Re:대법원 2019. 1. 31. 선고 2018다255105 판결-구 농촌근대화촉진법에 따른 구획정리사업의 시행자가 사유지에 대하여

[운영자]

대법원 2019. 1. 31. 선고 2018다255105 판결

[손해배상(기)][공2019상,629]

【판시사항】

[1] 개인 소유이던 어떤 토지가 구 농촌근대화촉진법상 구획정리사업의 인가·고시된 환지계획에 따라 소유권이 상실되는 효과가 발생하려면 위 토지가 구획정리사업구역 내의 토지로서 위 환지계획에 따른 ‘환지의 대상’에 포함되어야 하는지 여부(적극) 및 이때 위 토지에 대한 개별적인 ‘환지’도 지정되어 있어야만 하는지 여부(소극)

[2] 구 농촌근대화촉진법에 따른 구획정리사업의 시행자가 사유지에 대하여 환지를 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 아니하는 내용으로 환지계획을 작성하여 그 계획이 인가·고시됨으로써 위 토지의 소유권을 상실시킨 경우, 이로 인한 토지 소유자의 손해를 배상할 책임이 있는지 여부(적극) / 이 경우 배상할 손해액(=토지 소유권을 상실하는 경우의 청산금 상당액) 및 그 손해배상청구권의 소멸시효 기산점(=환지처분 고시일의 다음 날)

【판결요지】

[1] 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호 (나)목, 제127조 제1항, 제4항, 제129조 제1항에 의하면, ‘구획정리’는 농지개량사업의 내용 중 하나이고, 농지개량사업시행자는 농지개량사업의 공사를 준공한 후 필요하다고 인정할 때에는 지체 없이 환지계획을 작성하여 농수산부장관의 인가를 받아야 하며, 농수산부장관이 인가를 한 때에는 지체 없이 그 사실을 고시하여야 하고, 고시된 환지계획에 의하여 교부될 환지는 같은 법 제162조 제1항의 경우를 제외하고는 그 환지계획을 고시한 날의 다음 날부터 이를 종전의 토지로 본다(위 규정들에 의하여 인가·고시된 환지계획을 이하에서는 ‘환지처분’이라고 한다).

이러한 관련 규정과 도시개발법 제42조 제1항 등의 문언·체계·취지 등에 의하면, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 환지계획이 고시된 날의 다음 날에 소멸하는 것으로 보아야 하고, 개인 소유이던 어떤 토지가 구획정리사업의 환지처분에 의하여 소유권이 상실되었다고 하기 위해서는 그 토지가 구획정리사업구역 내의 토지로서 환지처분에 따른 ‘환지의 대상’에 포함되는 것임이 전제되어야 한다. 일단 환지처분이 고시되어 효력을 발생한 이상, 환지처분의 대상이 된 특정 토지에 대한 개별적인 ‘환지’가 지정되어 있어야만 환지처분에 따른 소유권 상실의 효과가 그 토지에 대하여 발생하는 것은 아니다.

[2] 사업시행자가 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것)에 따른 구획정리사업을 시행하면서 사유지에 대하여 환지를 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 않는 내용으로 환지계획을 작성하여 인가·고시됨으로써 그 토지의 소유권을 상실시켰다면, 위법한 환지처분으로 토지 소유자에게 입힌 손해를 배상할 책임이 있다. 이 경우 사업시행자가 배상할 손해액은 구획정리사업의 시행으로 토지 소유권을 상실하게 되는 경우의 손실보상금인 청산금 상당액이라고 보아야 하고, 그 손해배상청구권은 환지처분의 고시일 다음 날부터 민법 제766조 제2항에서 정한 소멸시효가 진행된다.

【참조조문】

[1] 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호 (나)목, 제127조 제1항, 제4항, 제129조 제1항, 도시개발법 제42조 제1항 [2] 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것) 제126조, 제127조 제1항, 제4항, 제129조 제1항, 제4항, 민법 제166조 제1항, 제393조, 제750조, 제763조, 제766조 제2항

【참조판례】

[1] 대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두3409 판결
[2] 대법원 1990. 6. 12. 선고 89다카9552 전원합의체 판결(공1990, 1450)
대법원 1998. 1. 23. 선고 97다44539 판결(공1998상, 610)

【전 문】

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 선정 담당변호사 정장현)

【피고, 피상고인】 평택시 외 1인 (소송대리인 법무법인 해마루 외 1인)

【원심판결】 수원지법 2018. 7. 10. 선고 2017나85931 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다.

1. 가. 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호 (나)목, 제127조 제1항, 제4항, 제129조 제1항에 의하면, ‘구획정리’는 농지개량사업의 내용 중 하나이고, 농지개량사업시행자는 농지개량사업의 공사를 준공한 후 필요하다고 인정할 때에는 지체 없이 환지계획을 작성하여 농수산부장관의 인가를 받아야 하며, 농수산부장관이 인가를 한 때에는 지체 없이 그 사실을 고시하여야 하고, 고시된 환지계획에 의하여 교부될 환지는 제162조 제1항의 경우를 제외하고는 그 환지계획을 고시한 날의 다음 날부터 이를 종전의 토지로 본다(위 규정들에 의하여 인가·고시된 환지계획을 이하에서는 ‘환지처분’이라고 한다).

이러한 관련 규정과 도시개발법 제42조 제1항 등의 문언·체계·취지 등에 의하면, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지계획이 고시된 날의 다음 날에 소멸하는 것으로 보아야 하고, 개인 소유이던 어떤 토지가 구획정리사업의 환지처분에 의하여 그 소유권이 상실되었다고 하기 위해서는 그 토지가 구획정리사업구역 내의 토지로서 환지처분에 따른 ‘환지의 대상’에 포함되는 것임이 전제되어야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두3409 판결 등 참조). 일단 환지처분이 고시되어 효력을 발생한 이상, 환지처분의 대상이 된 특정 토지에 대한 개별적인 ‘환지’가 지정되어 있어야만 환지처분에 따른 소유권 상실의 효과가 그 토지에 대하여 발생하는 것은 아니다.

나. 사업시행자가 구 농촌근대화촉진법에 따른 구획정리사업을 시행하면서 사유지에 대하여 환지를 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 않는 내용으로 환지계획을 작성하여 인가·고시됨으로써 그 토지의 소유권을 상실시켰다면, 위법한 환지처분으로 토지 소유자에게 입힌 손해를 배상할 책임이 있다. 이 경우 사업시행자가 배상할 손해액은 구획정리사업의 시행으로 토지 소유권을 상실하게 되는 경우의 손실보상금인 청산금 상당액이라고 보아야 하고(대법원 1990. 6. 12. 선고 89다카9552 전원합의체 판결 등 참조), 그 손해배상청구권은 환지처분의 고시일 다음 날부터 민법 제766조 제2항에서 정한 소멸시효가 진행된다(대법원 1998. 1. 23. 선고 97다44539 판결 참조).

2. 원심판결의 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.

가. 평택농지개량조합은 1980년 무렵 구 농촌근대화촉진법에 의하여 경기 평택군 근내리 일대 467,533㎡에서 ‘근내지구 경지정리사업’(이하 ‘이 사건 경지정리사업’이라고 한다)을 시행한 사업시행자이다. 경기도지사는 1980. 1. 23. 그 환지계획을 인가하여 고시하였다(인가·고시된 환지계획을 ‘이 사건 환지처분’이라고 한다). 이 사건 경지정리사업이 완료됨에 따라 평택군수는 1982. 8. 1. 그 사업구역 내 환지 전 토지의 지적공부를 폐쇄하고, 환지 후 토지의 지적공부를 새로 편성하였다.

나. 이 사건 경지정리사업 시행 당시에 소외 1 소유의 평택군 (주소 1 생략) 임야 198㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 이 사건 경지정리사업의 사업구역 내에 위치해 있었다. 평택농지개량조합이 이 사건 경지정리사업의 시행을 위하여 1978. 10. 30.경 작성한 ‘근내지구 종전도’(갑 제8호증)에는, 이 사건 토지가 별도로 구획된 독립 필지가 아니라 소외 2 소유의 위 (주소 2 생략) 답 3,256㎡의 일부분인 것처럼 표시되어 있었다.

다. 그에 따라 평택농지개량조합은 환지계획을 작성하면서 이 사건 토지에 대한 환지 지정이나 청산금 지급에 관한 사항을 누락하였다. ‘환지 이동지 조서’에 이 사건 토지가 누락되다 보니, 이 사건 토지의 지적공부의 폐쇄가 이루어지지 않았고, 부동산등기부도 폐쇄되지 않았다.

라. 평택농지개량조합은 이 사건 환지처분에서 소외 2 소유의 위 (주소 2 생략) 답 3,256㎡ 등 3필지에 대해서 ‘제자리 환지’로 ‘환지 후 (주소 3 생략) 답 6,006㎡’를 지정하였다. 이 사건 경지정리사업 완료 후 작성된 지적도에는 이 사건 토지가 ‘환지 후 (주소 3 생략) 답 6,006㎡’의 일부분으로 표시되어 있다.

마. 원고는 1992. 8. 28. 소외 1로부터 이 사건 토지를 매수하고, 수원지방법원 평택지원 1992. 10. 6. 접수 제37792호로 소유권이전등기를 마쳤다. 평택시장은 이 사건 경지정리사업의 완료에도 불구하고 이 사건 토지의 지적공부 폐쇄가 누락된 사실을 확인하고서, 2016. 2. 23. 이 사건 토지의 임야대장에 ‘등록사항 정정대상 토지’라는 문구를 기입하였다.

바. ‘환지 후 (주소 3 생략) 답 6,006㎡’는 소외 2로부터 전전 양도되어 최종적으로 2017. 5. 16.경 주식회사 상록수가 매수하여 소유권이전등기를 마치고, 2017. 6. 12.경 이를 21개 필지로 분할하는 절차를 마친 다음, 그 무렵 평택시장으로부터 건축허가를 받아, 단독주택 17채를 건축하는 공사를 시행하고 있다.

3. 이러한 사실관계를 앞서 본 관련 규정과 법리에 따라 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.

가. 부정확한 측량으로 ‘근내지구 종전도’가 잘못 작성됨에 따라, 평택농지개량조합은 이 사건 토지가 독립된 필지가 아니라 마치 ‘환지 전 (주소 2 생략) 답 3,256㎡’의 일부분인 것으로 착오하여, 환지계획을 작성하면서 이 사건 토지에 대한 환지 지정이나 청산금 지급에 관한 사항을 누락하였다. 이처럼 위법한 이 사건 환지처분이 1980. 1. 23. 인가·고시됨에 따라 소외 1은 그 다음 날 이 사건 토지의 소유권을 상실하였다.

나. 평택농지개량조합은 위법한 이 사건 환지처분으로 소외 1로 하여금 이 사건 토지의 소유권을 상실하게 하였으므로, 소외 1에게 이 사건 토지의 청산금 상당액을 배상할 의무가 있다. 그런데 소외 1의 평택농지개량조합에 대한 손해배상청구권은 1980. 1. 24.부터 민법 제766조 제2항에 정한 소멸시효가 진행되어 늦어도 불법행위일로부터 10년이 경과한 1990. 1. 24.에는 시효가 완성되었다.

다. 원고는 1992. 8. 28. 소외 1로부터 이 사건 토지를 매수하였으나, 그 당시에 소외 1은 이 사건 토지의 소유권을 이미 상실한 상태였고 이 사건 토지의 부동산등기부도 담당공무원의 착오나 실수로 폐쇄되지 않고 남아 있을 뿐이므로, 원고가 1992. 10. 6. 그에 관한 소유권이전등기를 마쳤다고 하더라도 이 사건 토지의 소유권을 취득하게 되는 것은 아니다. 또한 원고가 ‘타인의 권리 매매’를 이유로 하여 민법 제570조에 따라 매매계약을 해제하고 매도인 소외 1을 상대로 매매대금의 반환을 구할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도, 소외 1로부터 평택농지개량조합에 대한 손해배상청구권을 양수하였음을 주장·증명하지 못하고 있는 이상, 직접 평택농지개량조합에 대하여 손해배상을 청구할 권리도 인정할 수 없다.

라. 따라서 이 사건 환지처분으로 인해 원고가 이 사건 토지 소유권을 상실하는 손해가 발생하였음을 전제로 하는 이 사건 주위적 청구는 이유 없다. 나아가, 원고가 이 사건 토지의 소유자임을 전제로, 평택시장이 2016. 2. 23. 이 사건 토지의 임야대장에 ‘등록사항 정정대상 토지’라는 문구를 기입하고, 2017년 무렵 이 사건 토지가 위치한 ‘환지 후 (주소 3 생략) 답 6,006㎡’에 관하여 건축허가를 발급한 조치가 원고의 소유권을 침해하는 불법행위에 해당한다는 취지의 이 사건 예비적 청구 역시 이유 없다.

4. 원심은, 이 사건 환지처분에서 이 사건 토지에 대한 환지를 지정하지 않은 이상 이 사건 환지처분으로 인해 소외 1이 이 사건 토지의 소유권을 상실한 것은 아니고, 원고가 이를 매수하여 1992. 10. 6. 소유권이전등기를 마침으로써 이 사건 토지의 소유권을 유효하게 취득하였다는 전제하에 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각하였다.

이러한 원심판단에는 구 농촌근대화촉진법에 의한 환지처분에 관한 법리를 오해한 잘못이 있지만, 원심이 원고의 항소를 기각함으로써 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한 제1심판결을 유지하였으므로, 원심의 조치는 결과적으로 정당하고, 위와 같은 잘못이 판결 결과에 영향을 미치지 아니하였다.

5. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관   김선수(재판장) 권순일 이기택(주심) 박정화