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제주전최(濟州殿最)
1702년(숙종 28) 11월 17일, 제주목사가 각 관리의 공적을 심사하는 모습을 그린 그림으로 엄숙한 분위기가 감돌고 있다. 제주목사인 절제사가 관덕정 중앙 상좌에 사모를 쓰고 엄숙히 좌정해 있다. 그 오른쪽에 주안상이 놓여 있고 두 시녀가 고개를 숙이고 엎드려 있다.
절제사의 정면에는 장고, 북 등 악기를 연주하는 기녀들과 사당패가 앉아 있고, 그 좌우에 판관, 두 고을 현감, 군관과 많은 고을 무사들이 앞에 주안상을 놓은 채 나란히 앉아 있다. 관덕정 앞 계단과 뜰 좌우편에는 사령들이 깃발을 들고 도열해 있으며, 관덕정 좌측 높은 깃대에는 사자기가 깃봉 없이 게양되어 있다.
그림 왼쪽의 종(鐘)이 매달려 있는 작은 건물은 ‘탐라포정사(耽羅布政司)’다. 성문을 여닫는 시간을 알릴 때 이 종을 울렸다고 한다.
전면에는 긴 집채[回廊]만이 그려져 있고 관덕정 중앙 정면에는 물림폭이 그려져 있다.
당시 제주지방의 군대는 속오군과 마대로 구분되어 있었다. 그림 아래의 기록에 따르면 속오군 각 부의 책임자인 천총, 각 사의 책임자인 파총, 각 초의 책임자인 초관, 마대의 책임자인 별장, 각 진의 조방장, 성장, 교련관, 기패관 등 군 관련 인사는 물론이고, 도 훈장, 각 면의 훈장과 교사장, 강유, 사원들 까지 800명이 넘는 인원이 모두 전최의 대상이었던 모양이다.
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殿最란?
포폄(褒貶)이라고도 한다. 법적으로는 경관(京官)에게도 적용되는 것이었으나 대개 지방관의 경우를 일컬었다. 지방관이란 백성을 직접 대하는 관원으로서 그 잘잘못이 백성들에게 큰 영향을 끼쳤으므로 임명과 감독에 신중을 기하는 한편 나쁜 지방관은 파면되기도 했던 것이다.
고려 우왕(禑王) 때는 전야(田野)의 개간, 호구(戶口)의 증가, 부역의 균등, 사송(詞訟)의 간결, 도적의 근절 등 5가지 면에서 지방관의 성적을 판정하였다. 조선시대에는 1392년(태조1년) 이미 지방관의 고과법(考課法)을 제정하여 실적을 선(善)·최(最)·악(惡)·전(殿)의 4등급과 여기에 세밀한 등급을 붙여 조사·보고하도록 하였다. 그 후 기준은 다소 달라졌으나 이상의 사실을 근거로 하여 관찰사가 지방관의 실적을 몰래 조사하여 매년 6월 15일과 12월 15일에 이를 중앙에 보고하였다.
이렇게 하여 재직 중에 받은 성적은 승진에 큰 영향을 주었으나 이 제도도 후기에 들어와서는 전최과정에 정실이 개입되는 일이 많아졌다.
수령(守令)과 교수(敎授), 훈도(訓導)
수령은 관찰사를 제외한 부윤·부사·목사·군수·현령·현감 등의 지방관을 총칭하는 말이다. 이들은 부·목·현의 행정적인 계통과 대도호부·도호부의 군사적 의미가 짙은 계통으로 2분화되었다. 수령 중 최상위인 부윤은 관찰사와 동격이어서 대개 관찰사가 겸임하는 것이 상례였다. 이 외의 지역은 지방구획상의 특수성이나 고을의 크기, 인구의 다소 등에 의해 부사·도호부사·군수·현령·현감 등이 파견되었다.
수령의 임무는 농상의 장려, 공부(貢簿)의 징수, 호구 확보, 교육의 진흥, 부역의 균등, 송사의 간결, 향리의 부패 방지 등이었으며, 그 중에서 공부의 징수는 국가재정의 원천이어서 가장 중요한 임무였다. 관찰사는 이것을 기준으로 선(善)·최(最)·악(惡)·전(殿)의 4등급으로 고과표를 작성하여 1년에 두 번 보고하는데 이를 포폄(褒貶)·전최(殿最)라 하였다.
이와 같은 지방관의 행정에 대한 득실과 토호의 불법 및 민생고를 규찰하기 위하여 행대감찰(行臺監察) 혹은 분대(分臺)라고 하여 중앙에서 특별히 파견되는 경우가 많았다. 이 가운데 잠행하여 지방민정을 염탐하는 형식도 유행하여 뒤에 암행어사로 제도화되기도 하였다. 이것을 어사(御史), 수의 등의 이름으로 불렀다. 부와 목에는 유생을 지도하기 위해 교수(敎授)가 임명되었는데 경기도에 11명, 충청도에 4명, 경상도에 12명, 전라도에 8명, 강원도에 7명, 함경도에 19명, 평안도에 11명이 있었다. 훈도는 지방의 생원·진사 가운데서 적임자를 선발하였는데, 이들은 모두 무록관(無祿官)이어서 이를 기피하는 자가 많았기 때문에 조선 후기에는 외국어 통역 훈도만 남기고 모두 폐지하였다. 이 밖에 찰방·역승·도승의 직책은 교통행정을 책임졌다.