[칼럼] 최악의 교통프로젝트가 될 ‘한강버스’, 잘하지도 못하고 좋지도 않은

[조경옥]

[뉴스레터 칼럼] 

최악의 교통프로젝트가 될 ‘한강버스’, 잘하지도 못하고 좋지도 않은

김상철 / 공공교통네트워크 정책센터장

오세훈 서울시장이 영국 런던을 방문하면서 시작한 리버버스 사업은 시민들의 공모 끝에 한강버스라는 이름으로 조만간 시범사업이 시작된다. 2023년 3월에 시작된 사업이 1년 6개월 만에 가시화되는 것이다. 이것이 놀라운 이유는, 한국에서 전례가 없는 내륙용 수상교통수단에 대한 정책 결정과 집행이 너무 빠르기 때문이다. 특히 교통사업이 기본적으로 교통수단과 이용자를 매개하는 정류장 시설을 반드시 가져야 하기 때문에 근본적으로 비가역적 사업구조를 가진다. 즉 한번 비용이 들기 시작하면 지속적으로 비용이 들어가는 사업이기도 하지만, 만들어놓고 문제가 생겼다고 바로 멈추거나 변경하는 것 역시 힘들다는 뜻이다. 

시작부터 꼬인

이미 한강택시의 실패를 경험한 시민들은 당황했다. 있는 것도 망하는데 새롭게 한강버스를 한다는 건 이상한 일이다. 논란을 우려한 서울시는 해당 사업이 ‘순수한 민간투자사업’이라며 실패를 하더라도 이는 민간사업자의 부담이 될 것이라 주장했다. 실제로 사업 진행 역시 2023년 5월 <리버버스 도입 운영추진계획>을 수립하고 바로 7월에 리버버스 운영 우선협상대상자를 선정했다. 통상적으로 우선협상대상자라는 개념은 민간투자법에 따라 서울시가 공고한 민간투자사업 시설계획에 따라 가장 먼저 사업을 제안해온 민간사업자를 대상으로 부여하는 지위다. 하지만 서울시가 6월 23일에 공개한 공고는 뉘앙스가 다른데 ‘운영사업자 공모’라는 것이다. 이 말은 리버버스 사업 전반에 대해 민간투자사업으로 하지 않고 특정한 교통수단 즉 리버버스를 운영하는 사업자를 선정하는 것을 의미한다. 애당초 순수 민자사업이라는 말이 슬그머니 사라지는 것이다. 

특히 2023년 10월에 투자심사위원회의 심의를 거쳐서 사업안에 대한 검토가 이루어진 후에 12월 리버버스 운영사업 실시 협약서 동의안과 관련 조례안이 서울시의회에서 통과된다. 우스운 것은 이미 7월에 민간사업자인 이크루즈 측과 실시협약(안)을 협의한 후 다시 10월에 서울시와 이랜드 그룹과 MOU를 맺었다는 점이다. 민간사업자랑 진행할 것 다 진행하고 나서 갑자가 민간사업와 공동출자하는 운영사를 만들겠다고 나선 것이다. 그런데 해당 시기가 2023년 10월이다. 이런 상황을 짐작해보면 (1) 원래 순수 민간투자사업으로 하려고 했는데 민간사업자와 구체적인 협의를 진행하다 보니 재정지원을 할 수 밖에 없는 요인에 생겼고, 결국 민간사업자에게 재정지원을 하게 되는 꼴이라 욕을 먹게 되었다 (2) 시작부터 SH공사를 통해서 사업을 하려고 했는데 처음부터 진행하면 시의회나 언론에서 들어다 볼 것이니 최대한 비밀을 엄수할 수 있는 민간사업자와 하는 것처럼 하다가 공적 절차는 가장 간단하게 12월 내에 처리한다는 2가지의 경우를 생각해볼 수 있다. (1)의 경우라면 사업을 추진여부를 검토해야 하지만 억지 사업을 하는 것이 되고 (2)의 경우라면 사실상 서울시가 시민을 대상으로 사기를 치는 것이 된다. 

비용편을 맞추기 위한 사업비 쪼개기

사업 추진과정과 함께 총사업비 관리 역시 엉망진창이다. 현재 내륙교통 수단으로서 수상교통에 대한 타당성 분석을 위한 기준들이 마련되어 있지 않다. 그래서 서울시는 해당 사업을 도로/교통부문의 타당성 분석 방법을 준용한다. 일반적으로 총사업비는  관리지침에 의해 ‘대규모 사업의 추진에 소요되는 모든 사업비용’을 의미하는 것이고 도로 철도 부문사업의 예비타당성 조사 표준지침에 따라 철도사업의 총사업비에는 공사비, 용지보상비, 차량비, 차량운행비용과 함께 용지보상비가 포함된다. 그리고 여기엔 당연히 차량비도 포함되지만 공사비에 정거장이나 차량기지도 포함되고 건축비에는 역사 및 부속 건물에 대한 것이 포함되도록 규정되었다. 

그런데 서울시는 리버버스 선착장 조성예산 212억을 미리 지출한다. 상식적으로 교통수단은 정류장 시설이 없으면 운행이 불가능함으로 해당 시설은 총사업비에 포함되어야 한다. 그런데 선착장을 조성하는 사업을 2024년 예산에 편성하여 추진시킨다. 여기엔 선착장 및 배후지역 정비공사에 198억이 편성되었는데 선착장 제작에 178, 접근로, 안내간판 등 정비 사업에 11억이 편성 사용되었다. 여기에 리버버스는 SH공사가 예비비로 집행한다. 이 과정도 웃기다고 말 할 수 밖에 없는데 이미 SH공사의 출자동의안이 2023년 12월 22일에 서울시의회를 통과한 터라 리버버스 제작은 합작회사 명의로 해야 한다. 게다가 이미 민간사업자인 이크루즈와 기존 은성 중공업과는 2첫의 선조계약을 한 터라 발주를 추가하거나 새로운 사업자를 구해야 했다. 그리고 2024년 3월에 8척의 리버버스 선조계약이 새로운 제조사인 가덕중공업과 맺어진다. 그런데 당사자는 이크루즈 측이다. 이미 합자회사를 만드는데 왜 다른 회사의 명의로 선조계약을 하나? 더 황당한 것은 그렇게 계약을 해놓고 바로 몇일 후에 해당 선조 비용을 SH공사가 대납한다는 확약을 한 것이다. 애당초 리버버스 합자회사 명의로 선조계약을 하면 되는 것인데 이를 구태여 특정 민간사업자를 계약 당사자로 특정한 것은 아무리 생각해도 이상한 일이다. 애당초 이후 계약 과정의 문제를 민간사업자에게 떠넘기기 위한 것일 수도 있지만 그에 앞서 SH공사가 한 역할 자체가 공기업이라는 위상을 고려할 때 고작 ‘전주 역할’ 정도만 하는 것이어서 웃긴 것이다. 

이렇게 선착장 비용과 리버버스 조성비용을 싹 걷어내고 나머지 비용으로 타당성 검토를 진행한다. 진짜 애를 써서 타당성 검토를 한 건데 그 덕분인지 비용편익분석 결과 1.71이 나온다. 비슷한 사업을 2017년에 검토했을 때는 0.45가 나왔다는 것을 고려하면 정말 ‘서울시가 애를 썼다’.

안타까운 수요 만들기

다소 무리를 해서라도 운영과정의 공익성이 극대화될 수 있다면 다행이다. 대중교통사업의 공익성이라면 우선 적절한 교통수요가 발생해야 하는 것이고(그동안 불편했다면 신규 교통수단에 수요가 집중될 것이다) 나아가 기존 도로교통의 일부를 흡수할 수 있어야(수요 전환을 통한 사회적 편익의 극대화) 한다. 

우선 한강버스는 강변에서 출발하는 수상 교통이라는 것을 기억하자. 그리고 서울의 한강 주변은 모두 도로가 감싸고 있다. 그것도 자가용 전용도로여서 버스 정류장도 없다. 결국 한강으로의 접근도는 지하보도를 통한 부분적인 보행로 정도가 다고 그나마 강변 주차장이 있는 경우 자가용 접근성만 높을 뿐이다. 실제로 민간 엔지니어링 회사가 만든 <한강 리버버스 이용활성화 방안 보고서>를 보면 대상 선착장에 대한 평가를 진행한다. 총점 90점으로 해서 수요 발생량(25%), 교통 연계성(35%), 주차장 환경(10%), 배후지 연계(20%)로 평가한 결과 총점 60점을 넘는 곳이 당산, 여의도, 옥수에 불과하다. 더 심각한 것은 그나마 여의도나 당산을 제외하곤 대중교통 환승체계가 10점도 넘지 못한다는 점이다. 이를 테면 3순위인 옥수의 경우에는 지하철역과 연계가 5분이라고 했지만 이느 ‘지하철 연결통로’로부터 측정한 결과다. 즉 환승시간이 아니라 시설물 간 거리에 불과하다(알다시피 3호선 옥수역에서 한강 연계통로까지는 10분이 넘는 시간이 걸린다, 특히 내부 플랫폼 내 이동 경로가 복잡하다). 4위인 잠실의 경우에는 지하철 접근성 3.4점, 버스는 0점이다. 그런데 발생량, 배후지 연계, 주차장 환경에서 점수가 높았다. 상식적으로 정류장으로의 접근성이 안좋은데 주변에 교통량이 많이 발생하거나 아니면 주변에 관광객이 많이 오는게 무슨 상관인가? 애당초 선착장 평가에서 평가 기준의 우선순위가 없으니 이런 촌극이 벌어진다. 

게다가 교통 발생량 중 간접 발생량을 서울 전역으로 하면서 남양주나 하남, 고양, 부천 및 계양에 예정된 택지개발계획도 포함한다. 총 계획인구가 45만에 달한다. 이 정도는 양반이다. 더 웃긴 건 직접 발생량을 측정하는 데 기존 교통시설에서 적용하는 동심원 구조를 그대로 적용하고 있다는 점이다. 알다시피 강변의 선착장은 최소한 절반은 거주가 불가능한 수면이 된다. 즉 최소한 동심원의 절반은 잘라내야 한다. 하지만 해당 보고서엔 이런 조치가 확인되지 않는다. 단순히 거리 부분을 그대로 반영할 뿐이다. 그렇게 해서 나온 수단별 수요전환 효과는 일일 3,831인 중 3,347인이 승용차에서 전환된다는 것이다. 어떻게 이렇게 나왔나? 이동 시간에서 버스 보다 앞서고 대신 비용 측면에선 승용차보다 싸다는 전제에서 기존 교통량 선택모형을 반영했기 때문이다. 그럼에도 전체 수단별 통행량 중 87%가 승용차 수요라는 것은 놀라운 추정치다(아마도 한국의 대중교통 시스템 중 승용차 전환이 가장 높은 수단일 것이다).  

그런데 웃기는 것을 넘어서 슬픈 것은 승선율에 대한 예상이다. 2030년이 되면 승선율이 46%에 달할 것이라 예측한다. 여기서 승선율이란 하루 동안 배을 운행하면서 나를 수 있는 용량 대비 이용자의 규모다. 즉 절반정도 채워 다닐 수 있다고 추정한다. 199인승이나 100명 내외가 매회 운행마다 탈 것이라고 추정하는 것이다. 그나마 2025년에 20%로 시작해 매년 5%씩 늘어날 것이라 전망한다. 그런데 그것의 전제조건이 있다. 우선 선착장이 현재 7개에서 13개로 늘어야 하고, 선박도 14척으로 늘어야 한다. 그런데 이를 빼더라도 4개 선착장 주변에 버스노선이 신설되어야 하고 7개 선착장 주변에 보행시설 신설 및 버스정류장이 신설되어야 하며 3~4개 선착장에서는 따릉이 거치대와 주차장이 신설된다는 조건이 충족되어야, 즉 각 선착장의 개선계획이 완료된다는 것을 전제로 한 승선율이라는 것이다. 그런데 서울시는 2030년의 가상 승선율을 마치 2025년 부터 보일 승선율로 사용한다. 분명 알면서 그러는 것이라, 슬픔이 앞선다. 

용인경전철 주민소송을 보라

상반기 법원이 용인경전철의 수요 예측이 잘못되었다면서 해당 연구를 수행한 국책 연구기관인 한국교통연구원에게도 구체적인 배상액을 물도록했다. 이를 두고 대한교통학회 같은 곳에서는 무서워서 연구를 하겠냐는 둥, 싼 값에 하다보니 그런 것이라는 둥 이야기가 오갔다. 급기야 면책 규정이 필요하다는 식의 이야기가 나왔다. 그런데 리버버스 사업을 살펴보면 소위 교통전문가들이 보이는 행태에 분노할 수 밖에 없다. 그리고 당연히 주민소송을 통해서 배상할수 밖에 없다고 인정하게 된다. 

리버버스는 완전히 잘못된 사업이다. 그런데 그냥 잘못된 사업이 아니라 시작부터 망한 사업이다. 하지만 돈은 쓰이고 있고 쓰일 것이다. 돈을 낭비하는데 적법한 절차로 추진하고 있기 때문이다. 이런 비극을 막는 방법은, 뻔한 꼼수로 사업을 추진하는 이들을, 정치인이나 공무원들, 지방공기업과 민간회사들이 분명한 책임을 지도록 만드는데 있다. 그런 점에서 리버버스는 최악의 교통프로젝트에 대해 우리 시민들은 어떤 준비를 해야 하는지 숙제를 남기는 사건이기도 하다. [끝]