-.조합설립취소와 매몰비용의 부담

[민권식]

주택-부동산경기 침체로 분양시장이 꽁꽁 얼어붙으면서, 재개발-재건축현장은 지금 사업추진을 원하는 집행부와, 사업취소를 요구하는 조합원 간의 다툼이 치열하다. 지방은 말할 것도 없고, 서울과 수도권 사업장 중에도, 시공사 또는 정비업체 등으로부터 자금조달이 여의치 않은 조합이나 추진위원회 대부분은 정비계획취소를 둘러싼 갈등으로 시끄럽다.

최근에는 추진위해산이나 조합해산에 원칙적으로 동의하는 조합-추진위 집행부도 점점 늘어나고 있다. 그런데 문제는 지금까지 정비업체나 시공사로부터 빌려 쓴 돈, '매몰비용'이다. 조합원에게 매몰비용의 부담의무가 있는지의 여부를 둘러싼 논쟁은 현재 진행형이다. 최근 조합설립무효소송이 대법원에 계류 중인 한 조합이 소송에서 불리한 것으로 알려지자, 시공사가 계약서에 연대서명을 한 조합 임원들의 재산에 가압류조치를 취하는 일도 벌어졌다.

그러면, 조합원 혹은 토지등소유자의 해산동의에 의하여 조합 또는 추진위원회가 해산될 경우, 사용한 비용(매몰비용)의 책임은 누구에게 있을까? 오늘은, 주택시장 침체에 따른 건설사들의 재개발, 재건축사업 축소 내지는 기존사업 구조조정과 도시정비사업의 구조적 갈등이 조합설립 혹은 추진위 취소라는 극단적 방법으로 치닫는 가운데, 논쟁 중인 추진위나 조합이 사용한 사업비용, 즉 매몰비용의 처리에 대하여 알아본다.

매몰비용의 처리를 둘러싸고 벌어지는 갑론을박의 논쟁은, 크게 두 가지로 요약된다. 사업을 계속 추진해야 하는 추진위나 조합집행부는 ‘매몰비용’은 조합원이 부담해야 하는 것이고, 매몰비용의 처리방안이 마련되지 않은 조합해산은 무책임한 행동이라고 비판한다. 반면, 사업추진에 반대하는 조합원들은 민법의 규정에 따라 제3자인 시공자 등 채권자가 조합원을 상대로 청구권을 행사할 수는 없는 것이니 아무런 문제가 없다고 항변한다.

하지만 이러한 양측의 논쟁은 몇 가지 문제를 안고 있다. 첫째: 여전히 주거환경개선을 희망하는 주민이 상당 수 존재하는 상황에서, 사업에 반대하는 일방의 요구에 의해 수년 또는 10년 가까이 지속해 온 사업을 취소해야 한다는 것이고, 둘째: 매몰비용의 분담책임이 조합원에게 전가되느냐도 문제지만, 부실채권으로 인한 기업의 존립과 2차 3차의 피해에 따른 사회적 불안도 문제다. 주거환경개선-조합원권익-사업안정이라는 여러 가치가 충돌하고 있는 것.

벌써 조합해산 등과 관련한 법률이 시행된 지 1년이 지났지만, 조합 설립인가 등 취소에 따른 사업추진비용(속칭 ‘매몰비용’)의 부담문제는 아직 법률적으로 명확하게 정리되어 있지도 않고, 구체적인 연구가 이루어지지 아니한 상태이다. 정책적으로도 지자체와 중앙정부 사이에 매몰비용의 보조를 둘러싼 이견이 팽팽하다. 정부는 민간사업 실패를 세금으로 메울 수 없다는 입장이고, 발등의 불인 지자체는 계속하여 정부의 대책을 요구하고 있는 실정이다.

■ 매몰비용의 부담관계에 대한 여러 가정들

정비사업조합은 그 성격이 사단법인이므로 원칙적으로 민법상의 사단법인의 법리가 적용된다. 따라서 매몰비용에 대하여서는 조합의 잔여재산 범위 내에서만 책임을 지고, 조합원의 개인재산으로는 책임을 지지 않는 유한책임이 원칙이다. 정관에 따른 조합원의 부담금 납부의무에 대하여 지적하는 경우가 있지만, 이는 조합원의 조합에 대한 책임의무이지 조합의 채권자인 제3자에 대하여 직접 책임을 지는 것을 의미하는 것은 아니다. 따라서 조합이 진 채무에 대하여 조합의 구성원인 조합원이 직접 부담해야 할 법적 근거는 없다.

다만, 관리처분계획인가 단계 이전에 조합이 해산된 경우, 조합이 시공사 등 제3자에 대하여 부담하고 있는 채무, 즉 매몰비용에 대하여 조합원에게 어떠한 책임이 귀속되는지에 대하여는 조합의 구체적인 사안에 따라 다르다. 때문에 이 문제를 일도양단으로 간단히 단정할 수 없다는 주장도 있다. 그래서 우리가 상상할 수 있는 몇 가지 상황을 가정하여 정리해 본다. 단, 추진위의 경우에는 일부 비용보전의 근거가 마련되어 있으므로, 조합에 한정한다.

먼저 조합이 중도 해산된 이후 청산인이 개최한 조합 임시총회에서 매몰비용에 대한 분담방법과 분담금이 결의된 경우이거나, 조합정관에 이와 관련한 규정을 명시한 경우다. 두 경우 모두 조합원은 조합에 대하여 분담금채무가 발생되어 있는 것이므로 청산인은 조합원에게 분담금을 청구 할 수 있고, 채권자인 시공자 등은 조합원에 대한 분담금청구채권에 대하여 가압류 등의 절차를 취할 수 있다. 하지만, 이는 현실적으로는 거의 불가능한 경우이다.

다음, 현재 논란이 되고 있는 경우로, 조합의 중도해산 상황이 발생하였으나 조합의 채무에 대한 분담방법 및 분담금에 대하여 총회결의도 없고 정관에도 명시적인 규정이 없는 경우다. 이 경우 처한 입장에 따라 다양한 견해가 있을 수 있고, 향후 지난한 소송의 원인이 될 것이다. 사업 초기의 경우라면, 액수가 적어, 채무에 대한 연대보증의 의무가 있는 임원들에게 책임을 물을 수 있겠지만, 시공자선정 등 사업이 상당히 추진된 경우 그것만으로는 부족하다.

마지막, 매몰비용의 원인인 용역업체 등과의 계약에 대하여 연대보증을 한 조합장과 임원 등의 책임문제다. 해산 동의로 인한 조합설립취소의 경우 연대보증을 한 조합임원은 채무에 대하여 책임을 부담해야 한다. 이렇게 되면 연대보증을 한 임원들은 자신들의 재산을 지키기 위해서라도 다시, 시공자 등 채권자를 대신하여 연대책임이 있는 조합원을 상대로 가압류 등 분담금을 청구해야 한다. 논쟁의 초기라 정확한 예는 없지만, 가능성은 배제할 수 없다.

■ 매몰비용, 조합원이 부담하는 것이 맞다

매몰비용에 대하여 조합원이 책임의무를 가지느냐에 대하여 아직 정리되지 않았지만, 필자 개인적으로는 조합원에게 책임의무가 있다는 입장이다. 이에 대하여는 법무법인 을지 차흥권 변호사가 해산동의에 의한 조합설립취소의 경우 매몰비용의 처리와 관련하여 도시재생신문에 기고한 글의 일부가 잘 정리가 되어 있어 인용한다. 아래의 인용구는 조합원의 매몰비용에 대한 분담책임이 있다고 가정할 경우, 그 법률적 논거에 대하여 정리된 글이다.

① 도시정비법에 따른 정비사업조합은 민법상의 사단법인의 성격을 가지고 있지만 조합 설립인가처분이라는 설권적 처분을 통하여 행정주체(공법인)의 지위를 부여받게 되는 특수한 법인이라는 점,

② 조합원은 부득이한 사유가 없는 한 조합의 사업목적이 달성되어 조합이 해산될 때까지 조합 목적 달성에 협력할 의무가 있기 때문에 임의탈퇴가 허용되지 않는다는 점,

③ 조합이 설립되면 조합원은 조합정관상 자신이 소유하고 있는 토지 등에 대한 현물출자 의무와 정비사업비 등의 납부의무가 있다는 점,

④ 시공자와 감정평가업자 및 정비사업전문관리업자 등의 선정과 자금의 차입과 그 방법, 정비사업비의 사용, 예산으로 정한 사항 외에 조합원의 부담이 될 계약 등은 조합원총회의 전속적 의결사항으로 규정되어 있기 때문에, 조합의 제3자에 대한 채무는 거의 대부분 조합원총회의 의결을 득한 것이라는 점,

⑤ 조합은 토지등소유자로부터 정비사업비와 정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과금으로 부과·징수할 수 있다는 점,

⑥ 조합정관에서도 조합원이 현물로 출자한 토지 및 건축물과 조합원이 납부하는 정비사업비 등 부과금, 조합이 금융기관 및 시공자 등으로부터 조달하는 차입금 등을 그 재원으로 규정하고 있다는 점,

⑦ 조합의 해산 및 청산과 관련하여 ‘청산 종결 후 조합의 채무 및 잔여재산이 있을 때에는 해산당시의 조합원에게 분양받은 토지 또는 건축물의 부담비용 등을 종합적으로 고려하여 형평이 유지되도록 공정하게 배분하여야 한다’라고 정관에서 규정하고 있는 점 등이다.

문제는 부담금의 징수 방법인데, 차 변호사의 기고내용 대로 조합원에게 조합의 채무인 매몰비용의 납부의무가 존재한다고 하더라도, 이는 조합원의 조합에 대한 책임인 것이지 조합에 대한 채권자인 제3자에 대한 책임은 아니다. 따라서 조합의 채권자인 시공사나 정비업체 또는 은행이 직접 조합원들을 상대로 분담금을 청구할 수는 없다. 위에서도 지적했듯이 채권에 대한 연대보증의 책임이 있는 임원들이 조합원을 상대로 청구하는 방식이어야 한다.

이러한 법률적인 관계가 아니더라도, 지적한 것처럼 채권자가 연대보증 책임이 있는 임원들의 재산에 압류 등의 조치를 취하면, 다시 임원들이 조합원을 상대로 채권의 분담을 요청하는 소송을 제기할 가능성이 매우 높다. 결국 조합해산을 둘러싼 집행부와 조합원간의 갈등이, 조합해산으로 끝나는 것이 아니라, 매몰비용의 부담을 놓고 다시 지난하게 이어질 가능성이 매우 높다. 결국 조합을 해산한다고 해서 조합원의 책임이 사라지지는 않는다는 얘기다.

■ 문제에 접근하는 방법론에 대한 소고

살펴본 바와 같이 해산동의에 의한 조합취소 시 매몰비용의 문제는 자금을 대여한 건설사 등 업체와 금융기관, 조합임원, 조합원 모두에게 엄청난 경제적, 심적인 부담으로 다가올 수밖에 없다. 갈등으로 인해 당사자 및 사회가 치뤄야 할 비용 역시 만만치 않다. 하지만 지금 정부나 지자체 누구도 속 시원한 해답을 내놓지 못하고 있다. 정부가 내놓을 해답이라는 것도 결국은 세금으로 매몰비용을 지원하는 것인데, 이는 엄청난 국민적 반발을 불러올 것이다. 

그래서 현재 표면화된 재개발, 재건축사업 갈등을 다른 시각에서 바라보고 해결방안을 마련해야 한다고 본다. 우선 정부는 무책임하게 사업을 취소하는 방법만을 제시할 것이 아니라, 사업성 악화의 주범 중 하나인 기반시설 등 기부채납시설에 대하여 국가가 비용을 부담하고, 입주자들에게 임대료를 받는 방식 등이다. 기부채납비율이 30% 내외인 점을 감안하면, 이 것만 해결되면 조합원 추가부담이 없이도 분양가를 낮춰, 사업성을 높일 수가 있기 때문이다.

문제는 현실성인데, 조합원 입장에서는, 사실상 조합원의 재입주율이 20%도 되지 않는 상황에서, 입주자가 이용할 기반시설에 대한 설치비용을 조합원이 부담하는 것에 대한 부당성을 제기할 필요가 있다. 다만, 이미 용적율 인센티브 등으로 조합원의 종전자산의 가치가 상승하는 등 기반시설부담에 대한 보상은 충분히 이뤄졌기 때문에 문제가 없다는 지적이 있을 수 있다. 또, 일반 택지개발사업 등과 비교하여 형평성이 없다는 문제도 지적될 수가 있다.

하지만, 당초 도시 및 주거환경정비법 체계가 주택시장 호황기에 마련된 것이기 때문에, 건축심의 기준이나 기부채납비율 등에 대한 대대적인 손질이 필요하다는 문제제기는 가능할 것으로 보인다. 정비사업지구로 지정되면 엄청난 사업이익이 보장되던 때에 만들어진 법이고, 기반시설의 비율 및 기부채납 역시 도시정비사업에 따른 개발이익의 환수라는 측면이 존재하기 때문이다. 또한 재개발의 경우에는 토지 강제수용이라는 공법적인 규율이 적용되기 때문에 문제가 되지 않는다는 것도 조합원들이 주장할 수 있는 부분이다.

사실 정부의 책임이 크다. 정치적 이해관계에 따라 감당이 되지 않을 정도의 정비사업구역지정을 남발해 놓고, 지금에 와서는 사업실패의 책임을 민간에게 모두 떠넘기고 있기 때문이다. 따라서 세금으로 사업실패로 인한 비용을 메꿔 줄 생각만 할 것이 아니라, 현재 사업시행인가를 득했으나 사업성 악화로 인해 사업추진이 어려운 조합에 대해서는, 용적률 완화나, 기반시설 설치비용의 정부부담, 심의기준완화 등을 통해 물꼬를 틔워줄 필요가 있다.

■ 조합해산동의 및 조합청산의 절차와 방법

한편, 도시정비법 제16조의2에 따르면, 시장·군수·구청장은 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우, 조합설립인가를 취소하도록 하고 있다. 단, 개정 도시정비법 시행일로부터 2년간 한시적으로만 허용된다. 따라서 2014년 1월 31일이면 조합원 동의에 의한 조합해산은 불가능하게 된다. 사실상 전혀 실효성이 없었고, 갈등만 키운 조항이다.

조합 해산신청에 따른 조합 설립인가 취소를 위한 동의요건에 대하여, 도시정비법은 토지등소유자 요건과 조합원 요건 중 어느 하나를 충족하면 되는 것으로 규정하고 있다. 즉 토지등소유자의 과반 또는 시·도조례가 정한 바에 따른 조합원 과반 이상의 동의로 가능하게 한 것인데, 이 규정도 문제가 있다. 민법상 사단법인에 해당하는 조합을 조합원들이 아닌 토지등소유자의 해산동의에 의해서도 해산신청을 허용한 것은 문제가 크다고 보여 지기 때문이다.

토지등소유자 또는 조합원의 동의에 의한 조합 해산신청과 관련한 동의방법은 도시정비법 제17조에서 규정하고 있다. 동의방법은 해외의 장기체류나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있는 경우를 제외하고는 서면동의서에 지장 날인과 자필 서명 및 신분증 사본의 첨부라는 방식으로 하도록 되어 있다. 공유지분일 경우에는, 대표자를 선임하여 해산동의를 하여야 한다. 이는 조합설립동의 시 대표자선임과는 별개로 다시 선임절차를 밟아야 할 것으로 사료된다.

조합의 해산과 청산에 관하여는 도시정비법과 조합 정관에서 별도로 규정하고 있는 사항을 제외하고는 민법의 법인 해산 및 청산에 관한 규정이 적용된다. 법개정 이전에 설립된 조합 대부분은 정관에 해산 및 청산에 대해 특별히 규정하 있지는 않다. 해산동의에 의해 조합설립인가가 취소되는 경우, 이는 민법 제77조제1항의 해산사유 중 ‘설립허가의 취소’ 및 ‘법인의 목적의 달성의 불능’에 해당된다고 볼 수 있으므로, 별도의 해산총회가 필요하지는 않다. 

조합이 해산하면, 청산인이 청산조합의 집행기관이 된다. 특별한 이유가 없는 한 청산인은 해산 당시의 등기상 임원이 되는 것이 원칙이다. 청산인의 직무에는 잔여재산의 인도가 포함되어 있는데, 해산동의에 의한 조합취소의 경우에는 기 투입된 사업비에 대한 채무변제도 거의 불가능할 것이므로 잔여재산의 귀속이나 인도의 문제는 원칙적으로 발생되지 않을 것으로 보인다. 다만, 시공사 등의 채권회수를 위한 소송으로 청산이 쉽게 이뤄지지는 않을 것이다.

by 송윤창

[박상희(Daniel)]

감사합니다