Re: 종전 후 서구의 공기업 발전

[백두대간]

공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1

공기업이 세계적인 범위에서 본격적인 꽃을 피우게 된 것은 2차 대전 이후라 할 수 있다. 특히 서유럽을 중심으로 공기업은 그 전성기를 맞이한다. 본 장에선 당시 각국의 공기업 발전 현황을 알아보고 또 공기업이 이 시기 서유럽을 중심으로 꽃 피운 이유에 대해서 살펴보기로 한다.

1. 서유럽 각국의 공기업 발전 현황1)

(1) 영국

제1차 세계대전이 발발한 후, 전쟁의 필요에 부응하기 위해 영국정부는 일단의 국유기업을 조직하였으며 석탄, 철도, 함선, 건축, 식료와 설탕 및 곡물 등 매매 등을 경영하였음을 앞 장에서 지적한 바 있다. 이는 영국의 첫 번째 공기업화 물결이었다고 할 수 있다. 그러나 전쟁이 끝남에 따라 이들 공기업들은 대부분 다시 민영화되었다. 그 후 영국의 공기업은 1930년대의 대공황 때 금융부흥회사, 주택소유자대출회사 등의 형식으로 새롭게 출현하였으며, 2차 세계대전 기간에도 수많은 국유기업이 설립되었다. 하지만 전체적으로 보면 이들 전시에 설립된 공기업들은 1차 대전 때와 마찬가지로 모두 단명하였다.

최근의 영국철도 모습 [사진 : 뉴시스]

영국 공기업이 진정으로 규모를 형성하고 그 전성기를 맞이한 것은 2차 세계대전 이후의 일이다. 이때의 국유화는 영국경제의 부흥을 촉진하는 개혁조치와 관련하여 실시되었다. 그때의 국유화로 영국 공기업 규모는 크게 확대되었는데, 국유화 이후의 산업분야 공기업은 영국 전체 공업생산의 20%를 차지하였다. 공기업 종사자는 1938년 인구의 4%에서 1955년에는 14.7%로 3배 이상 상승하였다. 공기업의 고정자본투자가 전체 산업에서 차지하는 비율은 1938년 1.5%에서 1955년에는 20%로 대폭 증가하였다. 공기업들은 영국의 우편, 철강, 연료, 전력, 운수 등 국민경제의 기초적 부문을 기본적으로 지배하게 되었으며, 이로부터 국민경제의 명맥을 장악하고 경제발전을 좌우하기에 이르렀다.

아래 표3-1에서 볼 수 있듯, 1974-1983년 10년 동안 영국 공기업 생산은 국민총생산의 10%~11%를 차지하였으며, 영국 공기업의 고용인원은 일반적으로 전체 고용의 7~8%를 점하였다.

이 같은 수치들은 아직 공기업의 중요성을 충분히 보여 주는 것은 아니며 하나의 중요한 사실이 숨겨져 있다. 그것은 공기업이 대부분 자본밀집형 기업으로 규모가 크며, 국민경제에 있어 핵심적인 부문에 자리 잡고 있다는 점이다. 그 때문에 단순히 통계상의 수치만 보면 사실상 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할을 저평가하게 만든다. 아래 표 3-2의 고정자본투자를 보면 이 같은 문제점의 일면이 드러난다. 고정자본투자 측면에서 볼 때 1973-1983년 10년간 영국 공기업은 국내 전체 자본투자 중 14%~19%를 차지하였으며, 1976년에는 19%에 달하였다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권적 체제하에서 정부가 산업정책 및 공기업 부문을 통해 국민경제에 적극적으로 개입하는 관행을 가진 나라이다. 그러나 역사적으로 보면 프랑스 공기업은 일관성 있는 계획에 따라 창설된 것은 아니고, 정치적 사회적 요인에 따라 국유화되거나 새로 설립되었다. 이 때문에 프랑스 내에서도 공기업의 개념은 매우 광범위하며 이를 명확하게 정의하기는 어렵다.

이들 공기업은 국가경제에 있어 질적‧양적으로 매우 큰 비중을 차지한다. 프랑스 공기업은 시장 주체로서의 고유한 업무 이외에도 물가 유지를 위한 전기, 지하철 등의 요금 통제 등 별개의 책무가 부과되어 있어 국가의 경제·사회정책 수행에 있어 대단히 중요한 역할을 한다.

프랑스의 국유경제가 진정으로 규모를 형성한 것은 1936년에 인민전선이 진행한 대규모 국유화운동 때부터이다. 1936년 4월 26일, 사회당, 급진당, 공산당으로 구성된 반파시스트 인민전선이 선거에서 승리하여 급진당의 보르무가 인민전선연합정부의 총리로 선출되었는데, 인민전선정부는 프랑스에서 첫 번째 대규모 국유화운동을 추진하였다.

2차 세계대전이 끝난 후, 전쟁으로 폐허가 된 프랑스의 곤란한 경제적 상황에 직면하여 드골정부는 서독의 자유화정책과는 다른 ‘통제적인’ 경제정책을 채택하였다. 국유화와 구조개혁 및 계획화를 통해 국가가 국민경제에 효과적으로 간여토록 함으로써, 생산을 회복하고 사회를 안정시키려는 시도를 하였다. 참고로 드골이 당시 가졌던 국유화에 대해 생각은 다음과 같다.

즉, 국가의 경제활동은 석탄, 전력, 가스, 석유에 의존하기 때문에 프랑스 경제가 요구하는 수준에 도달하기 위해서는 필히 최대 규모로 이들 자원들을 개발하여야만 한다. 이는 당시로서는 오직 국가만이 거대한 비용과 전체 공정을 떠맡을 수 있기에 국유화를 실시해야 한다는 것이다. 그리고 이 같은 투자의 중책을 떠맡기 위해서는 국가는 반드시 자금을 직접적으로 장악하여야 하며, 이를 위해선 중앙은행 격인 프랑스은행과 대형 대출은행기구의 국유화가 필요하다는 것이다.4)

종전 후 프랑스에서 공기업 발전은 크게 두 단계로 나누어 진행되었다. 우선, 2차 대전 직후인 1944~1946년 기간 진행된 제1차 국유화 물결이다. 나치 독일로부터 해방된 직후인 1944년에 독점적 성격을 지닌 공공서비스산업은 예외 없이 국영화하도록 명문화함으로써 이전 시기들과 다른 국가권력의 적극적 개입이 시작되었다. 그리고 1945년 말~1946년 드골 임시정부는 다시 일련의 국유화 법률과 법령을 발표하여 국민경제 중 일부 관건적 부문을 정식 국유로 귀속시켰다.

프랑스 르노 자동차 [사진 : 뉴시스]

이때의 국유화 대상은 크게 두 부류로 나누어진다. 먼저, 국민경제의 재건 및 발전에 긴요한 사회간접자본을 제공하는 기업을 한 부류로 하였다. 이와 관련되어 프랑스전력회사, 프랑스가스회사, 프랑스석탄회사 등 일련의 공기업이 출현하였다. 또 다른 부류는 독일의 부역자들과 괴뢰정부였던 비시정부가 소유했던 기업들인데, 그 대표적인 기업은 르노자동차회사이다. 전쟁 중 르노가 취했던 독일점령군에 대한 협력적 태도에 대한 제재로 취해진 것이며, 르노는 그때부터 줄곧 프랑스정부 소유의 공기업이 되었다. 1990년대 닛산과의 합병이후에도 여전히 르노는 프랑스정부가 최대주주로 되어있다.

은행분야에서 국유로 귀속시키고 설립한 공기업은 프랑스은행 이외에도 리앙대부은행, 흥업은행, 국민공상업대부은행, 파리국민할인은행 등 4대 시중은행과 34개 보험회사가 있다.

이때의 국유화조치로 프랑스는 자본주의국가 중에서도 보기 드물게 광범위한 국유경제를 갖는 국가가 되었다. 비록 1962년 이후 자유주의를 신봉하는 국민전선의 지스카르 데스탱이 재정장관을 맡은 후 국유기업 투자를 동결시켜 1970년대 말까지 기본적으로 민간투자를 격려하고 공기업부문의 발전을 억제하는 정책을 펼쳤지만, 그러나 1980년대 사회당의 미테랑이 대통령에 취임할 무렵까지 프랑스정부는 84개 국유기업과 49개 혼합경제회사(민관주주 합작)를 보유하였으며, 800여개 기업에 대한 주식을 갖고 있었다.

통계수치를 보면, 프랑스 국유기업은 전국 고정자산의 20%를 점하였으며, 국내총생산의 12%, 산업 투자의 15%, 산업 매출액의 22%, 산업부문 취업자의 12%를 차지하였다.5)

그다음으로, 2차 국유화 물결은 영국과 미국에서 신자유주의정책이 막 시작되던 무렵인 1980년대 초에 진행되었다. 1981년 5월 10일, 사회당 후보 미테랑이 대통령으로 취임한 후 일련의 사회경제적 개혁정책이 실시되었는데, 그중 1982년 2월 11일에 통과된 국유화 정책의 확대조치는 프랑스에서 다시 한 차례 국유화 물결을 불러 일으켰다. 산업 고도화와 정책 산업의 육성을 목적으로 항공우주산업, 컴퓨터산업 등 분야에서 기존 기업들의 국유화와 신규 공기업이 설립 등이 진행되었다.

이렇듯 공기업화의 목적이 점점 다양해지고 확대되는 것을 볼 수 있다. 즉 1차 국유화 조치 때 공공서비스, 적산기업 처리에 국한되던 것에서 ‘미래 산업’에 대한 준비라는 보다 능동적인 목적이 첨가되었다. 이는 종합적으로 보면 공기업이라는 새로운 ‘생산관계’의 창출을 통해 자본주의적 조건 하에서나마 사회의 ‘생산력 발전’ 요구에 부합하기 위한 나름의 노력이라고 평가할 수 있다.

2차 국유화 물결은 그 폭과 깊이에 있어서 1차 때보다도 한층 발전한 것이라 할 수 있다. 국유화의 주요 대상에 있어서 보자면, 우선 은행업의 대다수가 해당되었다. 예컨대, 양대 금융회사인 ‘파리-네덜란드 금융회사’와 ‘스위스 금융회사’를 비롯하여 1981년 1월 2일 현재 국가대부위원회에 등록되어 저축액이 10억 프랑 이상인 36개의 프랑스 은행들, 그리고 그밖에 국가가 투자회사 등의 형식으로 지배하고 있는 수많은 기업들을 망라하였다. 이들에 대해 국가가 직간접적으로 통제하는 기업은 무려 4000개에 달하였으며, 은행 시스템에 있어서 국가는 90%의 은행 저축과 85%의 대출업무를 통제하였다.

에어프랑스[사진 : 뉴시스]

다음 제조업 부문에선, 5개 대기업집단 즉 통용전기회사, 페시나-유지얼-쿠얼만 그룹, 루나-프랑크 그룹, 세인트거반-펑거-므송 그룹, 톰슨-브란트 그룹이 새로 통과된 국유화법안에 따라 완전히 국유기업으로 귀속되었다. 그 결과 정부는 주요 금융기관에 대한 통제뿐 아니라, 제조업의 20대 기업 중 13개 업체에 대해 지분 전체를 소유하고 다른 많은 주요 기업에 대해서도 대주주가 되었다. 개별기업이 아닌 일정 경제 분야의 기업 전부가 대상이 된 경우도 있었다. 예컨데 항공운수(에어프랑스, 에르블뢰, 대서양횡단에어프랑스), 금융, 보험, 에너지분야(전기와 가스의 생산과 공급)가 이 시기 국유화되었다.

위 표3-3, 3-4, 3-5에서 보는 것처럼, 2차 국유화 조치가 이루어진 1982년 무렵 프랑스 공기업의 고용인원, 생산총액, 고정자본 형성 등 3개 지표는 그 이전 시기에 비해 현저하게 높아졌음을 알 수 있다. 예컨대 1982년과 1979년을 비교할 때, 공기업이 비농업경제부문 고용에서 차지하는 비중은 11.8%에서 16.7%로 상승하였으며, 농업‧금융업을 제외한 모든 기업에서 차지하는 총생산액 비중은 1981년의 14.1%에서 1982년의 17.6%로 제고되었다. 공기업의 고정자본투자 비중은 26.4%에서 34.3%로 한층 확대되었다. (계속)

본문 주석

1) 이하 각국 공기업 관련 내용은, 伍柏麟 席春迎 공저：<서방국유기업 연구>， 고등교육출판사， 1997년， 베이징. pp.107-115, 128-129, 198-199를 주로 참조함.

2) 위의 책, p108에서 재인용.

3) 위의 책, p108에서 재인용.

4) 杨洁勉：<전후 서유럽의 국유경제>， 상하이외국어교육출판사，1988년，p.69. 이 같은 프랑스의 구상은 4차 산업혁명이 질풍같이 진행되고 있는 지금의 한국적 상황에서도 참고할 만한 점이 있다고 보여 진다. 재벌체제 하에서 국제적 경쟁력이 점차 뒤처지고 있는 현실에서 국가만이 현 시기 요구되는 거액의 R&D 투자를 감당할 수 있으며, 공장자동화와 인공지능에 따른 ‘실업문제’ 해결, 시장에 유효수요를 제공하는 등의 역할을 수행할 수 있다. 그에 필요한 자금은 중앙은행과 대형 금융기관 등에 대한공기업화를 통해 조달할 수 있다는 것이다.

5) 徐达深：<미테랑정부의 경제정책>，세계지식출판사，1984년，p.69.공기업시리즈 3-1