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[낙민]

다. 지계아문의 설립과 관계 발급 사업

대한제국은 양전 사업을 진행하고는 있었지만 토지의 소유권을 보장하는 제도는 아직 시행하지 못하고 있었다. 그렇지만 이를 실시하라는 의견은 계속되었다.

〔사료 4-2-09〕「중추원 의장 김가진(金嘉鎭), 관계 발급 상소」

“삼가 생각건대, 나라가 부강해지느냐 빈약해지느냐의 관건은 토지를 어느 정도 보유하고 호구는 얼마나 되느냐에 달려 있을 뿐입니다. 이 때문에 맹자(孟子)는 왕정(王政)을 논하면서 먼저 토지의 경계를 바로잡아야 한다고 하였고, 주공(周公)은 왕제(王制)를 지으면서 백성들의 수를 제일 중시하였습니다. 오늘날은 토지에는 양전법이 있고 호구에는 호적법이 있기는 하지만 타성에 젖어 있고 잘못된 것을 답습하다 보니 일만 번거로워지고 거짓이 늘어나 결국에는 실정을 밝혀낼 수가 없습니다. 실정을 알고자 한다면 가장 좋은 방법은 관아에서 문권(文券)을 발급할 때 간단하면서도 누락시키지 않고 자세하면서도 쓸데없이 늘리지 않도록 하는 것입니다. 삼가 『경국대전』 호전(戶典) 매매한조(買賣限條)를 상고해 보면, 토지와 집을 사고 파는 경우 모두 100일 내에 관에 보고하여 입안(立案)을 받도록 하였으니, 우리나라에서 토지와 호구에 대해 모두 관문권(官文券)을 둔 지가 오래되었습니다. 그런데 요즘 법도가 다 피폐해지고 온갖 조목이 해이해지다 보니, 문권에 관한 법은 더욱 문란해져서 매매 문권은 도무지 규정도 없이 얇은 종이에 되는대로 말도 안 되게 쓰고 있습니다. 논 한 배미의 땅에 대한 낡은 문권이 십수 개나 되고 백 칸이나 되는 큰 집도 전매(轉賣)한 증빙이 없으니, 위조한 문권을 훔쳐 팔거나 호적에 누락시켜 빈 호구로 만드는 갖가지 폐단들이 모두 여기에서 나옵니다. 그 결과 삼천리 강토와 수천만 민호(民戶)가 거의 나라의 소유가 아닌 것처럼 되었으니, 어찌 빈약해지지 않을 수 있겠습니까. 이것은 서둘러 고쳐야만 합니다.

위로는 조종(祖宗)의 옛 법에 의거하고 널리 각 나라의 새로운 제도를 채용하되, 먼저 외국의 기계를 사들여 종이를 제조하고 인쇄판을 만들어 양식을 찍어 냄으로써 위조를 방지해야 합니다. 문권의 규칙을 간소화시키고 호수(號數)를 정하여 각부(各府)와 여러 고을에 내려 민간에 알리되 몇 번이고 반복하고, 아울러 명령을 내린 지 3개월 내에 자기들의 전택(田宅)에 관한 문권을 해당 고을의 관아에 바치게 하며, 해당 관아에서는 하나씩 말소하여 관문권을 다시 발급하면서 서명하고 날인하되 자세히 살피는 데 힘써야 합니다. 새로 산 자는 반드시 산 지 10일 내에 옛 문권을 가지고 와서 바친 다음 새 문권으로 교환해 받도록 하며, 자체적으로 개간한 토지와 새로 지은 집, 전해 오는 옛 전장(田莊)으로서 본래 문기(文記)가 없는 것들도 자수하여 문권을 받도록 해야 합니다. 만약 기한이 지나도록 문권을 받지 않은 것에 대해서는 나타나는 대로 관아의 재산으로 들이며, 백성들에게 고발하는 것을 허락하여 절반을 해당 백성에게 주도록 해야 합니다. 문권을 발급할 경우에는 『속대전(續大典)』 호전(戶典) 매매한조(賣買限條)의 ‘집과 토지를 사고 팔 때에는 거기에 소용되는 작지(作紙)를 납부한다.’는 조항에 따라 적절하게 금액을 정해 거두어서 상납해야 합니다. 문권 가운데 만일 문질러 고치거나 지워 농간을 부린 자가 있으면 사실을 조사하여 관아에서 몰수하며, 잘못 썼거나 찢어져서 못 쓰게 된 것이 있으면 거두어서 경부(京部)에 올려 보내 숫자를 맞추어 보고 다시 내려 주어야 합니다. 대체로 이렇게 한다면 온 나라의 토지와 민호는 측량하거나 등록하지 않고도 먼저 분명하게 드러날 것입니다. 그리고 산림이나 방앗간 등 부동산물(不動産物)도 문권이 있는 것은 일률적으로 바꾸어 발급해 주는 것이 재물을 넉넉히 하는 하나의 방도가 될 것입니다. 이 법이 시행될 경우 세 가지의 이익이 있습니다. 누락된 토지와 민호가 없어서 세입(歲入)이 늘 것이고, 작지(作紙)의 금액이 끝없이 생겨서 국가 재정에 보탬이 될 것이며, 오래된 낡은 문권을 실어 보내 종이를 만들면 거액이 될 것입니다.

또 한 가지 통쾌한 일이 있습니다. 갑오년 이전의 매매 문기(文記)에는 모두 다른 나라의 연호(年號)를 썼는데, 이는 실로 500년 역사를 가진 나라의 수치였습니다. 앞으로 영원히 사라졌으니, 그 어찌 통쾌하지 않겠습니까. 이것을 시발점으로 더욱더 토지 측량이라든지 호적에 관한 일을 정비하여 정확하게 조사하는 데에 힘써 상호 표리가 되게 한다면 전국의 토지 경계와 호구 수에 대해 저절로 실상을 파악할 수 있을 것입니다. 이것은 왕정(王政)의 급선무이고 주관(周官)의 큰 법이므로 이를 계기로 법도가 다 확립되고 모든 조목이 엄정해질 것이니, 훌륭하지 않습니까. 『자서(字書)』를 살펴보면 ‘계(契)’ 자는 나무에 새기는 것이고 문권을 만드는 것이라고 하였으니, 옛날에는 문권을 만들 때 모두 나무에 새겨 이용한 것이 분명합니다. 우리나라처럼 문권이 조잡하고 체계가 서지 않은 나라는 없으니, 문권에 관한 법은 사실 옛것을 회복하려는 것이지 새로운 것을 좋아해서 새로 만들자는 것이 아닙니다. 이에 또 송구함을 무릅쓰고 우러러 호소하는 것입니다. ”

(출전 : 『비서원일기』1900년 9월 11일(양 11월 2일))

〔사료 4-2-10〕「중추원의관 김중환(金重煥), 전토관계지법(田土官契之法) 실시 상소」

“나라에 백성이 있는 것은 반드시 토지가 있는 데에서부터 시작됩니다. 그것은 재원(財源)이 국토에서 생기고 백성들은 재물이 있어야 생활을 해 나갈 수 있기 때문입니다. 그러므로 백성이 많아지게 하고 전지(田地)를 개간하는 것이 정치상의 급무(急務)입니다. 백성이 이미 많아지고 전지가 이미 개간되었다면 진실로 도리에 맞게 제어하고 공적으로나 사적으로나 신빙할 수 있도록 해야 합니다.

그런데 우리나라의 전지는 거의 대부분 백성들이 개간한 것이므로 사유(私有)로 되어 버렸는데 관아에서 증서를 주지 않고 오랫동안 머뭇거려 왔기 때문에 폐단이 점점 더 많이 생기게 되었습니다. 이른바 권계(券契)라는 것도 먹칠을 한 모호한 문자로 된 것을 증빙 문서라고 하는 가짜에 불과합니다. 이로 말미암아 간사한 꾀로 속이는 일이 겹쳐 생겨나 진위(眞僞)를 변별할 수 없고 관아의 문부(文簿)가 바르지 않고 아전들이 몰래 빠뜨리거나 더 많이 올립니다. 매매할 때에 이르러서는 위조된 증명서가 수북이 쌓이고 훔쳐서 파는 폐단이 점점 더 심하여 작게는 하민(下民)들의 해가 되고 크게는 나라의 근심거리가 됩니다. 그 원인을 찾아보면 실로 관아의 토지 증서에 관한 법이 시행되지 않아서 그런 것입니다. 만약 이제라도 바로잡지 않으면 장래의 폐단이 또다시 어떻겠습니까.

만약 토지 증서가 한번 정해진다면 전지가 분명하고 자세하게 되며 결복(結卜)이 분명해져서 아전들은 간사한 짓을 행하지 못하며 백성들의 고통은 반드시 드러날 것이므로 공부(貢賦)는 빠뜨렸다는 탄식이 없게 되고 매매에서는 훔치고 농간질하는 근심거리가 없을 것이니, 실로 나라의 정사에 있어서 다행이고 민생의 이득이 될 것입니다.

어리석은 신의 생각으로는 이때에 관청 증서에 대한 조규(條規)를 별도로 제정하여 조속히 실시하는 것이 사의(事宜)에 맞을 듯합니다. 그러나 새로 법을 만드는 데에 해당하니 사무가 엄청나게 많고 관계된 것으로 보아 신중히 해야 할 일인 만큼 임시로 한 관아를 설치하고 일을 처리하는 재능 있는 인원을 별도로 선발하여 그들로 하여금 처리하는 방편을 얻어서 영원히 바뀌지 않을 법전을 만들게 한다면 천만다행이겠습니다.”

(출전 : 『비서원일기』 1901년 9월 1일(양력 10월 12일))

1901년 10월 칙령 21호 지계아문직원 급 처무규정(地契衙門職員及處務規程)을 마련하였다. 이로써 지계아문은 한성부와 13도 지역에 걸쳐 전토계권(田土契券)을 정리∙실시하는 기구가 되었다. 지계아문은 전토의 답사, 신계(新契)의 환급 및 구계(舊契)의 제거, 매매증권의 발급 등을 전담하였다. 지계의 발급대상도 농지에 국한되지 않고 산림, 토지, 전답, 가사(家舍) 등으로 확대되었다. 또 지계의 발행 범위도 개항장 이외에는 대한제국의 국민에게만 지계 발급을 명문화함으로써 외국인의 토지 소유를 정식으로 금지한다는 규제조항을 실시하였다.

〔사료 4-2-11〕「칙령 21호, 지계아문 직원 및 처무규정」(1901년 10월 20일)

제1조, 지계아문(地契衙門)은 한성부와 13도 각부군의 전토(田土) 계권(契券) 정리 실시하는 사무를 전담하여 시행하는 처소로 권설[權設, 임시로 설치함]할 사.

제2조, 지계아문직원은 다음와 같이 할 사. 총재관 1인, 부총재관 2인, 위원 8인(4인 주임대우, 4인 판임대우), 기수 2인(중략)

제3조, 13도에는 감리(監理) 각 1인을 추천하여 상주(上奏)하여 보내되, 혹 각 해당 지방관으로도 임시 감리를 상주하여 임명할 사. (중략)

제17조, 전토 관계(田土官契)는 전과 답을 물론하고 매필지[每一作]의 계권(契券)에 각 일지(一紙)를 반급하여 후일 매매에 편하게 할 사.

제18조, 전토(田土) 시주(時主)가 관계(官契)를 인출(印出)하려고 하지 않고, 구권(舊券)으로 가지고 있다가 새 관계(官契)가 없다는 사실이 적발되는 경우에는 해당 전토에 관한 송사(訟事)가 있을 지라도 수리(受理)치 아니하며 해당 전토는 일절 공토로 속하게 될 사.

제19조, 관계를 인출(印出)하여 절반을 나눠 오른쪽은 전토의 시주에게 주고 왼쪽은 지방 관청에 보존케 하되 식양(式樣)은 왼쪽과 같게 할 사.

제20조, 관계를 잃어버렸을 경우에는 해당 지방관에게 사실대로 아뢰어 증정(証訂)이 정확한 연후에 발급해 줄 사.

제21조, 지계를 실시한 후에 전토를 매매하는 경우에는 해당 지방관이 증권(証券)을 발급하되, 해당 증권을 영유(領有)한 자가 타인에게 전매(轉賣)할 때에는 해당 지방관이 구(舊) 증권을 격소[繳銷, 없애버리고] 원(原) 지계를 환급하며, 신증권(新証券)을 발급할 사. 단 해당 지계를 전집[典執, 전당을 잡힘]하는 경우라도 해당 지방관에게 청원하여 인허를 얻은 후에 시행할 사.

제22조, 전토매매증권을 인출(印出)하여 절반을 나눠 오른쪽 편은 전토 매주(買主)에게 주고, 왼쪽 편은 해당 지방 관청에 보존하되 양식은 다음과 같을 사.

제23조, 전토 원계(原契)와 매매증권 1건에 동화(銅貨) 2전씩 수입(收入)하여 해당 계권의 인출비(印出費)로 담당케 할 사.

(출전 : 『주의(奏議)』(규 17703) ; 『관보』2024호 1910년 10월 22일)

1902년 3월 11일에는 강원도 지방을 비롯하여 전국을 대상으로 토지측량과 관계(官契) 발행 사업을 시작했다. 지계 사업을 담당할 관리로 지계감독(地契監督), 지계감리(地契監理), 지계위원(地契委員) 등을 임명하였다.

〔사료 4-2-12〕전국 지계감독⋅감리 명단 및 임명일자

지역	지계감독	겸임관직	임명일자	지계감리	전임관직	임명일자	지계위원
경기	이근명 (李根命)	경기 관찰	1902.7.5.	홍태윤 (洪泰潤)	양주 군수	1902.11.10.	1902.12.26.
강원	김정근 (金禎根)	강원 관찰	1902.3.11.	허후 (許逅), 현덕종 (玄德鍾)	울진 군수, 지계위원	1902.11.10. 1902.11.10.	1902.4.18.
충남	송승헌 (洪承憲)	충남 관찰	1902.11.22.	이민유 (李敏裕)	전의관
충북	심상훈 (沈相薰)	충북 관찰	1903.8.10.	한용원 (韓龍源)	정3품	1902.11.10.	1902.11.12.
전남	이근호 (李根澔)	전남 관찰	1903.1.20.	손종현 (孫宗鉉)	6품	1902.11.10.	1902.12.30.
전북	조한국 (趙漢國)	전북 관찰	1902.7.5.	이상덕 (李相悳)	6품	1902.11.10.
경남	이재현 (李載現)	경남 관찰	1902.12.18.	이규일 (李圭一)	6품	1902.11.10.	1902.12.30.
경북	이헌영 (李金+憲永)	경북 관찰	1902.11.7.	조하식 (趙夏植), 오한선 (吳翰善)	정3품, 6품	1902.10.11. ~12.29. 1902.12.29. ~1903.9.29.	1902.11.1.
황해	이용직 (李容稙)	황해 관찰	1902.7.5.
평남	민영철 (閔泳喆)	평남 관찰	1903.1.20.
평북	민형식 (閔衡植)	평북 관찰	1903.1.20.
함남	서정순 (徐正淳)	함남 관찰	1902.7.5.	한진직 (韓鎭稷)	정3품	1902.11.10.	1902.12.8.
함북	이윤재 (李允在)	함북 관찰	1903.9.30.	조하식 (趙夏植)	경북 지계감리	1902.12.29.
제주	홍종우 (洪鍾宇)	제주 목사	1903.2.9.

(출전 : 『지계아문래문(地契衙門來文)』,『관보』,『일성록』해당일자 관직임명기사)

〔사료 4-2-13〕지계아문 광고

“현금(現今) 지계사무(地契事務)를 강원도에서 실시하여 영동(嶺東)은 울진군(蔚珍郡)부터 시작하고 영서(嶺西)는 춘천군(春川郡)부터 시작하여 토지를 개량(改量)한 후 관계(官契)를 반급(頒給)하니 경향(京鄕)을 막론하고 전답가사(田畓家舍)를 해도(該道)에 치(置)한 인민은 구권(舊券)을 지(持)하고 음력 8월 15일 내로 해도의 토지가 있는 군에 전왕(前往)하여 관계(官契)를 환거(換去)함이 가(可)할 사

　　광무 6년(1902) 8월 23일 지계아문”

(출전 : 『관보』2288호 1902년 8월 26일 광고)

대한제국 전답관계(1)

1903년(광무 7) 6월에 지계아문 지계감리가 정순백(鄭淳伯)에게 삼척군 부내면 언장곡 제7-2전 6등급 2부 8속의 소유권을 확인해 준 문서이다.

출처: 박물관 포털 e뮤지엄

〔사료 4-2-14〕「대한제국 전답 관계」

대한민국 전답관계(2)

1903년(광무 7) 9월 지계아문에서 김사함(金士咸)에게 강원도 강릉군 성산면 구산원 소재의 전답의 소유권을 확인해 준 문서이다.

[사료 설명 : 전답관계의 뒷면에는 “일(一) 대한제국 인민이 전답이 유(有)한 자는 차(此) 관계(官契)를 필유(必有)하되, 구계(舊契)는 물시(勿施)하여 본 아문에 수납할 사”를 비롯하여 “일(一) 전답[혹은 가사(家舍)] 소유주가 해당 가사를 매매 혹 양여하는 경우에는 관계를 환거하며 혹 전질(典質: 전당을 잡힘)하는 경우에는 해당 지방 관청에 인허를 얻은 후에 시행할 사” 등의 조항이 명시되어 있다. 또 “일(一) 대한제국 인민 외에 전답소유주 되는 권리가 무(無)하니 차명(借名) 혹 사상(私相) 매매∙전질∙양여하는 폐가 유(有)한 자는 모두 일률(一律: 최고형)에 처하고 전답은 원주(原主) 기명인(記名人)의 유(有)함으로 인하여 일절 속공(屬公)할 것” 등 강력하게 외국인의 소유 금지를 규정하고 있다.]

〔대한제국 역사 칼럼 4〕광무 양안에 기록된 시주(時主)는 누구인가?

대한제국은 당시 농촌현실에 존재하고 있는 토지 소유자를 조사하여 국가의 공적 장부인 양안(量案)에 정확하게 기록하였는가? 대한제국의 양안에 기록된 ‘시주(時主)’는 무엇이고, 어떤 권리를 갖고 있는가 하는 점이 궁금하다.

종래 양안에, 전주(田主), 답주(畓主)로 기록된 사람은 소유자이거나 경작자이면서 지세의 부담자였다. 하지만 대한제국의 양전 사업에는 소유권을 보호하기 위한 목적도 있었으므로 토지 소유자에 대한 객관적 조사와 등재가 이루어져야 했다.

양전 사업은 1899년 6월 충청남도 아산군의 시험양전을 계기로 하여 전국적으로 확대되었다. 조사 방식은 각 지방에서 실제 들에 나가 측량하고 관련 사항을 기록하는 ‘야초(野草) 양안’ 단계와, 각군별로 양안을 정리하는 ‘중초책(中草冊) 양안’과 ‘정서책(正書冊) 양안’ 단계로 나뉘어져 있었다. 초기 야초 단계에서는 토지의 실적수와 등급, 결부수를 계산하여 기록하고 주위 토지의 소유자를 표시해 두는 사표명(四標名)과 전답주명을 기록하였다. 초기 양전 기록의 정확성 여부가 전체 양안의 작성에서 가장 중요한 부분이었다.

그런데 여러 양전 사례 연구에서는 ‘시주(時主)’가 정확하게 기록되지 않아 분록(分錄), 대록(代錄) 등 부실한 기록뿐만 아니라 노비명이나 허명(虛名)으로 기록된 것이 많다고 지적하였다. 또한 실제 활용된 자료는 매년 촌락마다 작성되고 있던 징세 장부, 곧 깃기(衿記)였을 것으로 추측되었으며, 광무양안에 기록된 ‘시주’는 단지 ‘인민의 임시적 내지 한시적 존재’임을 규정한 것이라는 비판도 있었다.

그러나 당시 향촌에서는 해당 토지의 소유자명이 비실명이라도 대개 해당 토지의 실질 소유주가 누구인지를 분명히 알고 있었다고 한다. 또 양전조례 규정에서도 시주는 현재 토지 소유자를 뜻하는 것이지만, “전답 시주가 아침 저녁으로 변천한다”고 하였듯이 토지 소유자의 빈번한 교체와 변화를 인정할 수밖에 없었다. 더구나 지계아문을 통해서 토지 소유자는 토지 증서인 관계(官契) 발급과정에서 재확인될 예정이었음을 감안한다면, 대한제국의 양전 사업이 조사한 시주(時主)는 양전 조사할 당시의 현재 토지 소유자를 나타낸다고 하겠다.

한편 1903년부터는 전국적으로 외국인의 토지 침탈을 구체적으로 조사하기 시작했다. 특히 충청도, 전라도, 경상도 등 삼남지방을 집중적으로 조사하였다. 이제 지계아문이 한국인 토지 소유자에 대한 관계 발급 사업을 실시한다면, 일본인들을 위시한 외래자본의 불법적인 토지거래가 이제 전면적으로 금지될 것이었다. 더욱이 수많은 가옥을 전당한 일본 금융 자본의 활동을 사실상 중지시키는 역할을 하는 것이었다.

〔사료 4-2-15〕양전시행 기관과 지역별 양안 분포 상황

	양지아문	지계아문
	양지아문(A)	지계아문(B)	지계아문(C)
경기	과천 1900 광주 1900 수원 1900 안산 1900 안성 1901 양성(陽城) 1901 양지(陽智) 1901 여주 1901 용인 1900 음죽 1901 이천 1901 죽산(竹山) 1901 고양 장단(長端)	안성 1902 양성 1902 양지 1902 진위(振威) 1902	수원 1903 용인 1903 시흥 남양(南陽) 양주 양근(楊根) 지평(砥平)
충북	괴산 1900 문의(文義) 1900 연풍(延豊) 1901 음성 1900 진천1901 청안(淸安) 1900 충주 1900 청주 옥천 청풍 보은 단양 제천 영동 황간 청산(靑山)	영춘(永春) 1902 충주 1902 회인 1901
충남	진잠(鎭岑) 1901 천안 1900 한산 1901 석성(石城) 1901 목천(木川) 1900 부여 1901 아산 1900 연기 1900 연산(連山) 1901 온양 1900 전의(全義) 1900 정산(定山) 1901 공주 목천(林川) 홍산(鴻山) 은진 노성(魯城) 남포(藍浦) 오천(鰲川) 청양 태인 보령	석성 1902 연산 1901 한산 1903	덕산(德山) 신창(新昌) 예산 대흥(大興) 해미 면천(沔川) 당진 서산 태안 홍주(洪州) 비인(庇仁) 서천 결성(結城) 직산(稷山) 평택 회덕
전북	남원 고부 김제 금산 금구(金溝) 함열(咸悅) 순창 임실 고산(高山) 정읍 운봉 장수 구례		전주 여산(勵山) 익산 임피 부안 무주 진안 진산(珍山) 옥구 만경 용안(龍安) 용담(龍潭)
전남	나주 영광 보성 흥양(興陽) 장흥 강진 해남 무장(茂長) 능주(綾州) 낙안 남평(南平) 흥덕(興德) 화순 고창 영암 무안
경북	대구 영천 안동 예천 청도 청송 영해 장기 영덕 하양 영천 봉화 의성 청하(淸河) 진보(眞寶) 군위 의흥(義興) 신녕(新寧) 연일(延日) 예산(禮山) 영양(英陽) 흥해(興海) 경산 자인 비안(比安) 현풍 경주 1903		상주 성주 금산(金山) 선산 인동(仁洞) 순흥(順興) 용궁(龍宮) 개녕(開寧) 문경 함창(咸昌) 지례(知禮) 고령 칠곡 풍기
강원			강원도 전부(간성(杆城) 1903 평해(平海) 1902) 원주 강릉 양양 춘천
경남	밀양 울산 의령(宜寧) 창녕 거창 언양 영산(靈山) 곤양(昆陽) 남해 사천		창원 김해 함안 함양(咸陽) 고성 양산 기장 초계 칠원(漆原) 거제 진해 안의(安義) 단성(丹城) 웅천(熊川) 삼가(三嘉) 진주 하동 동래 1904 산청 1904 진남(鎭南) 1904 합천 1904
황해	해주(海州) 옹진(瓮津) 강령(康翎)
	비고: 연도표시지역은 규장각에 양안을 소장한 지역, 연도가 표시된 지역은 현재 광무양안 소재지역

(출전 : 『증보문헌비고』, 전부고(田賦考)2, 중권,p.645 ;
규장각,『규장각한국본도서해제-사부2』 1982 ;
최원규, 「대한제국기 양전과 관계발급사업」,『대한제국의 토지조사사업』, 민음사, 1995, 212-213쪽, 일부 수정 재인용)