공익사업을 위한 토지 등의 보상의 손실보상

[정관순]

1. 보상항목 유용 및 제한 법리​

가. 보상항목​

피보상자별로 어떤 토지, 물건, 권리 또는 영업이 손실보상 대상에 해당하는지, 나아가 그 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위를 ‘보상항목’이라고 합니다. 편입토지·물건 보상, 지장물 보상, 잔여 토지·건축물 손실보상 또는 수용청구의 경우에는 원칙적으로 개별물건별로 하나의 보상항목이 되지만, 영업손실보상의 경우에는 ‘전체적으로 단일한 시설 일체로서의 영업’ 자체가 보상항목이 되고, 세부 영업시설이나 영업이익, 휴업기간 등은 영업손실보상금 산정에서 고려하는 요소에 불과합니다(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결).

나. 보상항목 유용 및 제한 법리​

1) 하나의 재결에서 피보상자별로 여러 가지의 토지, 물건, 권리 또는 영업(이처럼 손실보상 대상에 해당하는지, 나아가 그 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위를 이하 ‘보상항목’이라고 한다)의 손실에 관하여 심리·판단이 이루어졌을 때, 피보상자 또는 사업시행자가 반드시 그 재결 전부에 관하여 불복하여야 하는 것은 아니며, 여러 보상항목들 중 일부에 관해서만 불복하는 경우에는 그 부분에 관해서만 개별적으로 불복의 사유를 주장하여 행정소송을 제기할 수 있다. 이러한 보상금 증감 소송에서 법원의 심판범위는 하나의 재결 내에서 소송당사자가 구체적으로 불복신청을 한 보상항목들로 제한됩니다.(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221 판결 )

법원이 구체적인 불복신청이 있는 보상항목들에 관해서 감정을 실시하는 등 심리한 결과, 재결에서 정한 보상금액이 일부 보상항목의 경우 과소하고 다른 보상항목의 경우 과다한 것으로 판명되었다면, 법원은 보상항목 상호간의 유용을 허용하여 항목별로 과다 부분과 과소 부분을 합산하여 보상금의 합계액을 정당한 보상금으로 결정할 수 있습니다(대법원 1992. 9. 8. 선고 92누5331 판결 등 참조).

대법원 1992. 9. 8. 선고 92누5331호 판결 및 대법원 1993. 9. 14. 선고 93누9460호 판결, 대법원 1994. 8. 26. 선고 94누2718호 판결은 동일인 소유의 여러 필지가 수용된 경우 필지별 보상금 상호 간의 항목 유용을 긍정한 사례들이고, 대법원 1995. 9. 5. 선고 94누14919호 판결은 동일인에게 귀속되는 편입토지 보상금과 지장물 보상금 상호 간의 항목 유용을 긍정한 사례이며, 대법원 1998. 1. 20. 선고 96누12597호 판결은 동일인에게 귀속되는 ① 편입토지 보상금, ② 건축물 일부 수용에 따른 ‘수용된 건축물의 보상금’과 ③ 잔여건축물의 보강수리비 손실보상금 상호 간의 유용을 긍정한 사례이고, 대법원 2014. 11. 13. 선고 2014두1451호 판결은 동일인에게 귀속되는 지장물 보상금과 영업보상금 상호 간의 항목 유용을 긍정한 사례입니다.

2) 이처럼 보상금증감소송에서 피보상자가 여러 보상항목에 관한 손실보상금의 지급 내지 증액을 청구하는 경우에 보상항목 유용 법리가 적용됩니다. 보상항목 유용 법리의 적용은 최종 청구인용금액을 깎는 결과를 초래한다는 점에서 사업시행자에게 유리하고 보상금증감소송을 제기한 피보상자에게는 불리하므로, 피보상자는 일부 보상항목에 관하여 법원 감정액이 재결감정보다 낮게 나오면, 그에 관한 증액 주장을 철회하는 방법으로 보상항목 유용 법리의 적용을 회피하려고 시도합니다.소 제기 단계에서는 피보상자 본인이 불만을 토로하는 여러 보상항목들을 두루 소장의 청구원인에 포함하였다가, 법원 감정 결과가 나온 후에 승소전망이 없는 보상항목들은 청구원인에서 제외하는 내용으로 ‘청구취지 및 원인 변경’을 하는 것이 보상금증감소송에서 소송대리를 하는 변호사들의 일반적인 실무관행입니다.

이러한 실무관행과 관련하여, “보상항목 유용이 가능하기 위해서는 각 보상항목이 동시에 동일한 행정소송절차의 심리대상이 되어야 합니다, 따라서 일부 보상항목에 관한 청구가 취하·포기된 경우에는 다른 보상항목과의 유용이 불가능하다.”라는 판례 법리가 별도로 형성·발전되어 왔습니다(이하에서는 이를 ‘보상항목 유용 제한 법리’라고 합니다). 대법원 1993. 9. 13. 선고 93누9460호 판결은 토지소유자가 ①, ②토지의 보상금증액청구의 소를 제기한 후, 만약 ①토지에 관한 청구를 일부 취하하였다면 ①, ②토지의 보상금 상호 간 항목 유용이 허용될 수 없을 것이지만, 당해 사안에서는 원고의 ①토지에 관한 청구 일부 취하에 관하여 피고의 동의가 없었으므로 보상항목 유용을 하여야 한다는 취지로 판단하였습니다. 기존 보상항목 주장을 철회하는 내용의 ‘청구취지 및 원인 변경 신청’을 ‘소 일부 취하’로 파악한 것입니다. 대법원 2014. 11. 13. 선고 2014두1451호 판결은 원고가 ① 영업보상금과 ② 지장물보상금의 증액청구의 소를 제기하였다가, 법원감정결과가 불리하게 나온 ①청구를 일부 취하였으므로, ①과 ②상호 간 항목 유용은 허용될 수 없다고 판단하였습니다. 원고의 소 일부 취하에 대하여 피고가 명시적 또는 묵시적으로 동의한 사례로 보입니다. 대법원 2017. 2. 23.자 2016두59874호 심리불속행 판결은, 원고가 ① 편입토지 보상금의 증액과 ② 잔여지 가격감소 손실보상금 지급을 구하는 소를 제기하였다가, 법원 감정 결과가 불리하게 나온 ①청구를 일부 포기한 사안에서, ①청구가 더 이상 행정소송의 대상이 아니므로 ①과 ②상호 간 항목 유용은 허용될 수 없다고 본 원심판단을 수긍하였습니다. 소 일부 취하와 달리, 청구 일부 포기의 경우 피고의 동의가 필요 없다는 점을 원고 대리인이 적절히 활용한 사례로 보입니다.

이러한 판례 법리는 보상금증감소송을 제기한 피보상자 측의 보상항목별 증액 주장 철회를 ‘소 일부 취하·포기’로 포섭하여 줌으로써, 결과적으로 ‘소 일부 취하·포기’라는 소송법적 수단을 통해 보상항목 유용 법리의 적용을 실질적으로 제한하려는 피보상자 측의 시도를 정당한 것으로 추인하여 주었다는 의미가 있습니다.

그런데 최근 대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221호 판결은 아래와 같은 해결방법을 제시하고 있습니다.

“보상금증감청구소송에서 보상항목 유용을 허용하는 취지와 피보상자의 보상금증액청구소송을 통해 감액청구권을 실현하려는 기대에서 별도의 보상금감액 청구소송을 제기하지 않았다가 그 제소기간이 지난 후에 특정 보상항목을 심판범위에서 제외해 달라는 피보상자의 일방적 의사표시에 의해 사업시행자가 입게 되는 불이익 등을 고려하면, 사업시행자가 위와 같은 사유로 그에 대한 제소기간 내에 별도의 보상금감액 청구소송을 제기하지 않았는데, 피보상자가 법원에서 실시한 감정평가액이 재결절차의 그것보다 적게 나오자 그 보상항목을 법원의 심판범위에서 제외하여 달라는 소송상 의사표시를 하는 경우에는, 사업시행자는 그에 대응하여 법원이 피보상자에게 불리하게 나온 보상항목들에 관한 법원의 감정 결과가 정당하다고 인정하는 경우 이를 적용하여 과다하게 산정된 금액을 보상금액에서 공제하는 등으로 과다 부분과 과소 부분을 합산하여 당초 불복신청된 보상항목들 전부에 관하여 정당한 보상금액을 산정하여 달라는 소송상 의사표시를 할 수 있다고 봄이 타당하다.

이러한 법리는 정반대의 상황, 다시 말해 사업시행자가 여러 보상항목들에 관해 불복하여 보상금감액 청구소송을 제기하였다가 그중 일부 보상항목에 관해 법원 감정 결과가 불리하게 나오자 해당 보상항목에 관한 불복신청을 철회하는 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다.”

2. 수용보상금 증감 청구소송에서의 소송물- 개인별 단일소송물설​

가. 개인별 단일소송물설​

하나의 재결에서 동일한 피보상자에 대하여 정한 모든 유형의 손실보상은 하나의 소송물로 보아야 하고, 개개의 보상항목마다 소송물이 나뉘는 것이 아니라 는 견해를 ‘개인별 단일소송물설’이라 합니다. 개개의 보상항목별로 별개의 소송물이 성립한다고 보면 입목 등과 같이 수도 많고 특정도 어려운 경우에 재결에서 누락된 부분에 관하여 새로이 재결절차를 밟아야 하는 번거로움이 있는 점, 하나의 소송물로 보게 되면 재결절차에서 누락된 물건에 관하여도 행정소송절차에서 그 보상을 주장하여 이를 구제받을 수 있게 되어 당사자의 권익구제에 유리한 점 등을 그 근거로 들고 있습니다. 위 견해에 따르면, 개별 보상항목 상호 간에 유용을 인정하게 됩니다.

대법원이 92누5331 판결에서 행정소송의 대상이 된 물건 중 일부 항목에 관한 보상액은 과소하고 다른 항목의 보상액은 과다한 경우에는 그 항목 상호 간의 유용을 허용하여 과다 부분과 과소 부분을 합산하여 보상금액을 결정하여야 한다고 판시한 이래, 후속판결들은 위 법리를 그대로 따르고 있고,대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221 판결도 위 법리를 전제로 하고서 논의를 전개하고 있습니다. 대법원이 명시적으로 소송물에 관한 언급을 한 것은 아니지만, 보상항목의 유용을 폭넓게 인정하고 있어 대체로 개인별 단일소송물설에 입각해 있다고 이해할 수 있습니다.

나. 개인별 단일소송물설에 따른 개별 보상항목 상호 간 유용사례 ​

甲이 A 토지와 B 토지 위에 건물을 소유하면서 음식점 영업을 하였는데, 위 각 토지 일대에 공익사업이 시행되어 위 각 토지와 건물이 수용되었는데, 중앙토지수용위원회가 A 토지에 관하여 300, B 토지에 관하여 250, 건물에 관하여 200, 영업손실에 관하여 150의 손실보상금을 정한 재결을 하였는데, 甲이 위 재결에서 정한 손실보상금액에 불복하여 사업시행자를 상대로 수용보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였다고 가정하면,

<사례 1> 법원이 정당한 손실보상금액으로 A 토지에 관하여 310, B 토지에 관

하여 230, 건물에 관하여 170, 영업손실에 관하여 160을 인정하였다.

<사례 2> 법원이 정당한 손실보상금액으로 A 토지에 관하여 340, B 토지에 관

하여 200, 건물에 관하여 250, 영업손실에 관하여 130을 인정하였다.

<사례 3> 법원이 정당한 손실보상금액으로 A 토지에 관하여 330, B 토지에 관

하여 260, 건물에 관하여 180, 영업손실에 관하여 130을 인정하였다.

위 견해에 따르면, 개별 보상항목 상호 간에 유용을 인정하게 되면,

위 <사례 1>에서 A 토지에 대한 보상 과소분 10, B 토지에 대한 보상 과다분 20, 건물에 대한 보상 과다분 30, 영업손실에 대한 보상 과소분 10을 합산하면 보상 과다분 30(= -10 + 20 + 30 -10)이 산출됩니다. 그런데 처분권주의에 따르면, 법원으로서는 손실보상금의 감액을 구하는 사업시행자의 반소가 없는 이상 甲의 청구를 모두 기각하는 것에서 더 나아가 甲에게 보상금반환을 명하거나 사업시행자의 일정한 손실보상금액을 넘는 채무의 부존재를 확인할 수는 없습니다.

<사례 2>에서 법원은 A 토지에 대한 보상 과소분 40, B 토지에 대한 보상 과다분 50, 건물에 대한 보상 과소분 50, 영업손실에 대한 보상 과다분 20을 합산하여 사업시행자가 甲에게 보상 과소분 20(= 40 - 50 + 50 - 20)만큼을 지급하도록 명하게 됩니다.

<사례 3>에서 법원은 A 토지에 대한 보상 과소분 30, B 토지에 대한 보상 과소분 10, 건물에 대한 보상 과다분 20, 영업손실에 대한 보상 과다분 20을 합산하여 사업시행자가 甲에게 이미 정당한 손실보상금액만큼 지급한 것으로 인정하고서(= 30 + 10 - 20 - 20) 甲의 청구를 모두 기각하게 됩니다.

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