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핵심28 | 당사자소송 | |
1. 의의
•당사자 소송이라 함은 행정청의 처분을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송, 공법상 법률관계에 관한 소송을 말함. → 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송.
•당사자 소송은 대등한 입장에서 공법상 법률관계를 다투는 소송인 점에서 행정청의 우월한 입장에서 공권력의 행사 또는 불행사의 위법성(처분의 위법성)을 다투는 항고소송과 구별됨
☞ 처음 공부할 때 이해가 잘 안되고 어려움. 광주민주화운동 관련자 보상 등에 의한 보상청구소송은 당사자 소송임. 그 이유는 법률에 피해정도에 따라 보상금액이 정해지므로 일종의 공권임. 보상심의위원회의 결정은 소송제기를 위한 전치요건에 불과함. 따라서 보상심의위원회의 결정은 처분이 아님. 이 때 피고는 대한민국이 됨. 그러나 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률에 의한 보상금 청구소송은 보상심의위원회의 심의와 결정을 받아야 지급대상자로 확정됨. 따라서 보상심의위원회의 지급대상자 결정은 우월한 공권력의 행사인 처분이며 항고소송으로 다투어야 함. 피고는 처분청인 보상심의위원회가 됨.
2. 당사자소송의 종류
• 실질적 당사자 소송: 공법상 법률관계에 대한 소송으로서 그 법률관계의 주체를 당사자로 하는 소송.
《판례》- 실질적 당사자소송의 사례 ► 공법상 계약: 지방전문직공무원 채용계약 해지 무효확인, 광주광역시시립합창단원 해촉, 서울시립무용단원해촉, 면장의 이장에 대한 면직처분, 공중보건의사채용계약 해지 ► 공법상 금전급부소송: 광주민주화운동관련자 보상급지급소송, 지방소방공무원 초과근무수당 지급소송, 보조사업자에 대한 지방자치단체의 보조금 반환청구소송, 명예 퇴직한 법관이 미지급 명예퇴직수당 지급청구소송, 도시개발사업조합의 청산금지급소송, 정비기반시설의 소유권 귀속에 관한 소송, 하천구역으로 편입된 토지에 대한 손실보상청구소송, ► 공법상 지위확인소송: 관리처분계획안에 대한 조합총회결의의 효력을 다투는 소송(인가전), 재개발조합의 조합원 자격의 확인을 구하는 소송, 당연퇴직 공무원의 지방공무뭔 지위확인소송, 태극무공훈장 수여자 확인소송, TV수신료 징수권한을 다투는 소송 |
•형식적 당사자소송: 형식적으로는 공법상 법률관계의 내용을 다투는 것이어서 당사자소송이지만, 실질적으로는 행정청의 처분을 다투는 소송(항고소송)을 말한다.
《판례》 형식적 당사자소송의 사례 ◈토지보상법상 보상금청구소송은 형식적 당사자 소송이다. [문제의 제기] 가령 내 소유의 토지에 신도시 아파트단지를 건설한다고 국가에서 발표했다고 하자. 정부는 사업시행자로 LH 공사를 지정했다면 LH공사와 나는 감정가를 기반으로 토지수용협의를 하게 된다. 나의 소유 토지 200평에 대해 평당 100만원씩 2억을 받아야 하는데, LH공사는 1억을 제시하여 협의가 결렬되었다. 그러면 나는 어떻게 해야 하는가? ► 나는 LH공사에 지방토지수용위원회의 수용재결을 신청할 것을 청구하게 된다. 이때 지방토지수용위원회의 수용재결에서 1억5천만원으로 재결이 확정되었다면 그리고 내가 이것을 받아들인다면 수용절차는 여기서 돈 받고 끝난다. 그런데 1억5천만원으로 재결에 대하여 불만족하여 소송을 제기하여야 한다면 어떻게 하여야 하는가? 두 가지가 있다. 하나는 수용재결 취소소송을 제기한다. 수용재결은 행정청 처분이다. 따라서 지방토지위원회를 피고로 수용재결 취소소송을 제기할 수 있다. 이는 항고소송이다. 다른 하나는 사업시행자인 LH공사를 피고로 보상금증액청구소송을 제기할 수 있다. 이는 대등한 공법상 법률관계에 관한 소송으로 당사자 소송이다. 종전에는 항고소송으로 재결취소소송을 제기하고, 그에 따라 보상금청구소송을 제기하여야 했으나 법률개정으로 막바로 보상금청구소송이 가능하다. 따라서 보상금청구소송은 형식적으로는 당사자 소송인데, 실질적으로는 수용재결의 취소와 같은 성격을 가진다. 따라서 이를 형식적 당사자 소송이라 부른다. 물론 지방토지수용위원회의 수용재결에 대해서 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있다. 그러나 이는 해도 되고 안 해도 되는 임의절차이다. 중앙토지수용위원회의 이의재결에 불복할 경우에도 행정소송의 대상은 이의재결이 아니라 지방토지수용위원회의 수용재결을 대상으로 행정소송을 제기하여야 한다. 따라서 수용재결이 원처분이 됨을 기억하시기 바람. 처음에 공부할 때 이런 설명을 듣지 않아서 매번 혼동이 되었었다. 무슨 말인지 이해를 못해서 답답하기만 했음. ◈ 특허법상 보상금에 관한 불복의 소는 형식적 당사자 소송이다. ► 정부는 특허발명이 전시, 사변 또는 이에 준하는 비상시에 국방상 필요한 경우에는 특허권을 수용할 수 있다. 특허권을 수용하는 경우에는 특허권자에 대하여 정당한 보상금을 지급하여야 한다. 보상금 증액청구소송은 보상 보상금을 지급하여야 하는 중앙행정기관의 장을 피고로 제기하여야 함. ◈ 지방토지수용위원회의 수용재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결의 취소를 구하여야 한다. ► 수용재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구하여야 하고, 다만 이의신청에 대한 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 그 이의재결을 한 중앙토지수용위원회를 피고로 하여 이의재결의 취소를 구할 수 있다고 보아야 한다(대판 2008두1504 , 수용재결취소등). |
4. 당사자소송에서 소의 이익
•행정소송법은 공법상 당사자소송에 대하여는 원고적격이나 소의 이익에 관한 규정을 두고 있지 않아 민사소송법을 준용한다.
•공법상 법률관계의 확인을 구하는 당사자소송의 경우에 항고소송인 무효등확인소송에서와는 달리 확인의 이익이 요구된다. → 보다 실효적인 구제수단이 있는 경우에는 확인의 이익이 없다.
《판례》 ◈ 도시 및 주거환경정비법상 주택재건축정비사업조합이 수립한 관리처분계획에 대하여 관할 행정청의 인가·고시가 있은 후에, 관리처분계획안에 대한 총회결의의 무효확인을 구할 수 있는지 여부(소극) ► 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라고 한다)상 주택재건축정비사업조합이 도시정비법 제48조에 따라 수립한 관리처분계획에 대하여 관할 행정청의 인가·고시가 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 함. 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소(당사자소송)를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다(대판 2010두7765, 조합결의무효확인). |
5. 피고적격
•당사자소송은 국가 및 공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다(행정소송법39조).
《판례》 ◈ 납세의무부존재확인의 소는 공법상의 법률관계 그 자체를 다투는 소송으로서 당사자소송이라 할 것이므로 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의하여 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가·공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 【2020 지방직9급】 ► 서울특별시세인 취득세를 신고 납부받아 특별시에 납입하는 것은 특별시 사무의 처리에 불과하여 서대문구가 취득세를 신고 납부받는다고 하더라도 이로 인한 취득세의 귀속주체는 서울특별시라 할 것이고, 국세인 농어촌특별세를 지방세인 취득세에 부가하여 신고 납부받아 국고에 납입하는 것은 국가 사무의 처리에 불과하여 서대문구가 농어촌특별세를 신고 납부받는다고 하더라도 이로 인한 농어촌특별세의 귀속주체는 국가라 할 것이다. 따라서 서울특별시 서대문구를 피고로 한 이 소송은 각하한다(대판 99두2765, 취득세등부과처분취소). → 피고는 국가와 서울특별시가 되어어야 함 ◈ 공법상의 권리관계의 확인을 구하는 당사자소송은 그 권리주체인 국가 또는 공공단체 등을 피고로 하여야 하므로 그 권리주체가 아닌 재향군인회장과 국방부장관을 피고로 하여 제기한 소는 부적법하다(대판 90누3041, 영관생계보조기금권리자확인) ◈ 고용·산재보험료 납부의무 부존재확인의 소는 근로복지공단을 피고로 하여 제기하여야 한다. ► 사업주가 당연가입자가 되는 고용보험 및 산재보험에서 보험료 납부의무 부존재확인의 소는 공법상의 법률관계 자체를 다투는 소송으로서 공법상 당사자소송이다. 사업주가 각 보험료 납부의무를 부담하는 상대방은 근로복지공단이고, 국민건강보험공단은 단지 각 보험료의 징수업무를 수행하는 데에 불과하므로, 고용·산재보험료 납부의무 부존재확인의 소는 근로복지공단을 피고로 하여 제기하여야 한다(대판 2016다221658, 보험료채무부존재확인). |
6. 당사자소송에서 제소기간 및 행정심판전치주의
•당사자소송에 관한 법령에 제소기간이 정하여지지 않은 때에는 소의 제기기간에 제한이 없다.(원칙) 따라서 공법상 권리가 시효 등에 의해 소멸되지 않는 한 당사자 소송을 제기할 수 있다.
•다만 당사자소송에 관하여 법령에 제소기간이 정하여져 있는 때에는 그 기간은 불변기간으로 한다(행정소송법 제41조)
•당사자소송에는 행정심판전치에 관한 규정이 적용되지 않는다. (×) ⇢ 그 이유는 시심적 쟁송이기 때문임. 항고소송은 처분이 있고 이에 대해 불복하는 복심적 쟁송인데, 당사자소송을 법률관계에 대해서 처음으로 다투는 것이기 때문임. 전치주의는 소송에 앞서서 행정심판을 거치는 것임
7. 당사자소송에서 가구제(민사집행법상 가집행 준용)
•공법상 당사자소송에는 취소소송에 적용되는 집행정지는 인정되지 않음.⇢ 그 이유는 당사자소송은 민사소송과 유사하여 민사집행법의 가집행을 적용하기 때문임
☞ 집행정지란 예를 들면 처분청이 甲회사의 답합행위를 사유로 甲회사에 265억에 해당하는 과징금부과처분을 한 경우에 甲회사로서는 그 막대한 금액으로 부도위기에 처할 수 있으므로 본안소송 중에, 확정판결이 날 때까지 법원의 결정으로 과징금부과처분을 집행정지(효력정지) 시키는 것을 말함.
•공법상 당사자소송에는 민사소송과 유사하여 민사집행법상 가집행 제도인 가처분, 가압류를 준용한다는 것이 판례 및 학설의 일반적 견해임
《판례》 ◈ 당사자소송에 대하여는 행정소송법 제23조 제2항의 집행정지에 관한 규정이 준용되지 아니하므로(행정소송법 제44조 제1항 참조), 이를 본안으로 하는 가처분에 대하여는 행정소송법 제8조 제2항에 따라 민사집행법상의 가처분에 관한 규정이 준용되어야 한다(대판 2015무26, 관리처분계획안에대한총회결의효력정지가처분). |
•공법상 당사자소송에서 재산권의 청구를 인용하는 판결을 하는 경우에, 가집행 선고를 할 수 있음. 다만 국가를 상대로 하는 당사자소송의 경우에는 가집행선고를 할 수 없음. 가집행은 가처분과 가압류를 말함
《판례》 ◈ 행정소송법 제8조 제2항에 의하면 행정소송에도 민사소송법의 규정이 일반적으로 준용되므로 법원으로서는 공법상 당사자소송에서 재산권의 청구를 인용하는 판결을 하는 경우 가집행선고를 할 수 있다(대판 99두3416, 환매대금이의재결처분취소). |
8. 당사자소송의 판결의 종류
•각하판결: 당사자소송이 소송요건을 결여한 경우에는 본안심리를 거절하는 각하판결을 내림
《판례》 당사자소송이 각하되면 관련청구소송도 각하됨 【2013 지방직 9급】 ◈ 행정소송법 제44조, 제10조에 의한 관련청구소송 병합은 본래의 당사자소송이 적법할 것을 요건으로 하는 것이어서 본래의 당사자소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구소송도 소송요건을 흠결하여 부적합하므로 각하되어야 한다(대판 2009두10963). |
•기각판결: 본안심리의 결과 원고의 청구가 이유 없다고 인정되는 경우 기각판결을 내림
•인용판결: 본안심리의 결과 원고의 청구가 이유 있다고 판단되는 경우 인용판결을 내림. 당사자소송에서 인용판결에는 소의 종류에 따라 확인판결과 이행판결로 구분됨. 전자의 예로는 공무원의 지위를 확인하는 판결이 있고, 후자의 예로는 공법상 금전급부의무이행을 명하는 판결이 있음
•사정판결(×): 당사자소송에서는 사정판결은 할 수 없음 (×) 사정판결이란 원고의 청구가 이유 있어 인용판결을 해야 함에도 공공복리에 적합하지 아니하여 기각하는 판결임.
[항고소송과 당사사소송의 비교]
비교 준거(취소소송) | 취소 소송 | 무효등확인 소송 | 부작위위법확인 소송 | 당사자 소송 | ||
취소소송의 대상 (처분 등) | 제19조 | ○ | ○ | ○ | X | |
피고적격 | 제13조 | ○ | ○ | ○ | X | |
제소기간의 제한 | 제20조 | ○ | X | ○ | X | |
행정심판전치주의, 예외적 행정심판전치주의 | 제18조 | ○ | X | ○ | X | |
집행부정지의 원칙 및 예외적 집행정지의 원칙 | 제23조 | ○ | ○ | X | X | |
소의 변경 | 21조 | ○ | ○ | ○ | ○ | |
처분변경으로 인한 소의 변경 | 제22조 | ○ | ○ | X | ○ | |
사정판결 | 제28조 | ○ | X | X | X | |
확정판결의 대세적 효력(제3자효) | 제29조 | ○ | ○ | ○ | X | |
제3자에 의한 재심청구 | 제31조 | ○ | ○ | ○ | X | |
판결의 기속력 | 제30조 | ○ | ○ | ○ | ○ | |
판결의 간접강제 | 제34조 | ○ | X | ○ | X | |
취소소송의 규정이 모두 적용되는 경우 | 재판관할 (제9조) | 관련 청구소송의 이송 병합(제10조) | ||||
피고의 경정 (제14조) | 공동소송 (제15조) | |||||
제3자의 소송참가 (제16조) | 행정청의 소송참가 (제17조) | |||||
소의변경 (제21조) | 행정심판기록의 제출명령 (제25조) | |||||
직권심리 (제26조) | 판결의 기속력 (제30조) |