팔당 유기농민들의 승리 - 팔당 유기농가 하천점용허가 취소는 부당 : 판결문 요약

[우경화]

판결문 요약

사 건: 2010구합10427 하천점용허가취소처분취소

수원지방법원 제3행정부

재판장 판사 이준상, 판사 이승훈, 판사 김기동

판결선고: 2011. 2. 15.

원 고: 공만석 김병인 노국환 서규섭 이경순 이재교 이주향 노태환 임인환 정상묵 정상훈 최요왕 이효준

피 고: 양평군수 외

<주 문>

1. 피고가 2010. 3. 23. 원고들에게 한 각 하천점용허가취소처분을 모두 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

  <청구취지와 재판부 판단>

  4대강 살리기 마스터플랜이라는 정부기본계획과 동 계획에 따라 서울지방국토관리청장이 고시한 이 사건 사업구간 중 이 사건 점용장소가 속한 한강살리기 1공구 하천공사시행계획은 국가재정법, 하천법, 환경영향법 소정의 절차를 위반한 위법이 있을 뿐만 아니라 그 목적으로 내세우는 홍수피해 방지, 물 부족 해결, 수질개선을 통한 하천생태계 복원, 지역균형발전과 지역경제활성화와 무관하거나 이를 달성하기에 부적합하여 내용적으로도 위법하다. 따라서 위 각 계획이 위법한 이상 이를 전제로 한 이 사건 각 처분 역시 위법하다.

➡ 이 사건 기본계획은 비구속적 행정계획에 해당한다 할 것이므로 일반 국민들에 대한 대외적․직접적 구속력이 없어 행정처분이라 할 수 없다. 공사시행계획에 위법사유가 있다 하더라도 그 위법사유가 명백하지 않아 위 시행계획을 당연무효라고 할 수는 없고, 위 시행계획은 하천공사의 구체적인 시행계획을 정하는 것인 반면 이 사건 각 처분은 기존의 하천점용허가를 장래에 향하여 소멸시키는 것이므로 양자는 법률효과를 달리하여 시행계획의 위법성이 각 처분에 승계되지도 않는다. 결국 원고들은 이 사건 기본계획 및 시행계획이 위법함을 이유로 이 사건 각 처분을 다툴 수 없으므로 이유 없다.

원고들이 점용허가의 종기까지 유기농업을 영위하지 못하게 됨으로써 발생하는 이익 침해를 정당화할 정도의 공익성을 갖추지 못하여 신뢰보호원칙 및 비례원칙을 위배하였다.

➡ 하천점용허가는 수익적 행정처분이어서 그 철회는 상대방의 신뢰와 법적 안정성을 해할 우려가 있으므로 철회사유가 있다고 하더라도 그 철회권의 행사는 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익 보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 입는 불이익 및 법적 안정성의 유지 등 제이익과 비교 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법임을 면치 못한다(대법원 1995. 8. 25. 선고 95누269 판결).

하천법 제70조 이 사건 조항에 의하면 하천관리청은 하천수량의 부족 또는 하천상황의 변경으로 부득이한 경우(제1호), 공익에 대한 피해를 없애거나 줄이기 위하여 필요한 경우(제2호), 하천공사를 하기 위하여 필요한 경우(같은 항 제3호), 공익사업을 위하여 필요한 경우(제4호)에 하천점용허가를 취소할 수 있다.

이 사건 처분이 어느 하나의 철회사유를 갖추지 못하였거나 설령 갖추었다 하더라도 그 철회로 인하여 침해되는 이익과 당해 철회로 인하여 달성되는 공익간의 형량을 잘못하여 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다는 취지로 이해된다. 따라서 이하에서는 이에 대하여 차례로 살펴본다.

(1) 철회사유 유무에 관하여 보건대 하천점용허가 발급 이후에 이 사건 공사구간에 속하는 하천의 수량이 부족하거나 하천상황이 변경되어 하천점용허가를 유지하는 것이 공익을 침해할 우려가 있다고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로 위 제1호 소정의 철회사유는 존재하지 않는다.

(2) 원고들이 점용장소에서 영위하고 있는 유기농업시 사용하는 비료와 퇴비 속에 함유된 인이나 질소, 부식질 등은 인근 하천으로 흘러 들어가 그 하천의 부영양화를 일으켜 수질에 영향을 줄 수 있다는 연구결과가 있는 사실, 이 사건 공사구간은 팔당호에 인접하여 있는 사실, 팔당호의 물은 수도권 주민에게 생활용수 및 공업용수로 공급되고 있는 사실을 인정할 수 있다. 그러나 위 인정사실과 같이 설령 유기농업이 하천의 수질에 악영향을 주어 공익에 대한 피해가 발생하고 있다 하더라도 점용허가 당시에 비하여 그 수질이 현저하게 변경되어 점용허가를 유지하는 것이 공익을 해할 우려가 있다고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로 위 제2호 소정의 철회사유는 존재하지 않는다.

(3) 점용장소 주변에 제방을 쌓고 자전거도로를 조성허가나 위락, 체육시설 등 편의시설을 만드는 것을 내용으로 하고 있는 공사가 하천의 기능을 높이기 위하여 하천의 신설․증설․개량 및 보수 등을 하는 하천공사에 해당하는 것으로 보기는 어렵고, 설령 하천공사에 해당한다고 하더라도 점용허가시에 비하여 인접한 하천의 기능이 현저하게 떨어져 허가를 유지하여서는 하천의 기능을 정상적으로 유지할 수 없다고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로 위 제3호 소정의 철회사유는 존재하지 않는다.

(4) 제4호 철회사유는 하천점용허가를 철회할 사정변경은 없으나 공익사업을 위하여 필요한 경우인바, 이 공사는 4대강 정비사업의 일환인 한강 살리기 사업을 위한 것이고, 이는 공익사업인 하천에 관한 사업(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 제2호 참조)이므로 제4호 철회사유는 존재하는 것으로 봄이 상당하다.

그러나 관계된 제이익을 제대로 형량하였는지 여부를 판단할 경우,

➞ 독일 연방행정절차법 제49조 제2항은 공공복리에 대한 중대한 침해를 제거하기 위한 경우 수익적 행정행위의 철회를 허용하되 같은 조 제6항에서 그 행정행위의 상대방의 신뢰손실을 보상하도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조항 제4호에서는 공익상의 필요에 의한 하천점용허가의 철회를 허용하고 있으나 하천법이나 행정절차법 등 어디에서도 그로 인한 손실보상에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이러한 비교법적 고찰 및 우리 법 전체의 규정체계를 종합하면 이 사건 제4호 소정의 철회사유인 공익사업을 위하여 하천점용허가의 철회가 필요한 경우라 하더라도 그 허가 상대방의 신뢰이익이나 법적 안정성을 침해하면서까지 공익사업을 시행하는 것이 시급할 뿐만 아니라 철회권을 행사함으로써 침해되는 신뢰이익 및 법적 안정성 유지 등의 이익에 비하여 이로 인하여 달성되는 공익이 우월하여야만 당해 철회권 행사가 적법한 것으로 봄이 상당하다.

➞ 이 사건 사업은 공사계획과 예상 공사금액이 잡혀 있을 뿐 구체적인 공정과 사업계획 및 예산편성 내역이 책정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 점용허가 철회가 사업시행을 위하여 시급하다고 볼 증거도 찾아보기 어렵다. 또 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익이 이로 인하여 침해되는 원고들의 신뢰이익이나 법적 안정성 유지의 이익 등에 비하여 우월하다고 볼 만한 뚜렷한 증거가 없다(즉, 원고들이 2012년 말까지만 갖고 있는 점용허가권을 지금 철회하면서까지 사업을 진행해야 할 긴급한 필요성이 있다고 보기 어렵다).

➞ 양평군 두물머리에서는 1970년대 후반부터 유기농업이 시작되었고, 정부나 경기도에서도 이러한 유기농업에 대한 지원을 해 온 사실, 원고들은 1998년 내지 2002년경 무렵 타인으로부터 점용할 수 있는 권리를 승계받아 그 점용허가를 연장받으며 유기농업을 해오고 있으며, 이러한 농업을 기초로 해서 생계를 유지하고 있는 사실, 유기농업의 특성상 다른 곳에서 유기농업을 시작하더라도 3년 이상 투자를 해야 비로소 수익이 발생하는 사실, 이 사건 각 점용장소는 2011. 9. 28.부터 같은 해 10. 6.까지 개최예정인 세계유기농대회가 유치되는 지역 중 일부인 사실, 세계유기농대회의 개최 주체인 세계유기농업운동연맹측은 이 사건 점용장소를 포함한 팔당지구 유기농지 존폐 여부가 조속한 시일 내에 해결되지 않으면 한국에서의 세계유기농대회 개최 여부를 재논의할 것이라는 취지로 알려 온 사실을 인정할 수 있다.

   이러한 인정사실에 의하면 비록 원고들의 점용허가에 따른 권리가 통상의 물권 등에 미치지 못하는 약한 의미의 권리나 이익의 성격을 갖고 있다고 하더라도 점용에 대한 신뢰가 형성되어 온 기간, 생계관련성, 유기농업의 특성을 고려할 때 2012년 말까지 점용장소를 점용할 것에 대한 원고들의 신뢰이익이 작지 않다고 보이고, 따라서 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고들의 신뢰이익 및 세계유기농대회를 개최하지 못함으로써 발생하는 국가위신의 실추 등 법적 안정성 유지의 이익이 위 처분으로 인하여 달성되는 공익보다 우월한 것으로 보인다.

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