정릉3단독주택재건축 정비구역 취소소송 항소심 승소

서 울 행 정 법 원 제 2 판 결 사 건 2010구합33382 정비구역지정처분등취소 원 고 별지 원고들 목록 기재와 같다. 원고들 소송대리인 법무법인 위민 담당변호사 김남근 피 고 서울특별시장 소송수행자 OOO 피고보조참가인 OOOO구역단독주택재건축정비사업조합설립추진위원회 서울 성북구 OO동 OOO OO빌딩 O층 대표자 추진위원장 박OO 소송대리인 법무법인 중추 담당변호사 이성규, 이상흔, 지영선 변 론 종 결 2011. 9. 8. 판 결 선 고 2011. 10. 6. 주 문 1. 이 사건 소 중 서울특별시 도시․주거환경정비기본계획변경의 취소를 구하는 부분 - 2 - 을 각하한다. 2. 피고가 2010. 5. 20. 서울특별시 고시 제2010-189호로 한 OOO주택재건축 정비구 역지정처분을 취소한다. 3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 그 1/2은 원고들이, 나머지는 피고 및 피고보조참가인이 각 부담한다. 청 구 취 지 주문 제2항 및 피고가 2010. 5. 20. 서울특별시 고시 제2010-189호로 한 서울특별시 도시․주거환경정비기본계획변경을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 피고는 2010. 5. 20. 서울특별시 고시 제2010-189호로 기존의 서울특별시 도 시․주거환경정비기본계획(주택재건축사업부문)의 면적을 2.4ha에서 2.6ha로 변경하고 (이하 ‘이 사건 정비기본계획변경’이라고 한다), 서울 성북구 OO동 OOO 일대 26,084.13㎡를 OOO 주택재건축 정비구역(이하 ‘이 사건 정비구역’이라고 한다)으로 지정․고시하였는데(이하 ‘이 사건 정비구역지정처분’이라고 한다), 당시 피고는 이 사건 정비구역 안에 있는 건축물 130동 중 87동이 노후․불량건축물이어서 도시 및 주거환경 정비법(이하 ‘도시정비법’이라고 한다) 시행령 [별표 1] 제3호 나.목 (2)에서 규정한 노후․불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물수의 3분의 2 이상 요건을 충족하였다 고 판단하였다. - 3 - 나. 원고들은 이 사건 정비구역 내에 있는 토지와 건물 등의 소유자이고, 피고보조참 가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)은 이 사건 정비구역을 사업구역으로 하는 재건축정비 사업의 조합설립추진위원회이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증(가지번호 포함), 을가 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 정비기본계획변경의 취소를 구하는 부분의 적법 여부 도시정비법상 특별시장․광역시장 또는 시장이 수립하여야 하는 도시․주거환경정비 기본계획은 정비계획에 대한 상위계획으로서 정비계획을 수립하는 행정기관을 구속하 는 효력을 갖지만 대외적인 구속력을 갖지 아니하는 비구속적 계획으로서, 사실상 해 당지역 주민의 권리관계에 상당한 영향을 미치기는 하지만 도시․주거환경정비기본계 획이 수립되는 것만으로 개인의 구체적인 권리․의무관계에 직접적인 영향을 미치지는 아니하고, 단지 정비사업을 장기적․종합적인 관점에서 수행해 나가기 위한 기본방침 을 정한 것에 불과하므로 이를 항고소송의 대상인 행정처분이라 볼 수 없다. 또한 이 러한 도시․주거환경정비기본계획의 변경 역시 마찬가지 이유로 행정처분이라 볼 수 없다. 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 소 중 정비기본계획변경의 취소를 구하는 부분은 항고소송의 대상이 될 수 없는 행정계획의 취소를 구하는 것이므로 부적법하 다. 3. 이 사건 정비구역지정처분의 적법 여부에 관한 판단 가. 당사자의 주장 1) 원고들의 주장 - 4 - ① 도시정비법과 같은 법 시행령에서 노후․불량건축물의 비율 산정에 있어서의 건 축물수 산정기준에 관한 규정을 두고 있지 않으나, 공동주택의 경우에는 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례(이하 ‘정비조례’라고 한다) 제2조 제5호 가.목의 호수밀도에 관한 규정, 서울특별시 도시계획조례(이하 ‘도시계획조례’라고 한다) 시행규칙 제4조 제 2항 [별표 1] 제2호 나목의 규정을 유추적용하여 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조 로서 세대수가 가장 많은 층(이하 ‘기준층’이라고 한다)의 소유권이 구분된 1세대를 1 동으로 보아야 함에도, 피고는 서울 성북구 OO동 OOO 외 1필지 지상의 다세대주택 (이하 건축물이나 다세대주택 및 연립주택을 특정함에 있어서는 OOO 다세대주택과 같 이 그 소재지번 중 대표지번만으로 특정하기로 한다), OOO 다세대주택, OOO 다세대 주택, OOO 연립주택, OOO 다세대주택, OOO 다세대주택, OOO 다세대주택, OOO 다세 대주택 등을 기준층의 소유권이 구분된 1세대를 1동으로 산정하지 않고 단독주택과 같이 단순히 1동으로 산정하였고, ② 피고는 이미 철거되어 존재하지 않는 OOO 건축 물을 전체 건축물수와 노후․불량건축물수에 포함시켰으며, ③ 정비조례 제3조 제1항에 서 정한 경과년수가 경과되지 않은 OOO 건축물과 OOO 건축물을 노후․불량 건축물수 에 포함시켰고, ④ 1992. 4.경 증축된 OOO 건축물과 OOO 건축물의 경우 그 경과년수 를 증축시점부터 기산하여야 함에도 준공시점부터 기산하여 노후·불량건축물수에 포함 시켰으며, ⑤ OOO 건축물의 경우 건축물대장상 그 구조가 연와조와 철근콘크리트조로 되어 있어 건축물대장만으로는 노후․불량건축물의 내구연한을 60년 또는 30년 중 어느 것으로 보아야 하는지 결정하기 어렵고, OOO 건축물의 경우 건축물대장상 증축의 기 재가 있어 건축물의 구조 변경으로 인한 내구연한의 변경 여부를 결정하기 어려우므 로, 그 현황을 조사하여 노후․불량건축물 해당 여부를 판단하여야 하고, 그 현황을 조 - 5 - 사하였다면 이 법원의 감정촉탁을 받은 감정인 오OO의 감정촉탁결과(이하 ‘감정촉탁결 과’라고 한다)와 같이 위 건축물들을 노후·불량건축물로 볼 수 없었음에도 건축물대장 의 구조 중 연와조의 기재와 준공시점만을 기준으로 경과년수가 경과한 것으로 보아 노후·불량건축물수에 포함시켰고, ⑥ 그 외 OOO, OOO, OOO, OOO, OOO, OOO, OOO, OOO0, OOO 건축물(이하 통칭하여 ‘기타 건축물’이라고 한다)은 정비조례 제3조 제1항에서 정한 경과년수가 경과되기는 하였으나 증축, 대수선 등이 되어 노후․불량 건축물에 해당하지 않음에도 이를 노후·불량건축물수에 포함시켰다. 2) 피고 및 참가인의 주장 ① 다세대주택이나 연립주택과 같은 공동주택의 경우에도 도시정비법 시행령 제10조 제1항 [별표 1] 제3호 나.목 (2)의 노후·불량건축물수 산정에 있어서는 1개의 건축물 로 보아야 하고, ② OOO 건축물은 건축물대장상 존재하는 것으로 기재되어 있을 뿐만 아니라 그 중 벽체 부분이 남아 있어 이를 전체 건축물수와 노후·불량건축물수에 포함 시켰다고 하여 잘못이 있다고 할 수 없으며, ③ OOO 건축물과 OOO 건축물은 경과년 수 경과를 이유로 노후·불량건축물로 판단한 것이 아니라 그 대지면적이 90㎡ 미만임 을 이유로 노후·불량건축물에 포함시킨 것이고, ④ 기존의 건축물이 증축된 경우에도 기존의 건축물은 그대로 잔존하게 되는바 경과년수를 준공시점이 아닌 증축시점부터 기산하여야 한다고 볼 수는 없으며, ⑤ 건축물대장 및 부동산등기부와 같은 공부상의 기재에 의한 경과년수의 경과 여부 등을 기준으로 노후․불량건축물 해당 여부를 판단 하면 될 뿐 건축물의 현황을 조사하여야 할 필요는 없고, OOO 건축물은 건축물대장의 기재와 다른 위법한 건축물이며, ⑥ 기타 건축물은 증축, 대수선 등이 되었다고 하더라 도 정비조례 제3조 제1항에서 정한 경과년수가 경과하였으므로 노후·불량건축물에 해 - 6 - 당한다. 나. 관련 법령 별지 관련 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 다세대주택 또는 연립주택과 같은 공동주택의 건축물수 계산 도시정비법 제4조 제1항, 같은 법 시행령 제10조 제1항 [별표 1] 제3호 나.목은 “기 존의 단독주택(나대지 및 단독주택이 아닌 건축물을 일부 포함할 수 있다)을 재건축하 고자 하는 경우에는 그 부지면적이 1만㎡ 이상인 지역으로서 노후․불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물수의 3분의 2 이상인 지역에 대하여 주택재건축사업을 위한 정 비계획을 수립한다.”라고 규정하고 있는데, 단순히 ‘건축물수’라고만 규정하고 있을 뿐 기준층의 세대수를 기준으로 한다는 규정을 두고 있지 않은 점에 비추어 보면 단독주 택의 재건축에 있어 공동주택과 같이 단독주택이 아닌 건축물이 일부 포함된다고 하더 라도 공동주택 역시 건축물수에 있어서는 1동으로 보는 취지의 규정이라고 보인다 (2009. 8. 13. 국토해양부 훈령 제2009-307호로 제정된 단독주택지 재건축 업무처리기 준 2-3-2. 역시 같은 취지에서 ”별표1 제3호 나.목 (2) 중 ‘당해 지역 안에 있는 건축 물수’ 산정은 단독주택뿐 아니라 구역안의 단독주택이 아닌 건축물을 포함하되, 공동주 택의 경우 구분소유권의 수와 관계없이 1동으로 산정한다.“라고 규정하고 있다). 정비조례 제2조 제5호 가목은 호수밀도를 정비구역 1헥타아르당 건축되어 있는 건축 물의 동수로 규정하면서, 공동주택은 기준층의 소유권이 구분된 1세대를 1동으로 본다 고 규정하고 있고, 도시계획조례 시행규칙 제4조 제2항 [별표 1] 제2호 나목은 지구단 위계획구역 지정대상이 되는 노후건축물의 기준과 관련한 건축물의 동수 및 경과연수 - 7 - 산정 기준을 정하면서 연립주택 및 아파트는 기준층 세대수를 동수에 넣어 계산한다고 규정하고 있으나, 이와 같은 규정은 노후․불량건축물수를 기준으로 한 정비구역의 지 정처분인 이 사건 처분의 근거규정이 아닐 뿐만 아니라, 위와 같은 규정이 있다고 하 여 도시정비법 시행령 제10조 제1항 [별표 1] 제3호 나.목의 규정을 앞서 본 바와 달 리 해석할 것도 아니다. 2) OOO 건축물을 전체 건축물수와 노후․불량건축물수에 포함시킬수 있는지 여부 을가 제1, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, OOO 건축물은 이 사건 처분 당시 이미 그 소유자에 의하여 임의로 철거된 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 처분에는 당시 철거되어 존재하지 않는 위 건축물이 건축물대장상 등재되어 있고 그 일부 벽면이 잔존하고 있다고 하여 전체 건축물수와 노후․불량 건축물수에 포함시킬 수는 없다고 할 것이다. 3) OOO 건축물과 OOO 건축물의 노후·불량건축물 해당 여부 도시정비법 제2조 제3호 나.목, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제1호, 건축법 제57조 제1항, 서울특별시 건축조례 제29조 제1호 등 관련 규정에 의하면, 주거지역에서 90㎡ 미만의 대지에 건축되어 있는 건축물은 노후․불량건축물에 해당하게 되는데, 을가 제 6, 7호증(가지번호 포함), 을나 제1, 2호증의 각 기재에 변론전체의 취지를 종합하면, 위 건축물들은 모두 주거지역에 위치하고 있고, OOO 건축물의 대지면적은 89㎡, OOO 건축물의 대지면적은 74㎡인 사실을 인정할 수 있으므로, 위 건축물들은 모두 노후․불 량건축물에 해당한다. 4) OOO 건축물과 OOO 건축물의 경과년수 산정의 기산 정비조례 제3조 제1항에서 정한 경과년수는 일응 건축물의 준공시점을 기준으로 기 - 8 - 산하여야 하고 그 건축물이 증축된 경우에는 그 구조의 변경 등 증축의 정도에 따라 기존 건축물이 그대로 잔존하고 일부 증축이 이루어진 경우에는 역시 준공시점을 기준 으로 기산하여야 하며, 그 건축물이 전혀 다른 건축물로 볼 수 있는 정도의 변경이 이 루어진 경우에는 증축시점을 기준으로 기산하여야 한다고 할 것이다. 살피건대, 갑 제3호증의 2, 12의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, OOO 지 상 건축물 은 1972. 2. 28. 신축된 후 1992. 4. 21. 증축되고, 1996. 1. 10. 다시 2층 부분이 증축된 사실, 같은 동 OOO 지상 건축물은 1972. 2. 28. 신축된 후 1992. 4. 23. 증축되고, 1996. 1. 10. 다시 2층부분이 증축된 사실을 인정할 수 있으나, 그와 같 은 사정만으로는 위 건축물들이 전혀 다른 건축물로 볼 수 있는 정도의 변경이 이루어 진 경우라고 볼 수 없으므로 준공시점을 기준으로 경과년수가 경과한 것으로 본 것에 잘못이 있다고 할 수 없다. 5) OOO 건축물과 OOO 건축물의 노후·불량건축물 해당 여부 (가) 도시정비법 제2조 제3호 다.목은 ‘노후․불량건축물’의 기준으로 ‘도시미관의 저 해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시․도 조례로 정하는 건 축물’을 들고 있고, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제1호는 ‘같은 법 제2조 제3호 다.목 에 따라 시․도 조례로 정할 수 있는 건축물’의 기준으로 ‘준공된 후 20년 이상의 범위 에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물’을 들고 있으며, 정비조례 제3조 제1항은 ‘같 은 법 시행령 제2조 제2항 제1호에 따른 노후․불량건축물’의 기준을 철근․철골콘크 리트, 강구조 공동주택의 경우 그 준공시기와 층수를 기준으로 그 경과년수를 구분하 고, 그 이외의 공동주택 및 기존무허가건축물 이외의 건축물의 경우 그 구조별로 내구 - 9 - 연한을 구분한 후 그 2/3 이상을 경과년수로 규정하고 있는데, 위와 같은 경과년수의 기준을 둔 것은 일정한 시간의 경과가 노후․불량건축물 해당 여부를 판단하는 유용하 고 적절한 기준이 될 수 있다는 데 그 취지가 있는 점, 지방자치단체에게 조례에 의하 여 해당 지역의 토지 및 건축물의 이용 상황, 정비기반시설의 설치 현황, 정비구역 및 주변 지역의 교통 상황 등 주거환경을 감안하여 그 이상의 연수로 노후․불량건축물을 정할 수 있는 권한을 부여한 점 등을 종합하여 보면, 위와 같은 경과년수의 기준은 노 후․불량건축물을 판단하는 일응의 기준을 제시한 것으로 해석함이 상당하므로, 행정 청이 정비구역을 지정함에 있어 일응 건축물대장이나 부동산등기부 등 공부상의 기재 에 따른 경과년수의 경과 여부를 기준으로 건축물의 노후․불량건축물 해당 여부를 판 단할 수 있다고 할 것이나, 현황조사나 감정결과 그 건축물이 도시정비법 제2조 제3호 다.목에서 정한 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물에 해당하지 않음이 밝혀진 경우에 는 이를 노후․불량건축물로 볼 수 없다고 할 것이다. (나) 갑 제10호증의 기재와 감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, OOO 건 축물은 건축물대장에 지하 1층 연와조 주택 13.2㎡, 1층 연와조 주택 132.87㎡, 2층 연와조 주택 60.69㎡, 지하1층 철근콘크리트 주차장 33.41㎡로 등재되어 있고, 실제 지하 1층은 철근콘크리트 벽식구조로 되어 있고, 1층과 2층은 조적조 벽체에 테두리보 가 시공되어 있으며, 1층 현관과 주출입구는 아치형의 석재 기둥으로 되어 있고, 일부 창문의 하부는 석재가공이 되어 있으며, 그 외의 나머지 부분은 조적조의 치장벽돌로 시공되어 있는 사실, 위 건축물의 구조, 균열 기타 결함, 압축강도, 철근배근, 기울기 등에 있어 구조물의 안전성에는 문제가 없고, 주택으로 사용되는데 있어서도 아무런 - 10 - 문제가 없으며 시설물의 안전관리에 관한 특별법에 의한 정밀안전진단 평가기준에 의 하면 그 등급이 B등급(보조부재에 경미한 결함이 발생하였으나 건축․구조기능 발휘에 는 지장이 없고, 내구성 증진을 위하여 일부의 보수가 필요한 상태)인 사실, OOO 건 축물은 지상 1층은 조적구조로 되어 있고, 지붕은 평슬래브로 시공되어 있으며, 전체 적인 건물상태는 보통에 속하고, 내구성, 사용성, 기능성 등을 확보하기 위하여 벽체 및 슬래브에 발생된 결함을 보수할 필요는 있으나 보강이 필요한 정도는 아니고, 시설 물의 안전관리에 관한 특별법에 의한 정밀안전진단 평가기준에 의하면 그 평가등급은 C등급(주요부재에 경미한 결함 또는 보조부재에 광범위한 결함이 발생하였으나 전체 적인 안전에는 지장이 없고, 주요부재에 내구성 및 기능성 저하 방지를 위한 보수가 필요하거나 보조부재에 간단한 보강이 필요한 상태)인 사실을 인정할 수 있는데, 위 인정사실에 의하면 위 건축물들이 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분에는 위 건축물들을 노후․불량건축물수에 포함시킨 잘못 이 있다고 할 것이다. (다) 또한 OOO 건축물의 현황이 건축물대장 기재와 일부 상이한 부분이 있으나 건 축물대장의 기재는 그 건축물의 대표적인 특징만을 기재하는 것이어서 이와 같은 사정 만을 들어 위 건축물이 위법한 건축물이라고 단정할 수는 없고, 가사 위법한 건축물이 라고 하더라도 기존무허가건축물 등 노후․불량건축물의 기준에 해당한다고 볼 만한 자 료가 없으므로, 이를 노후․불량건축물이라고 할 수는 없다. 6) 기타 건축물의 노후․불량건축물 해당 여부 건축물의 노후․불량건축물 해당 여부는 일응 정비조례 제3조 제1항에서 정한 경과 - 11 - 년수의 경과 여부로 판단할 것이나, 그 건축물이 경과년수가 경과된 경우에도 증축 등 으로 인하여 그 구조가 변경되는 등 전혀 다른 건축물이 되었다거나 도시미관의 저해, 기능적 결함, 구조적 결함 등이 없는 건축물이라는 것이 입증된 경우에는 경과년수의 경과 여부가 아니라 실제의 현황에 따라 판단하여야 할 것이다. 갑 제3 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 기타 건축물 중 OOO 건축물은 2000. 6. 15. 지붕이 세멘기와에서 샌드위치판넬로 대수선된 사실, OOO 건축물은 1994. 7. 28. 증축된 사실, OOO 건축물은 1990. 7. 27. 증축된 사실, OOO 건축물은 1991. 11. 8. 개축된 사실, OOO 건축물은 1983. 10. 25. 증축된 사실, OOO 건축물은 2005. 9. 30. 부분 철거된 사실, OOO 건축물은 1984. 2. 7. 증축 된 사실, OOO0 건축물은 2006. 3. 23. 부분 철거된 사실, OOO 건축물은 2003. 10. 1.과 2006. 3. 22. 각 일부 철거된 사실을 인정할 수 있으나, 위와 같은 대수선, 증축, 개축, 일부 철거는 기존 건축물을 제거하여 전혀 다른 건축물을 축조한 정도에 이른 것으로는 보이지 아니하고 달리 위 기타 건축물이 도시미관의 저해, 기능적 결함, 구조 적 결함 등이 없는 건축물이라는 점을 인정할 만한 자료가 없으므로, 기타 건축물을 경과년수의 경과를 이유로 노후․불량건축물로 본 것에 잘못이 있다고 할 수는 없다. 7) 소결론 따라서 이 사건 처분에는 존재하지 않는 OOO 건축물을 전체 건축물수와 노후․불량 건축물수에 포함시키고, 노후․불량건축물에 해당하지 않는 OOO 건축물과 OOO 건축물 을 노후․불량건축물수에 포함시킨 잘못이 있고, 이와 같은 잘못을 수정하여 노후․불량건 축물이 전체 건축물수에서 차지하는 비율을 다시 산정하면 65.11%[= 84{= 87(피고 가 처분 당시 노후․불량건축물로 본 건축물수) - 1(존재하지 않는 OOO 건축물) - 2 - 12 - (노후․불량건축물에 해당하지 않는 OOO 건축물과 OOO 건축물)}/129{= 130(피고가 처분 당시 전체 건축물수로 본 건축물수) - 1(존재하지 않는 OOO 건축물) × 100} 로 도시정비법 시행령 제10조 제1항 [별표 1] 제3호 나.목 (2)에서 정한 노후․불량건 축물이 당해 지역 안에 있는 건축물수의 3분의 2 이상의 요건을 충족하지 못하는바, 이 사건 처분은 위 요건이 충족되지 않음에도 충족되는 것으로 오인한 위법한 처분으 로서 취소되어야 한다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 소 중 정비기본계획변경의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 이 를 각하하고, 정비구역지정처분의 취소 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문 과 같이 판결한다. 재판장 판사 하종대 _________________________ 판사 민달기 _________________________ 판사 김지희 _________________________