재난안전네트워크의 육성 발전방안
- 김찬오 교수(안전생활실천시민연합 사무총장, 서울산업대 교수)
GBDSN
안전생활실천시민연합 사무총장으로 활동하고 있는 서울산업대 김찬오 교수가 한국재난안전네트워크의 육성 발전방안에 대하여 창립대회시 시민안전포럼(10월 11일, 문학의집 서울)에서 발표한 내용 중 발췌 및 전문을 소개한다.
1. 민관협력체계 강화를 위한 정부의 자세 변화
재난구호 분야에서만 정부조직(중앙, 지자체)과 민간조직(한국재난안전네트워크, 대한적십자사, 전국재해구호협회)간의 협력체계가 부분적으로 갖추어져 있는 정도에서 탈피하여, 재난 대응이나 특히 예방 및 대비의 안전관리 단계에서의 민관협력이 적극적으로 이루어질 수 있도록 하는 소방방재청이 주도하여 정부 중앙부처를 혁신적으로 이끌어갈 필요가 있다.
민관협력 사업에 대한 기획과 예산배정을 혁신적으로 증대하여야 한다.
2. 민간자원 현황의 실시간 네트워크 구축
민간의 자원봉사자 및 전문가 등의 인적자원과 복구 및 구호 장비 물자의 확보 현황이 정부의 국가안전관리시스템을 통하여 실시간으로 연계되는 네트워크를 구축하여야 한다.
민간 기관단체에 소속되지 않은 개인 자원봉사자에 대해서는 소방방재청의 메인 서버를 중심으로 정부와 민간기관 단체의 네트워크를 전체적으로 활용하여 등록을 받고 총괄관리가 되도록 하는 시스템을 구축해야 할 것이다.
3. 민관기관 단체의 자체 네트워크 구축 사업 지원
재난시의 절대적인 효과를 감안한다면 정부에서 지원하여 민간의 자체네트워크를 구축하도록 도와주는 것이 유사시를 대비하는 진정한 민관협력의 모범사업이 될 것이다.
4. 민관 통신망 구축 및 연계
통신문제를 해결하지 않고서는 진정한 민관협력 재난안전네트워크를 구축할 수 없다. 정부 종합통신망과 간접적으로 연결하는 방법도 검토하여야 한다.
5. 민간기관 단체의 재난대응매뉴얼 개발
재난시 한국재난안전네트워크에 참여하는 민간기관 단체의 비상시 대응매뉴얼의 개발이 절대적으로 시급하다.
6. 시민 재난안전 교육의 개선방향
모든 분야의 재난안전 지식을 교육하고 습득하도록 하는 공통 교육교재의 개발이 시급하며, 각 단체별 교육강사에 대한 자격기준의 설정 및 자격인증 제도실시, 그리고 교육강사에 대해서는 소양 및 전문교육을 이수하도록 하는 준비도 있어야 한다.
7. 시범사업 실시를 통한 네트워크 보완
기초지자체를 선정하여 민관협력 시범지역으로 지정하고, 예산지원을 통하여 민관협력 네트워크의 모델케이스를 발굴하며, 시범지역 운영후 기초자치단체간 및 기초 광역간의 문제 및 책임기관간의 문제를 파악하여 이를 개선한 효과적인 전국 민관협력 네트워크를 완성하는 것을 검토할 필요가 있다.
민관협력 네트워크가 정상적으로 가동되면, 재난 안전 관리에 큰 비중을 가지고 있는 민간지원을 효율적으로 활용할 수 있기 때문에 재난수습에 신속하고 원만하게 진행될 수 있으며, 기초자치단체의 절대부족인 재난안전관리 담당공무원의 행정력을 지역의 민간활동을 통해 해결함으로써 재난관리 효과를 극대화할 수 있고, 민간단체 및 자원봉사자를 통해 재난관리를 위한 예방, 대비, 대응, 수습복구 업무 뿐만 아니라 필요한 경우에는 치안, 방범, 쓰레기, 질서유지, 교통정리, 지역행사지원 같은 지역의 현안문제에도 대비할 수 있는 장점이 있다.
2003년 8월 행정자치부가 태안군에서 시범운영한 행정자치부, 한국구조연합회, 119무선봉사대 참여의 민관합동 해상인명구조대가 민관협력의 좋은 사례이며, 기초자치단체에서도 부족한 행정력을 보완할 수 있어 호응도가 매우 높고 질서유지와 환경관리 등의 부수적인 결과도 얻은 것으로 보고되고 있다.
그러나, 기초자치단체에서는 자원봉사자를 관리하기 위한 행정력이 절대 부족하므로 지역의 조직력 있는 민간단체와 먼저 민관협력 협정을 체결한 후 이들 조직원을 통하여 자원봉사자를 관리하면 행정력 부족의 문제를 해결할 수 있을 것이며, 민간단체나 자원봉사자 모두가 지역주민이기 때문에 지역내의 참여의식과 협력정신이 앙양될 수 있기 때문에 지역에서 필요한 사회분위기조성 및 문화운동의 전개도 가능하며 장기적으로는 국가전체의 국민인식과 사회환경의 개선에도 일조할 수 있을 것으로 기대하고 있다. <전문>
1. 서론
시장경제의 원리를 채택하고 있는 자유민주주의 체제에서 국가가 국민에 대하여 가지는 가장 기본적인 책임과 임무는 외세의 침략, 범죄와 테러 그리고 재해⋅재난으로부터 국민의 자유와 생명과 건강 및 재산을 보호하는 것이며, 이와 더불어 경제⋅사회⋅문화의 발전을 통하여 국민의 삶의 질과 복지 향상을 위하여 노력하여야 한다는 책무가 부여되고 있다. 특히, 21세기에 들어와 선진국들은 국민의 안전(Safety)과 보건(Health) 및 쾌적한 환경(Environment)이 보장되는 국가가 진정한 선진국이라는 전제 하에, 이에 관한 새로운 패러다임(paradigm)을 설정하여 국가 정책을 운영하는 데에 주력하고 있다.
우리나라도 헌법 제34조 제6항에 ‘국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력하여야 한다.’는 규정을 두어 재해예방을 통한 국민의 생명과 재산 보호에 대한 책무를 명시하고 있고, 또한 헌법 제36조 제3항에 ‘모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.’는 규정을 두어 국민 건강 보호에 대한 책무를 명시하고 있어, 재해의 위험으로부터 국민의 생명과 건강 및 재산을 보호하여야 하는 국가의 책무를 포괄적으로 규정하고 있다.
지금까지 경제⋅사회⋅문화의 전 분야에 걸쳐 우리나라의 발전은 부분적으로 민간의 주도가 없었던 것은 아니지만, 대부분 정부가 주도하여 이끌어 왔으며 민간은 정부의 리드에 대하여 피동적으로 참여하는 형태의 틀을 크게 벗어나지는 못하는 실정이었고, 민간단체의 활동도 부분적으로는 존재하였지만 대부분은 정부가 육성하는 관변단체의 성격을 지니는 것이었다.
80년대 후반부터 민주화와 경제자유화 및 세계화의 물결에 힘입어 고도성장의 성과를 이룩한 경제 분야에서 기업을 중심으로 정부가 이끌어 온 기존의 틀에서 벗어나 시장경제체제 속에서 자유롭게 경쟁력을 갖추어 발전하려는 시도가 계속되었으며, 이것은 낙후된 국가를 짧은 시간 내에 발전시키기 위한 목적으로 시행되어 왔던 정부의 각종 규제를 개혁하려는 움직임으로 전환되었고, 그 결과 정부에서도 행정쇄신과 규제개혁을 통하여 기업과 국민의 자유로운 경제활동을 보장하는 방향으로 정책을 전환하게 되었다.
규제개혁의 바람은 국제적인 추세와도 부합하는 작은 정부 지향의 국정 운영 방향으로 전파되었고, 이 과정에서 규제개혁은 국정의 전반에 걸쳐 규제개혁을 가속하는 상승효과를 초래하였다. 이러한 작은 정부 지향 정책은 민간의 국정 참여라는 필연적인 결과를 불러왔으며, 이 시기를 기점으로 하여 경제, 사회, 문화 등의 분야에서 각종 시민단체의 구성과 현실 참여가 본격화하기에 이르렀다.
한편, 재난 복구 및 구호사업과 관련하여 한국적십자사와 재해구호협회 등의 민간 기관 및 단체가 많은 활동을 하여 왔지만, 법적 근거를 가지고 탄생한 단체이기 때문에 재난현장에서의 활동에는 한계가 있을 수밖에 없었으며 대응⋅복구 활동의 중심에 있는 정부의 보조역할에 머무르는 경우가 많았다. 이들 기관⋅단체가 정부와 대등한 협력관계를 유지하는 활동의 가능성이 보이게 된 것은 소방방재청이 출범한 이후의 지극히 최근에 와서의 일이다. 또한 재해예방 활동과 관련하여서는 타 분야보다 시민단체의 등장이 비교적 늦은 편이었으며, 1996년 창립한 안전생활시민실천연합이 민간 활동의 대표적인 경우로 손꼽을 수 있을 것이다.
90년대이후 법적 근거가 없이 탄생한 각종 재난⋅안전관련 민간단체들은 정부의 민간단체 육성정책에 따라 정부로부터 일정 부분을 지원받아 활동을 전개하고는 있지만, 재난⋅안전관련 민간단체의 특성상 충분한 재정적 뒷받침이 보장되지 않기 때문에, 대부분 정부가 의도하는 대로 정부지원 사업에만 중점적으로 매달리는 제한적인 활동을 할 수 밖에 없었던 것이 현실이다.
2004년 3월 2일 ‘재난및안전관리법’이 제정되고 동년 6월 1일 재난․안전관리 전담 정부기구로 ‘소방방재청’이 발족하였으며, 동년 12월 20일 안전문화운동을 위한 첫 번째 민관협력사업으로 10개 민간단체가 정회원으로 참여하고 5개의 기관단체가 협력회원으로 참여하는 ‘한국재난안전네트워크’가 발족하였다. 2년 가까운 기간 동안 본 네트워크는 본격적인 활동을 위한 준비를 하였으며, 협력회원 기관단체도 6개로 늘어나게 되었다. 이제 3년째 접어드는 2007년도를 앞두고 민간 기관 및 단체의 상징적인 협력기구로 발족하였던 본 네트워크가 사단법인으로 새로이 출범하는 것을 계기로, 재난 및 안전관리와 관련하여 큰 성과를 얻을 수 있는 바람직한 민간-정부의 협력사업 전개 및 네트워크 운영의 구체적인 발전방향을 모색하여야 할 것이다.
2. 국가재난관리시스템
2-1. 국가재난관리 정책
2002년 9월 태풍 루사의 피해와 2003년 2월 대구 지하철 참사를 계기로, 국회의 요청과 대통령의 지시에 의해, 정부에서는 행정자치부에 국가재난관리시스템기획단을 설치하고 국가재난관리시스템을 획기적으로 개선하는 국가재난관리종합대책을 마련하여 2003년 8월 대통령과 국회에 보고하였다.
이 종합대책에서 제시하고 있는 주요 내용은, 첫째, 그동안 중앙정부의 관주도로 시행되어 왔던 재난관리체계를 지방현장 중심의 민관협력에 의한 재난관리체계로 전환하여 현장의 대응능력을 강화하고, 둘째, 사후복구 중심의 재난관리정책을 탈피하여 사전예방 중심의 안전관리정책을 강화하며, 셋째, 자연재해대책법과 재난관리법에 의해 자연재해와 인적재난으로 이원화되어 있는 재난관리체계를 ‘재난및안전관리기본법’ 제정을 통하여 통합⋅일원화하고, 넷째, 재난관리 전담기구인 ‘소방방재청’을 행정자치부의 외청으로 신설하며, 상위 조직인 행정자치부의 재난관련 조직을 정비하고, 국무총리실의 재난관련 각종 위원회를 중앙안전위원회로 통합하여 효율적인 재난관리가 이루어지도록 조직을 정비하며, 다섯째, 재난관리에 효과적인 대응과 일사불란한 지휘체계를 위한 재난관리종합정보통신시스템 구축 등을 골자로 하고 있다.
이 종합대책의 실현을 위하여, 2004년 3월 2일자로 ‘기본법’과 ‘정부조직법’이 개정되어 2004년 6월 1일자로 ‘소방방재청’이 개청하였다.
종합대책에서 제시하고 있는 주요 내용중 첫째인 그동안 중앙정부의 관주도로 시행되어 왔던 재난관리체계를 지방현장 중심의 민관협력에 의한 재난관리체계로 전환하여 현장의 대응능력을 강화한다는 사항이 국가의 재난안전관리에서 민간의 역할을 획기적으로 확대하는 계기가 되는 것으로 평가받고 있다.
2-2. 민관협력 분야에 대한 소방방재청의 역할
‘종합대책’ 수립의 기본방향에 언급된 사실이지만 소방방재청을 중심으로 하는 새로운 국가의 재난 및 안전관리 정책은 과거의 중앙정부 관주도에서 탈피하여, 지방현장 중심의 민관협력을 통하여 달성하는 것으로 되어 있다. 2004년 민간 재난안전관련 기관․단체가 참여하여 결성한 ‘한국재난안전네트워크’는 이러한 관점에서 국가재난관리 정책을 실현하는데 있어 의미가 크다고 본다.
그러나 재난 및 안전관리는 그 범위가 매우 방대하고 분야마다 철저한 전문성이 요구되며, 재난관리와 안전관리를 담당하는 공무원들의 전문성을 현장에서 요구하는 수준으로 향상시키기 위한 뒷받침을 하는 것도 시급하지만, 민관협력체계의 효과를 얻기 위하여 민간전문가 및 일반봉사자에 대한 교육・훈련 등의 체계적인 관리도 중요한 문제이다. 또한 일반 국민의 안전의식을 고취시키기 위하여 안전에 대한 홍보와 안전문화운동의 전개 및 어릴 때부터의 조기 안전교육을 교육정책 당국과 협의하여 성공시켜야 할 큰 문제이다.
재난관리 전담기구인 ‘소방방재청’이 민관협력의 중심에 서는 것이 당연하다. 이제 본격적으로 민관협력을 추진할 준비를 하고는 있지만, 예방중심의 재난관리에 민관협력을 중심으로 한 국가재난가 목표인 만큼 앞으로 민관협력 부분에서 더욱 많은 역할을 하여 줄 것을 기대한다.
2-2. 재난‧안전관리에서의 민간참여 필요성
(1) 시대적 흐름
정치이념으로 대립하던 냉전시대가 막을 내리고 시장경제체제라는 새로운 형태의 체제로 사실상 통합되고 있는 요즈음, 대부분의 국가는 작은 정부를 지향하는 정책을 추진해 나가고 있다. 이것은 국민과 기업의 세금으로 국가 재정을 운영하고 있는 정부가 비대해진다면 한정된 국가예산을 사용하여 더 나은 선진복지국가로 발전하는 데에 그만큼 비효율적이라는 이유와, 지역별 특성화 및 기업의 자율성 확대를 통한 국가경쟁력의 향상 및 민간부문의 육성 등 모든 면에서 비능률적이라는 이유에서 대부분의 국가가 채택하고 있는 정책 방향이다.
그러나 물질문명의 발달과 잦은 기상이변 그리고 급변하는 국제정세 및 사회환경으로 인하여, 세계 각국의 국민들은 전쟁과 테러⋅범죄 및 재해⋅환경 등에 의한 위협에 더 많이 노출되고 있고 이로 인한 피해도 점점 늘어만 가는 것이 현실이다. 그렇다고 국민보호를 위한 이 모든 책무를 정부가 다 짊어진다면 정부의 업무도 같이 늘어나서 작은 정부 지향 정책에 반하여 정부기구의 확대가 불가피하게 되며, 국민에 대한 세금 부담을 더욱 늘려야 하기 때문에, 결국 국가경쟁력은 후퇴하고 민간부담만 증대될 수밖에 없게 된다. 그 결과 정부규제의 최소화와 시장의 자율경쟁 극대화를 추구하는 시장경제체제와는 역행하여, 민간의 역할은 축소되고 정부기능이 비대해지는 부작용만 나타나게 된다. 또 한편으로는 재난에 대한 예방과 복구 등 모든 것을 정부가 국민의 세금으로 충당하여 집행한다면, 국민 스스로 자신을 보호하고 주의하는 의무감을 상실할 뿐만 아니라 모든 것을 정부에 의존하거나 심지어는 요구하는 등, 자유와 권리에 따르는 국민 스스로의 책임과 의무에 대한 도덕적 해이를 조장할 우려도 있다.
따라서 작은 정부를 지향하고 있는 모든 국가에서는 국민의 생명⋅재산 보호와 재난의 예방 및 복구에 대하여, 국민 스스로에게도 ‘자신보호’와 ‘사회봉사’ 및 ‘국가정책참여’의 차원에서 국가책무의 수행에 참여하는 기회를 제공하고 있는데, 이것이 세계적인 추세이며 자연스러운 흐름으로 인식되고 있다. 이러한 의미에서 재난안전관리에 관한 국가책무 수행에 있어 국민보호의 주체가 정부라고 하는 단순한 개념에서 벗어나, 이제는 국민 스스로도 자신보호를 위한 민간역할이 강조되고 있는 시대라는 것을 깨달아, 정부는 민간의 참여를 적극적으로 유도하고 민간도 자발적으로 정부시책에 참여하여 민관협력을 통한 총체적인 재난관리가 시행될 수 있도록 하는 것이 필요하다.
(2) 긴급구조 활동 지체 상황의 극복
재난이 발생하는 경우 정부가 국민에 대해 약속한 긴급구조 활동을 수행하지 못하는 상황이 종종 발생하게 된다. 이는 전적으로 정부의 업무태만에 기인한 것도 아니며, 또한 재난대응대책의 계획상 문제점도 아니다. 재난발생시 정부에서 최대한의 긴급구조 활동을 수행하려고 하여도 조직적인 대응을 위한 최소한의 시간, 근무지역과 인원의 부족, 접근로의 차단 등으로 인해 활동이 늦어질 수 있다. 따라서 이에 대한 정부지원의 한계성을 분명히 밝히고, 국민으로 하여금 스스로 책임감을 가지고 안전을 도모할 수 있는 능력을 구축하게 하여야 한다. 재난발생시 대국민행동요령에 의해 이웃의 부상자를 구조하도록 명시하는 것도 바로 이와 같은 정부 구조활동의 지연문제를 주민 스스로의 활동으로 보완하려는 것이다. 또한 피난처에 주민들이 모였을 때 혼란한 상황을 진정시킬 수 있는 자율적인 주민대표들의 리더쉽도 요구된다. 정부도 이와 같은 주민의 긴급대응 및 혼란상황의 진정을 위해, 주민들이 자율적으로 최소한의 재난대응 및 혼란상황을 극복이 가능하도록 하기 위한 교육⋅훈련 프로그램을 개발하여 지속적인 수행을 통하여 정부의 한계성을 보완할 수 있도록 노력해야 한다.
(3) 정부 책임만을 강조하는 재난복구 인식의 극복
정부에서는 재난관리를 담당하는 기관이 있어 최선을 다해 복구사업 수행하고 있지만, 주민이 원하는 수준의 복구(경제력 회복)까지는 세세히 수행할 수 없다는 한계성이 있다. 즉, 소규모 공동체까지 공무원이 파견되어 그들과 함께 생활하면서 경제적 재창출을 위한 사업을 수행하기에는 정부의 능력에 한계가 있다는 것이다. 이와 같은 한계성을 보완하기 위해서는 정부의 지원에만 의존하지 않고 주민이 적극적으로 복구활동에 참여하여 자신의 생활재건을 수행하는 독립적이고 자립적인 복구활동이 요구된다. 정부에서는 기본적으로 기반시설과 대규모 사업에 대한 지원 및 프로그램을 수행하지만, 정부에서 지원할 수 있는 복구사업의 한계성을 주민에게 인식시켜, 주민이 실생활에 관련된 경제력 회복 및 주변 환경의 변화 등에 대한 사업을 적극적으로 참여하여 수행할 수 있는 계기 및 기본 환경을 마련해 주어야 한다. 즉, 전문가 집단 및 비영리단체의 적극적인 자문을 통해서 피해주민이 스스로 재난으로부터 재건할 수 있는 능력을 구축할 수 있는 자립성을 키우는 것이 중요하다. 이를 통하여 주민의 다양한 바램을 자체적으로 해결하며, 주민의 허탈감과 소외감 그리고 생활의지 약화라는 재난의 사회적인 영향을 극복하게 되는 것이다.
2-3. 국내의 민간활동 현황 및 문제점
(1) 민간단체에 대한 민관협력체계 미비
재난구호 분야에서만 정부조직(중앙, 지자체)과 민간조직(대한적십자사, 전국재해구호협회)간의 협력체계가 부분적으로 갖추어져 있는 정도이고, 재난대응이나 예방 및 대비단계에서의 민관협력체계는 매우 허약한 편이다. 네트워크가 출범하고 2회에 걸친 민관합동 재난대응훈련이 있었지만, 아직까지 정부자체에서도 관중심의 재난관리에 익숙해져 있는 관계로 민간단체의 활동에 큰 비중을 두지 않는 타성에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 실제로 재난 발생시 재난관리 책임기관과 민간구조대 및 자원봉사단체간의 상호이해 부족으로 원활한 협조가 이루어지지 않고 있다. 결국 민관협력체계의 미비는 중요한 역할을 담당하여야 하는 민간의 자원이 재난안전관리에서 소외되어 정부의 활동만 전개되는 극히 비효율적인 상황이 계속되고 있으며, 특히 사전예방 분야에서 민간의 역할은 기대하기 어려운 상태에서 맴돌고 있다.
(2) 자원봉사자 관리의 미흡
자원봉사자는 민간단체뿐만 아니라 정부에 있어서도 재난 및 안전관리에 매우 중요한 비중을 차지하는 요소이다. 그러나 평상시 재난대비 차원에서 자원봉사자를 체계적으로 관리하는 시스템은 없고, 재난시 기관별로 등록을 받아 현장 배치하는 실정이며, 그동안 민관협력과 자원봉사자 관리업무를 담당하는 정부조직이 없어 민간전문단체나 민간전문가가 재난관리에 직접 참여하는 경우가 많지 않았다. 또한, 체계적인 자원봉사자 관리시스템이 없는 관계로 모처럼의 동기와 목적으로 자원봉사에 참여한 사람들이 자원봉사에 대한 회의감으로 자원봉사를 포기하는 경우가 있어 전국적인 자원봉사 인력동원에도 큰 차질을 가져올 우려가 있다. 대한적십자사, 전국재해구호협회 및 자원봉사자단체 등을 통하여 민간자원봉사자의 관리가 이루어지고 있으나, 재난구호 분야에만 치우치고 있으며 예방활동과 대응⋅수습단계에서의 민관협력 및 자원봉사자 관리는 매우 미흡한 실정이다. 또한, 행정자치부, 여성부, 보건복지부, 문화관광부 등 각 정부기관별로 자원봉사자를 별도로 관리하고 있기 때문에 재난 발생시 필요한 부분에 적절한 배치가 이루어지지 않고, 부분적으로 중복되거나 필요한 부분에 배치되지 못하는 경우도 자주 발생하고 있다. 자원봉사자는 재난대비 차원에서 사전에 협정 및 등록 등의 관리가 중요한데 재난수습 및 복구단계에서만 상황별로 이루어지기 때문에 전문성 있는 효율적인 민간의 활동을 기대할 수 없다.
(3) 네트워크의 문제
재난관리 책임기관간에는 협력네트워크가 어느 정도 구성되어 있다고 보지만, 책임기관이 아닌 민간단체는 이제 겨우 한국재난안전네트워크가 구성되어 태동하고 있으나, 민관협력 사업은 캠페인성 활동과 종합훈련에 참여하는 정도로 그치고 있다. 또한 민간-정부간의 네트워크와 통신망 연계도 중요한 문제이지만, 민간기관 및 단체간에 서로 협력하도록 하는 연계체계와 종합통신망의 구축 상태는 더욱 미흡하여, 재난시 기관⋅단체간의 효율적인 협조를 통한 효과적인 재난대처가 어렵게 되어 있다. 한편, 책임기관과 민간기관⋅단체에 큰 힘이 되는 자원봉사자에 대한 관리시스템도 없지만 민-관의 자원봉사관리 네트워크도 구축되어 있지 않기 때문에 자원봉사인력의 효과적인 동원과 배치 및 활용도 어려운 실정이다. 인적네트워크도 문제이지만 재난시에는 많은 물자와 시설이 필요하게 되는데, 전국적인 물자관리 네트워크가 구성되어 있지 않아 정부와 민간의 자원이 재난현장에서 효과적으로 활용되지 못하고 있는 실정이다.
(4) 민간활동 육성프로그램의 부족
외국의 사례에서 알 수 있듯이, 미국의 FEMA VAL과 EMA의 VOAD에 대한 지원프로그램, FEMA EMI에서 표준을 제공하는 공동체긴급대응훈련프로그램(CERT), Project Impect프로그램, 일본의 안전한마을만들기프로그램 등 민간활동을 육성하기 위하여 정부가 주관하는 각종 프로그램이 마련되어 있으며 이러한 프로그램을 통하여 민간의 참여를 확대하고 민간의 역할에 대한 의미를 부여하고 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 민간단체 자체의 재난안전관리와 관련한 프로그램만 가동되고 있으며, 정부가 주관하는 전국 규모의 분야별 민간활동을 육성하는 프로그램은 거의 찾아보기 어려운 실정이다. 법적근거를 가지고 있는 의용소방대, 수방단, 시민안전봉사대 등의 민간단체도 재난안전관리 현장에서의 활동이 뚜렷이 드러나지 않고 있다.
(5) 적극적인 민간활동의 기대 어려움
이상과 같이, 민간활동을 위한 단체나 네트워크에 대한 정부의 민관협력 체계 구축 및 사업 지원이 본 궤도에 이르지 못한 관계로, 네트워크 연계나 종합통신망 구축 및 민간자원에 대한 기관․단체별 현황파악과 활용방안이 아직 마련되지 못하였으며, 재난시 효과적인 활동을 기대할 수 있도록 하는 기관․단체별 대응메뉴얼과 이에 대한 체계적인 교육․훈련 및 양성 계획도 작성되지 않은 처지이다. 따라서 현재의 상황으로는 비록 한국재난안전네트워크가 결성되어 가동되고는 있다고 하더라도 재난시 민관협력체계를 바탕으로 한 적극적인 민간활동을 기대하기는 어려운 실정이다. 앞으로, 민관협력에 의한 민간활동의 효과를 기대하기 위해서는 정부정책의 시행에 있어 과감한 민간자원의 활용 및 과거의 통상적인 개념에서 탈피하는 혁신적인 민관협력사업의 계획 및 예산배정이 뒷받침되어야 할 것이다.
3. 바람직한 민간참여형 재난관리체계
3-1. 민간단체의 조직 및 기능 육성
(1) 민간단체 협력체의 육성․발전
민간단체는 기능영역에 기반을 두고 있는 것과 지역에 기반을 두고 있는 조직으로 구분될 수 있는데, 이러한 민간단체의 형성 여건의 관점에서 새로운 시대에 있어 민간단체의 정책형성 능력과 실천 효과를 제고하기 위하여 필수적으로 요구되는 것이 단체간의 협조 및 조정기능이라 할 수 있다. 또한 민간단체가 제공하는 서비스의 비중이 증대될수록 기존의 공공서비스 공급에 있어 정부 및 공공단체와의 역할 정립과 조정의 필요성은 더욱 증대될 것이다. 따라서 급격하게 변모하고 있는 공공서비스 공급환경 변화에 신축적으로 대응하고, 공급의 효과성을 제고하기 위해서라도 정부 및 공공단체와 기능간 또는 지역간 그리고 종합적으로 정부와 파트너가 될 수 있는 강력한 협력체의 존재가 절실하다. 이러한 측면에서 재난․안전관리 분야에 있어서는 이번에 사단법인으로 새롭게 출발하는 ‘한국재난안전네트워크’가 민관협력체의 기능을 할 것이며, 효과적인 결과를 얻기 위한 구체적인 육성․발전 방안이 신중히 검토되어야 할 것이다.
(2) 기업 협력체의 육성⋅발전
일본의 고베대지진 때 기업의 반응이 신속하고도 유연하게 나타났는데, 이는 규칙에 얽매여 상황 적응이 늦었던 공공부문의 행동과 좋은 대조를 이루었으며, 자체 통신망을 이용해 종업원의 구출과 생활지원 대책 및 일반 시민에 대한 구호활동에서도 기업의 유연성과 조직력이 유감없이 발휘되었다. 일본에서 종래에는 자주방재 활동은 주민이 행하는 것으로 생각되어 왔지만 고베 대지진 때의 교훈으로 지역의 기업과 협력관계가 크게 부상하는 계기가 되었다. 우리나라서도 최근에 전국경제인연합회를 중심으로 ‘재난재해 극복을 위한 경제계 네트워크’를 구성하였으며, 기업의 재해구호활동을 적극 지원하기 위한 민간경제계의 네트워크 구성현황과 운영계획을 밝혔는데, 기업의 기존 사회공헌조직을 최대한 활용하여 재난에 대해 경제계가 공동으로 대처하는 한편, 정부재해대책기구⋅구호관련 NGO⋅자원봉사단 등과 긴밀한 연계시스템을 갖춰 보다 체계적이고 효율적인 재해구호활동을 전개키로 했다. 전경련이 이처럼 ‘재난재해 극복을 위한 경제계 네트워크’를 구성하게 된 배경은 매번 되풀이되는 재난재해 피해를 최소화할 수 있는 대비책 마련과 실제로 재난재해 발생시 신속한 복구지원체제를 가동시키는 것이 무엇보다 중요하다는 점을 인식한 데에 기인하고 있다. 기업간의 역할분담을 체결함으로써 과잉 중복 지원으로 인한 자원의 낭비를 해소하고 효율적인 자원연계를 기할 수 있다는 점에서 매우 바람직하며, 활동의 표준화를 위한 매뉴얼 제작 그리고 재해정보 공유를 위한 재해대책 사이트 운영 및 정기적인 모임 등은 재해현장에서의 긴밀한 공조체제를 확립해 줄 것이며 관리자들에 대한 교육 세미나 개최 등을 통해 규범의 내재화가 이루어 질 것으로 예상한다. 그러나, 최근 태풍, 폭설 및 재래시장화재 같은 여러 건의 재난이 발생하여 정부에서도 복구지원에 상당한 애로를 겪었는데, ‘한국재난안전네트워크’의 활동을 제외하고는 경제계 네트워크의 활동을 확인할 수가 없어 아쉬운 감이 없지 않다. 최근 경기악화로 기업들이 많은 어려움을 겪고 있기 때문이라고 추측하지만, 네트워크의 활동에 대해 다시 한번 검토할 필요가 있다고 생각한다. 많은 국민들이 어려움을 겪고 있는 상황에서 민간이 적극적으로 참여하지 않고 정부의 힘만으로 모든 문제를 해결하게 둔다면, 민관협력에 의한 자율참여형 재난안전관리체제는 기대하기 어려울 것이다.
(3) 민간단체 기능의 재정립
최근에 이르러 피해대상이 증대하고 있으며 그에 따라 예측하기도 어려운 위험성이 증가되고 있다. 더불어 신기술과 신물질을 사용하는 생활패턴의 변화로 인하여 사고유형이 다양화⋅복합화하고 있고, 고도의 시스템 사회로 이행됨에 따라 피해의 파급도가 증가 또는 확대되고 있는데 반하여 대응기반과 체제는 극히 초보체제에 머무르고 있어 재난환경의 변화에 적절히 대응하지 못하는 분야와 지역의 사각지대가 날로 증가하고 있는 것이 현실이다. 이러한 관점에서 재난발생시 현장의 발생시점에서 초동조치의 극대화와 공공의 실패가 발생하기 쉬운 사각영역과 지대에의 재난대응을 위하여 재난발생시와 평상시에 대한 시민단체의 재난대응능력 극대화와 현재화 방안모색을 위한 역할과 기능의 재정립이 필요한 시점이다. 우선, 재난발생시에는 신속한 자체 초동조치, 정보전달⋅연락, 구조⋅구급, 피난유도, 급수⋅급식 등 구호, 피해자 안정 등의 기능을 수행하기 위해 ① 소방⋅방재⋅안전관리 활동이 가능한 다수의 시민으로 구성된 시민단체 ② 재난발생시 대응이 가능한 능력을 갖춘 구성원과 장비 ③ 대응력 극대화를 위한 재난참여 자원봉사자와 단체의 조정⋅통제장치 등이 필요하다. 자율조직의 성과는 지도자의 지도력에 좌우되는 경향이 있다. 따라서 이를 지휘하고 통제할 수 있는 의사결정 능력이 가능한 지도자의 능력도 중요한 활동조건이 된다고 할 수 있다. 다음으로 평상시에는 위기시를 대비한 능력과 여건을 구비하기 위한 활동을 수행하게 된다. 즉, ① 다양한 활동기반과 계층의 방재⋅안전 문화의식 조성 ② 자율교육과 훈련 ③ 지역 및 활동장소의 자율방재⋅안전감시 ④ 자율방재조직의 운영 및 공공과의 협조 ⑤ 국내외 안전시민운동의 네트워크 구축 ⑥ 다양한 재난발생상황을 감안한 정책형성 및 대응을 위한 지식기반지원 등의 기능을 수행할 수 있는 시민단체의 역할과 기능이 필요하다.
3-2. 관리단계별 민관협력체계 구축
(1) 예방단계
예방단계에서는 시민, 기업, 정부가 안전문화를 정착시키기 위해 공동의 노력을 기울여야 할 것이며, 시민은 특히 안전감시활동 분야에서, 기업은 안전수칙을 준수함으로써, 그리고 정부는 안전법규를 제정하고 지속적인 방재연구를 통해 안전대책을 마련하고 공영방송을 통해 국민들의 안전의식을 고취토록 해야 하며 안전도 검사를 철저히 하여 다중이용시설들의 안전을 책임지는 민관합동 안전점검활동 등을 전개해야 할 것이다.
(2) 대비단계
대비단계에서는 민-관 공동의 재해대응계획을 수립하고 민관합동 협의체를 구성하여 운영하며 민관협력으로 재해교육(합동훈련 포함)을 실시하여 대형재해를 준비하는 활동을 전개해야 할 것이다. 이 단계에서 시민조직은 구호물자 및 장비 확보, 분야별 재해구호요원 양성 그리고 장애인, 노인, 아동 등 취약층에 대한 구호프로그램 개발 등의 활동이 필요하다. 기업은 방재자원을 확보하고 피고용인에 대한 훈련을 실시하며 시설안전점검을 한다. 정부는 구호기금을 적립하고 구호장비 및 물자를 비축하며 방재시설을 점검하고 국가안전관리정보시스템을 구축토록 한다.
(3) 대응단계
대응단계에서는 민관합동 재난상황실을 운영하여 각종 재해정보를 교류하면서 자원을 연계해서 활동해야 할 것이다. 시민조직은 재해현장에 봉사센타를 개설해서 각종 구호서비스를 제공하고 의연금품 등의 관리를 하게 된다. 기업은 봉사자 제공, 구호물자 제공, 재정적 지원 등을 통해 지역사회에 기여하며 피고용인의 보호를 위해 활동한다. 정부는 주민을 안전하게 대피시키고 소방, 치안, 교통대책을 마련하며 라이프라인 등의 긴급 수리를 실시하여 주민들을 보호한다.
(4) 복구단계
복구단계에서는 이재민들의 생활을 회복시키고 지역 경제를 재건하기 위해 민관의 공동 노력이 전개되어야 할 것이다. 시민조직은 저소득층에 대한 자활지원이나 외국인들에 대한 지원 등 특별구호활동을 전개하며 이재민들이 조속히 생활안정을 할 수 있도록 복구활동을 전개한다. 기업은 지역 공동체의 재건을 위해 경제적으로 후원하며 정부는 도로, 다리, 공공시설 등에 대한 복구를 전개하고 이재민들의 생활안정을 위해 위로금 지급, 긴급생계금 대출, 세금 감면 등을 실시한다.
4. 결론(한국재난안전네트워크의 육성․발전 방안)
재난구호 현장에서 자원의 불균형 공급, 활동의 중복성, 기관간 활동의 비연계성, 구호활동의 비체계성 등의 문제가 대두되고 뉴거버넌스 형태의 민-관-산-학 네트워크의 구축이 필요함에 따라, 2004년 12월 20일 ‘재난안전네트워크’를 창립하여 재난관리에 있어서 각 기관간의 원활한 의사소통, 조정, 협력 등을 통한 효율적 재난․안전 활동을 수행하여 안전한국(Safe Korea)을 실현하는데 그 목적을 두고 있다. 그러나 기간이 얼마 되지 않았다고는 하지만, 아직 ‘한국재난안전네트워크’가 재난시 제대로 된 역할을 하기에는 부족한 점이 많다. 분야별로 우선 필요한 사항에 대한 육성 및 발전 방안을 살펴본다.
(1) 민-관협력체계 강화를 위한 정부의 자세 변화
재난구호 분야에서만 정부조직(중앙, 지자체)과 민간조직(대한적십자사, 전국재해구호협회)간의 협력체계가 부분적으로 갖추어져 있는 정도에서 탈피하여, 재난 대응이나 특히 예방 및 대비의 안전관리 단계에서의 민관협력이 적극적으로 이루어질 수 있도록 하는 소방방재청이 주도하여 정부 중앙부처를 혁신적으로 이끌어갈 필요가 있다. ‘재난및안전관리기본법’을 근거로 하는 우리나라 재난⋅안전관리체계에서 전담기관인 ‘소방방재청’의 역할은 매우 중요하며, 특히 민관협력 네트워크의 효과적인 운영은 재난․안전관리의 성패가 달린 매우 중요한 문제라고 하겠다. 우선 소방방재청에서부터 민관협력의 활성화 의지를 보인다는 차원에서 민관협력 사업에 대한 기획과 예산배정을 혁신적으로 증대하여야 할 것이다.
(2) 민간자원 현황의 실시간 네트워크 구축
민간의 자원봉사자 및 전문가 등의 인적자원과 복구 및 구호 장비․물자의 확보 현황이 정부(소방방재청)의 국가안전관리시스템을 통하여 실시간으로 연계되는 네트워크를 구축하여야 한다. 정부의 국가안전관리시스템과 민간시스템을 직접 접속할 수 없다면, 별도의 민간-정부간 실시간 연계네트워크를 구축하고 이것과 국가안전안리시스템을 연계시키면 될 것이다. 실시간네트워크 구축을 위해서는 전산망뿐만 아니라, 인적, 물적 자원 등록을 위한 표준 양식도 개발하여 공급하여야 하며, 자원봉사자 를 체계적으로 관리할 수 있는 시스템의 개발도 필요하다. 민간 기간․단체에 소속되지 않은 개인 자원봉사자에 대해서는 소방방재청의 메인 서버를 중심으로 정부(중앙, 지방)와 민간기관⋅단체의 네트워크를 전체적으로 활용하여 등록을 받고 총괄⋅관리가 되도록 하는 시스템을 구축해야 할 것이다.
(3) 민간 기관․단체의 자체 네트워크 구축 사업 지원
한국재난안전네트워크에 참여하는 민간 기관․단체도 수준이 차이가 있어, 자체 네트워크를 부분적으로 구축해 놓은 곳도 있지만 대부분 자체 구축이 어려운 실정이다. 재난시의 절대적인 효과를 감안한다면 정부에서 지원하여 민간의 자체네트워크를 구축하도록 도와주는 것이 유사시를 대비하는 진정한 민관협력의 모범사업이 될 것이다.
(4) 민-관 통신망 구축 및 연계
최근 한국통신프리텔을 이용하여 ‘한국재난안전네트워크’의 민간단체 중앙본부 간의 통신망을 시범 운영한 적이 있으나, 효과를 기대하기가 어려워 현재 중단한 상태이다. 통신 문제를 해결하지 않고서는 진정한 민관협력 재난․안전네트워크를 구축할 수가 없다. 가능하다면, 비상시에 정부통합통신망을 활용할 수 있도록 하는 방안을 모색하여 보고, 민간이 정부의 통신망을 사용하는 것이 법적으로 도저히 불가능하다면, 소방방재청과 별도로 연결되는 통신망을 구축하여 정부 종합통신망과 간접적으로 연결하는 방법도 검토하여 보아야 할 것이다.
(5) 민간 기관․단체의 재난대응매뉴얼 개발
재난시 한국재난안전네트워크에 참여하는 민간 기관․단체의 비상시 대응매뉴얼의 개발이 절대적으로 시급하다. 이 매뉴얼은 소방방재청의 재난대응매뉴얼과 수습지원체계와 부합하여야 하기 때문에, ‘한국재난안전네트워크’에서 자체적으로는 개발할 수 없는 문제이다. 따라서, 소방방재청에서 예산을 배정하여 재난시 민간기관․단체의 역할을 정확히 할당하고 정부 정책과 지휘체계에 잘 부합하는 기관별 재난대응매뉴얼을 제작하여 공급할 필요가 있으며, 훈련시에 이를 근거로 한 기관별 활동 및 역할 평가가 이루어질 수도 있을 것이다.
(6) 시민 재난․안전 교육의 개선방향
현재 ‘한국재난안전네트워크’ 참여 민간 기관․단체는 분야별로 시민을 대상으로 재난․안전과 관련한 교육을 많이 실시하고 있다. 그러나 교육교재의 수준과 강사의 자격에 차이가 많아 같은 분야의 교육이라도 차이가 많다. 안전문화의 수준을 향상시키기 위해서는 유아, 어린이, 노인을 포함한 일반시민에 대한 안전교육과 캠페인이 매우 중요하다는 것을 감안한다면, 민간에 의한 체계적인 교육이 이루어질 수 있도록 분위기를 조성하여 주는 것이 필요하다. 무엇보다도 모든 분야의 재난․안전 지식을 교육하고 습득하도록 하는 공통 교육교재의 개발이 시급하며, 각 단체별 교육강사에 대한 자격기준의 설정 및 자격인증 제도 실시, 그리고 교육강사에 대해서는 소양 및 전문 교육을 이수하도록 하는 준비도 있어야 할 것이다.
(7) 시범사업 실시를 통한 네트워크 보완
기초지자체를 선정하여 민관협력 시범지역으로 지정하고, 예산지원을 통하여 민관협력 네트워크의 모델케이스를 발굴하며, 시범지역 운영후 기초지자체간 및 기초-광역간의 문제 및 책임기관간의 문제를 파악하여 이를 개선한 효과적인 전국 민관협력 네트워크를 완성하는 것을 검토할 필요가 있다. 민관협력 네트워크가 정상적으로 가동되면, 재난⋅안전관리에 큰 비중을 가지고 있는 민간자원을 효율적으로 활용할 수 있기 때문에 재난수습에 신속하고 원만하게 진행될 수 있으며, 기초지자체의 절대부족인 재난⋅안전관리 담당공무원의 행정력을 지역의 민간활동을 통해 해결함으로써 재난관리 효과를 극대화할 수 있고, 민간단체 및 자원봉사자를 통해 재난관리를 위한 예방, 대비, 대응, 수습복구 업무뿐만 아니라 필요한 경우에는 치안, 방범, 쓰레기, 질서유지, 교통정리, 지역행사지원 같은 지역의 현안문제에도 대비할 수 있는 장점이 있다. 2003년 8월 행정자치부가 태안군에서 시범⋅운영한 행정자치부, 한국구조연합회, 119무선봉사대 참여의 민관합동 해상인명구조대가 민관협력의 좋은 사례이며, 기초지자체에서도 부족한 행정력을 보완할 수 있어 호응도가 매우 높고 질서유지와 환경관리 등의 부수적인 결과도 얻은 것으로 보고되고 있다. 그러나, 기초지자체에서는 자원봉사자를 관리하기 위한 행정력이 절대 부족이므로 지역의 조직력 있는 민간단체와 먼저 민관협력 협정을 체결한 후 이들 조직원을 통하여 자원봉사자를 관리하면 행정력 부족의 문제를 해결할 수 있을 것이며, 민간단체나 자원봉사자 모두가 지역주민이기 때문에 지역내의 참여의식과 협력정신이 앙양될 수 있기 때문에 지역에서 필요한 사회분위기 조성 및 문화운동의 전개도 가능하며 장기적으로는 국가전체의 국민의식과 사회환경의 개선에도 일조할 수 있을 것으로 기대하고 있다 |