의사가 더 중시)
다수결원칙
Consensus 방식(cf reverse consensus)
3. 1국 1표제와 가중투표제
안보리의 거부권, 경제기구의 출자액에 의한 가중투표
(1) 거부권 행사건수
(그림)
(2) 거부권행사의 제한
① 유엔헌장 제27조 3항의 표현을 둘러싼 해석문제
1. Each member of the Security Council shall have one vote.
2. Decisions of the Security Council on procedural maters shall be made by an affirmative vote of nine members.
3. Decisions of the Security council on all other matters shall be made by an affirmative vote of nine members including the concurring votes of the permanent members; provided that, in decisions under Chapter VI, and under paragraph 3 of Article 52, a party to a dispute shall abstain from voting.
“상임이사국의 동의투표를 포함하여”라는 표현은 모든 상임이사국의 투표를 의미하는 것인가 아니면 출석하고 투표하는 상임이사국의 투표만을 의미하는 것인가?
투표를 기권하는 이사국은 어떻게 취급하여야 하는가?
비절차적 결의는 예컨대 모든 상임이사국이 투표를 기권하더라도 유효한 것으로 보아야만 하는가?
상임이사국의 기권은 반대투표와 똑같은 효과를 가지는가?
(해석적 접근)
켈젠에 의하면 유엔헌장 제27조 3항이 “모든” 상임이사국의 동의 투표가 아니라 단순히 상임이사국의 동의투표만을 요구하는 이상 비절차상항에 관한 유효한 결정은 하나의 상임이사국이 투표를 기권할 때에조차도 가능할 수 있다. 그러나 이러한 해석은 영어정문에 기초하여서는 가능하지만 “모든 상임이사국”이란 표현을 사용하고 있는 프랑스어정문과 관련하여서는 문제가 있다.
(실천적 접근)
안보리의 실행으로 볼 때 기권을 거부권으로 보지 않는다. 상당히 많은 수의 결의가 안보리의 하나 또는그 이상의 상임이사국의 기권에도 불구하고 채택되었다. 이러한 실행에 대해서는 아주 약간의 경우에만 회원국이 의문을 제기하고 있다. 예컨대 안보리가 1948년 캐시미르에 관한 인도와 파키스탄의 분쟁을 토의하고 조사위원회설치를 요청하는 결의를 표결에 부쳤을 때, 소련이 이에 기권을 하였는데, 이때 처음으로 비상임이사국인 아르헨티나는 이 결의를 제27조 3항에 의해 규율되는 실질사항의 결정으로 보고 헌장위반이라고 선언한 적이 있다.
기권과 관련된 새로운 문제의 등장
상임이사국 모두가 기권한 경우에도 실질적 사항에 대한 결의는 성립할 수 있는가?
←안보리 구성국 수가 11개국에서 15개국으로 증가하면서 발생한 문제
1966 포루투갈의 질의
비상임이사국이 모든 또는 몇몇의 상임이사국의 투표없이...평화, 전쟁 및 세계의 안전보장에 관한 결정을 내리는 권리 또는 실제적 기회를 가진다는 점이 안보리에서 오늘날 헌장에 합치하는 것으로 이해할 수 있는가?
ICJ의 입장
남아프리카에 대한 안보리 결의 284(1970)의 유효성에 관한 ICJ권고(1971)
오랫동안에 걸친 안보리의 절차는 의장재결 및 이사국이 취하는 입장이 하나의 상임이사국에 의한 임의적 기권의 실행을 결의의 채택을 방해하지 않는 것으로서 언제나 그리고 일치하여 해석하여왔다는 풍부한 증거를 제공하고 있다. 어느 이사국이 기권을 한다는 것이 제안의 승인(안보리에서 통과된 결의)에 대해 이의를 가지고 있다는 것을 의미하지는 않는다. 상임이사국의 전원일치를 요구하는 결의의 채택을 방해하기 위해서는 상임이사국은 반대표를 던져야만 한다
1965년 27조의 개정(7개이사국→9개이사국)이후 ICJ는 안보리가 유엔에 의해 수락되어온 이러한 실행을 이 기구의 일반적 관행의 증거로서 유지하고 있다고 판시하였다.
1973 중동분쟁에 관한 안보리 결의 344
이 결의는 프랑스, 소련, 영국 및 미국이 기권하고, 중국이 투표에 불참한 결과 비상임이사국만의 투표로 택되었다. 중국은 많은 기회에 투표에 참가하지 않았지만 당해결의에 대한 불만을 보여주는 투표불참가라는 극단적인 방법조차 다른 이사국이 결의를 채택하는 것을 방해하는 요인으로는 보지 않았다.
⇒이에 비추어보더라도 이러한 장기에 걸친 관행은 헌장의 문언과 일치하지 않는 것으로 생각되지만 유엔법의 관습규칙으로서 인정되어 왔다고 할 수 있다.
안보리 기록에 나타난 “반대없는 14(13)표에 의해 채택”이란 정식
⇒투표에 불참가
중국, 결의 470, 478, 481, 482(1980), 결의 486, 493(1981)
영국, 결의 463(1980)
미국, 결의 515(1982)
이들 국가가 왜 특정의 결의에 불참가의 방법을 사용하지 않으면 안되었는가를 이해하기는 곤란하다. 이에 대해 중국은 거부권이 폐지되어야만 하고 이것이 이사회의 보다 좋은 민주화로 나아가는 길이라고 믿고 불참가라는 방법을 선택하였다는 견해도 있지만, 이것은 기권보다도 불참가라는 방법이 선택되는데 대한 설명이 못된다. 특히 니콜 유엔사무차장에 의하면 안보리의 실행상 하나 또는그 이상의 상입이사국이 헌장에 의해 요청된 동의투표를 할 수 없지만 이들중 하나 또는 그 이상이 반대투표를 하지 않는 한 적어도 9개국의 찬성표가 있으면 결의는 채택된 것으로 볼 수 있다는 것이다.
1950 평화를 위한 단결결의 377 A(V)
이 결의는 안보리가 상임이사국간의 전원일치를 얻지 못하여 국제평화와 안전유지를 위한 주요한 책임을 다하지 못하는 경우, 총회가 집단적 조치를 위한 적절한 권고를 회원국에 하기 위해 이 사항을 바로 검토하여야만 한다는 것이다. 만약 그 때 총회가 회기중에 있지 않으면 총회의 긴급특별회기는 안보리 이사국중 7개국(현재 9개국)의 투표에 기초하는 안보리의 요청으로 또는 유엔회원국 과반수의 요청으로 소집된다.
이 결의 후 1956년 수에즈위기시 영국과 프랑스의 반대로 안보리의 행동이 마비되자 유고슬라비아가 이 결의에 기초하여 총회의 긴급특별회기를 요청하였다. 그 후 1982년까지 국제분쟁 또는 그것을 포함하는 사태를 다루는 긴급특별회기를 위해 총회는 9번 소집되었다(1971 캐시미르 분쟁에 관한 결의, 중동사태에 관한 총회소집결의). 그러나 결의 377 A(V)의 규정은 헌장규정과 분명히 일치하지 않는다.