유료노인복지주택 활성화 방안 한국보건사회연구원 목 차 Ⅰ. 제도현황 1 1. 입주대상 및 입주방법 1 2. 사업주체 1 3. 설치허가, 시설규모, 설비 및 운영 1 Ⅱ. 여건변화 전망 2 1. 인구의 고령화 2 2. 가족기능의 저하 2 3. 노인층 경제력 향상 2 4. 민간 유료시설 등장 3 Ⅲ. 규제개혁과제에 대한 평가 4 1. 타당성 검토 4 2. 시장원리의 적용 4 3. 국내외 노인복지주택의 유형과 현황 5 IV. 정책과제 7 1. 공급방식의 다양화 7 2. 지원시책 강화 7 V. 개선방안 8 1. 유료노인복지주택의 분양허용 8 2. 일반주택 분양과의 차별화 8 3. 노인복지주택의 관리운영의 철저 8 4. 관련법규의 정비 9 5. 유료노인복지주택 분양의 세부방안 10 Ⅵ. 규제개선 전후에 대한 평가 13 1. 분양의 장단점 13 2. 저렴한 노인주택의 공급 13 3. 저소득층 노인을 위한 주택공급 추진 14 Ⅰ. 제도현황 1. 입주대상 및 입주방법 -- 현행 노인복지법은 유료노인복지시설로 유료양로시설, 유료노인요양시설,유료노인복지주택을 규정하고 있으며 유료노인복지주택의 입주대상자는 60세이상의 자로 단독취사등 스스로 일상생활을 하는데 지장이 없는 자로서 시설의 입소는 분양을 제외한 당사자간의 계약에 의하도록 하고 있음. 2. 사업주체 ◦ 1993년에 노인복지법을 개정하여 국가, 지방자치단체, 비영리법인 뿐만 아니라 민간기업, 개인도 참여할 수 있도록 범위를 확대함. 3. 설치허가, 시설규모, 설비 및 운영 ◦ 유료노인복지주택을 설치하고자 하는 자는 시‧도지사의 허가를 받도록함. ◦ 유료노인복지주택의 규모는 입소정원 30세대 이상으로 하고 있음 ◦ 시설설비 규정은 다음과 같음 - 거실, 사무실 및 숙직실, 오락실, 의무실, 식료품점 또는 매점 - 거실면적: 20제곱미터 이상 - 취사를 할수있는 설비 - 목욕실, 화장실에 노인편의 기구 부착 - 의무실: 상용의약품 구비 - 경사로: 2층 이상인 경우 경사로 설치(승강기 이용시는 제외) - 경보장치: 거실, 화장실, 복도 등 필요한 곳에 설치 ◦ 시설운영을 위하여 시설장, 상담지도원, 사무원을 둠. 상담지도원은 노인복지증진에 관하여 상담.지도하는 자로 사회복지사업법에 의한 사회복지사 3급이상의 자격증 소지자 ◦ 시설장은 시설운영에 필요한 규정을 작성하여 시장‧군수‧구청장을 거쳐 시‧도지사에게 제출하여야함. Ⅱ. 여건변화 전망 1. 인구의 고령화 -- 1997년에 발표된 통계청의 장기인구추계에 의하면 총인구에 대한 65세 이상 인구의 비율이 7% 수준이 되는 고령화 사회로의 진입이 2000년에, 14%가 되는 고령사회로의 진입은 2022년경이 될 것으로 전망하고 있으며 이러한 인구의 고령화 추이는 세계적으로도 가장 빠른 추이의 하나임. 고령화사회에서 고령사회로 이행되는데 프랑스는 130년, 스웨덴 85년, 미국 70년, 일본 25년이 걸리는데 비하여 우리나라는 22년이 걸릴 것으로 전망함. 2. 가족기능의 저하 -- 인구고령화가 급속히 진행되고 핵가족화, 맞벌이부부의 증가 등으로 가족에 의한 노인부양은 점점 어려워짐. 전통적으로 우리나라 노인은 가족의 보살핌속에서 여생을 보내 왔으나 여성의 사회참여 확대, 핵가족화된 가족생활로 인하여 가족에 의한 노인부양 기능은 크게 저하되고 있으며 앞으로는 노인층의 경제력도 높아지게 되고 많은 노인이 자녀와 함께 생활하지 않고 독립적인 생활을 원하게 될 것임. 이렇게 되면 노후생활에 적합하게 설계된 주택에서 필요한 서비스가 제공되는 노인전용주택에 대한 수요도 늘어날 것으로 전망됨. 〈표-1〉노후 부부동거와 건강상태에 따른 선호주택 유형(40, 50대 조사)
자료: 송성진 외, ꡔ노인복지시설을 위한 기초연구ꡕ, 현대건설 용역보고서, 1995. 3. 노인층 경제력 향상 -- 21세기는 국민의 소득수준 향상과 함께 현재 40～50대가 뉴실버계층으로 진입되면 노인의 생활양태가 크게 변화될 것으로 전망됨. 지금의 노인층이 과거 경제적으로 어려운 시기에 자녀교육과 양육을 위하여 노후대비를 할 여력이 없었던 세대라고 한다면 앞으로 노인층으로 진입될 세대는 국민연금 급여와 노후보장성 저축 등으로 자녀에게 의지하지 않고 노후에도 경제적으로 자립할수 있는 여력을 갖게 될 것임. 한 조사에 의하면 이들 세대의 3/4 정도는 노후에 자녀와 별거를 희망하고 있음. 4. 민간 유료시설 등장 -- 우리나라는 정부가 보조하는 양로시설과 요양시설이 현재 160여개소 운영되고 있으나 그 대부분이 생활보호대상 노인을 수용하는 시설이거나 저소득노인을 위한 시설이고 유료시설은 11개소에 불과함. -- 최근 민간기업, 종교단체 등에 의하여 노인전용주거시설에 대한 관심이 높아지고 있으며 기업이 참여하는 노인복합주거시설 즉 주거는 물론 여가 문화시설 까지 갖춘 시설이 20여개소 건설중에 있음. 이중 대표적인 예는 다음과 같음. 〈표-2〉유료노인주거시설 및 실버타운
Ⅲ. 규제개혁과제에 대한 평가 1. 타당성 검토 -- 우리나라는 지난 30여년간 급속한 사회경제적 변화로 노인생활 환경도 크게 변하여 노인부양이 새로운 사회문제의 하나로 대두되고 있음. 그 동안 노인정책의 관심은 주로 노인소득보장, 노인의료보장에 두어져 왔으나 앞으로는 노인층의 경제력 향상, 자녀와 별거지향적 노후생활, 가족에 의한 고령자 보호기능의 약화 등으로 노인주택의 공급이 노인복지의 중요한 과제의 하나가 될 것으로 전망됨. -- 노인복지법은 국가 또는 지방자치단체는 노인의 주거에 적합한 기능 및 설비를 갖춘 주택의 건설을 조장하여야 한다고 규정하고 있으며 노인주거시설로서 유료양로원, 유료노인요양원, 유료노인복지주택을 개인, 기업, 법인이 설치할 수 있도록 하고 있음. -- 노인주택은 중산층 이상의 일반노인의 주거욕구를 충족시킬수 있는 주택으로 개발되어야 함. 이를 위해서는 다양한 주거욕구를 충족시키기 위하여 입지조건(도시형, 도시근교형, 전원형)은 물론 공급방식에 있어서도 회원권형, 분양형, 임대형 등 다양화할 필요가 있다고 봄. 2. 시장원리의 적용 -- 일반적으로 공공복지는 국가, 지방자차단체에 의하여 운영되는 사회복지를 의미하며 민간복지란 민간재원을 바탕으로 운영되는 사회복지라고 할수 있음. 선진국에서는 2차대전 이후 복지국가를 향한 사회보장제도의 확대 등으로 정부의 역활이 증대되어왔으나 1970년대에 이르러 정부의 사회복지분야에 대한 지나친 비용지출은 복지국가 위기론을 대두시켰으며 오늘날에는 사회복지분야의 공공부문과 민간부문의 역할분담에 대한 논의가 활발함. -- 사회복지의 일차적 책임은 정부에 있다고 하나 이는 어디까지나 기초적인 복지에 국한된 것이고 이를 넘어서는 복지서비스는 시장원리를 적용하여 해결하고자 하는 것이 오늘날 복지선진국의 추이임. 복지다원주의의 등장으로 복지에 대한 민간부문의 역할이 강조되고 있으며 미국과 영국 등에서는 복지 민영화가 추진되고 있음. -- 유료노인복지주택의 경우도 복지개념이 들어가기 때문에 공공부문의 역할이 중요하며 정부는 이를 지원 육성하는 정책에 역점을 두어야 할 것임. 이미 보건복지부는 노인주택 공급에 민간참여를 유도하기 위하여 유료노인주택의 사업주체를 민간기업이나 개인으로 확대하고 있으며 사업자금지원을 위하여 국민연금기금에서 매년 1천억원 정도를 사업주에게 장기저리 융자를 실시하고 있는 등 활성화를 추진하고 있음. 그러나 본격적인 고령화사회에 대비한 노인주택 공급을 확대하기 위해서는 이외에도 세제상의 혜택이나 기금활용의 폭을 넓히고 택지공급 등 정부의 지원시책 강화가 요청되고 있음. -- 원칙적으로 중산층 이상을 대상으로 하는 노인주택의 공급은 시장원리에 맡기는 방향으로 추진되는 것이 바람직하며 다만 취약계층 노인에 대해서는 공공부문이 공급하는 것이 바람직하다고 봄. 따라서 노인주택의 공급은 공공복지프로그램으로 운영될 부분과 민간부문에서 수익자부담원리를 적용하여 공급될 부분으로 나누어 보아야 함. 3. 국내외 노인복지주택의 유형과 현황 ◦ 일반주택에 3세대가 동거할 수 있도록 설계된 주택: 대한주택공사 시범 공급되었으나 미분양 사태가 발생하여 활성화되지 못하고 있음. 이는 대부분의 젊은이들이 부모와 함께 살기를 원하지 않고 있기 때문임. ◦ 실버타운: 미국의 대표적인 노인전용주거시설로서 비교적 경제력있는 노인 층을 대상으로 하며 우리나라에서도 민간기업이 참여하고 있는 유료노인복지시설의 하나임. 미국은 일반노인의 경우 경제력에 따라 다양한 형태의 노인전용주거시설에 입주할 수 있음. 설치주체는 영리단체, 비영리단체, 종교단체 등 다양하며 시설규모면에서도 1만개 이상의 주거홈이 있는 대형시설에서 부터 100여개 정도의 소형에 이르기까지 다양함. 대형 노인주거시설에는 노인건강과 여가이용을 위한 여러가지 노인복지시설이 부가되어 있는 것이 특징임. ◦ 노인전용아파트: 미국의 경우 주정부가 보조하는 노인임대아파트(주로 저소 득 노인이 대상이 되고 임대료의 일부를 정부가 보조함)가 있음. 우리나라에서는 최근에 서울시가 소규모로 저소득노인을 위한 임대주택사업을 시작함. ◦ 일본의 경우 정부의 보조를 받아 운영하는 양호노인홈, 특별양호노인홈, 경비노인홈이 있고 완전유료로 운영되는 유료노인홈이 있음. 양호노인홈은 65세 이상 노인으로 도도부현 및 시의 공적조치로서 입소되며 특별양호노인홈은 현저한 신체적, 정신적 장애가 있는 노인으로 도도부현 및 시의 공적조치에 의하여 입소됨. 경비노인홈은 이용자가 자취할 수 있을 정도로 건강한 노인을 위한 주거시설로 비용의 일부를 입주노인이 부담함. ◦ 유료노인홈의 사업방식은 종신이용권 방식, 분양방식, 임대방식이 있으며 종 신이용권 방식이 가장 많이 이용되고 있음. 〈표-3〉유료노인홈의 사업방식
Ⅳ. 정책과제 1. 공급방식의 다양화 -- 유료노인복지주택은 중산층 일반노인의 주거욕구를 충족시킬 수 있는 시설이어야 하며 이를 위해서는 민간참여를 통한 다양한 공급방식의 개발이 필요함. 외국의 경우 노인의 건강상태에 따라 주거와 요양시설이 복합되어있는 은퇴자촌, 노인전용 아파트, 노인보호주택 등 노인집합주택, 노인요양시설등 여러형태의 주거시설이 민간부문에 의하여 공급되고 있으며 우리나라의 경우는 아직 일반노인을 위한 노후주거시설은 활성화되어 있지 못하고 대부분이 수용목적의 시설로 시설생활에 대한 부정적 이미지, 서비스의 질이 낮기 때문에 시설입소를 기피하고 있음. 이런 문제를 해결하기 위해서는 선진 외국에서와 같이 노인의 경제적 부담을 줄이고 적절한 서비스를 받을 수 있는 다양한 형태의 민간공급 노인복지주택이 공급되어야 함. 2. 지원시책 강화 -- 일반적으로 사회복지서비스의 공급 유형은 순수 공공부문의 형태, 민간부문과의 계약의 형태, 민간부문에 대한 재정보조 및 세제혜택 등으로 이루어지며 노인복지주택의 경우도 노인을 위한 하나의 사회복지시설이라는 관점에서 정부의 지원시책이 강화되어야 한다고 봄. -- 이를 위하여 공급자에게는 세제상의 혜택 폭을 넓히고 국민연금기금, 국민주택기금등 기금 지원을 확대하고 노인복지시설에 대한 택지 공급을 활성화하여야 함. 노인복지주택은 외국의 경험으로 보아 입지조건이 매우 중요함. 자녀의 왕래가 용의한 도시근교나 인접한 중소도시에 건설하는것이 바람직하며 이때 저렴한 가격으로 택지가 공급될 수 있도록 공공기관(주택공사 또는 토지개발공사)에서 공급하는 택지에 택지분양 우선권을 주도록 함. -- 수요자를 위해서는 노인복지주택의 취득하는 노인에게 노인복지차원에서 취득세, 등록세, 상속세 등을 감면토록 하며 주택구입자금의 장기 저리융자를 실시함. Ⅴ. 개선방안 1. 유료노인복지주택의 분양허용 -- 그 동안 정부는 유료노인복지사업을 촉진하기 위하여 사업주체의 확대, 세제완화, 융자사업 실시 등 방안을 강구해 왔음. 그러나 노인복지법시행규칙에 노인복지주택은 분양을 못하게 되어 있고 임대중심으로 되어 있어 사업주는 보증금과 월이용료를 받고 운영하도록 되어 있음. 유료노인복지주택의 공급은 원칙적으로 시장경제원리에 의하여 민간이 공급토록 하는것이 바람직하다고 볼 때 공급방식으로 임대뿐만 아니라 분양도 허용함으로서 공급자나 수요자의 선택의 폭을 넓히는 것도 바람직함. 2. 일반주택 분양과의 차별화 -- 노인복지주택은 일반주택과 차별화하여 세제상의 혜택과 기금활용, 택지공급 등에 혜택을 주도록 하여 일반주택보다는 저렴한 가격에 공급되도록 하는것이 노인복지 취지에 합당함. -- 노인복지주택은 노인세대를 대상으로 하기 때문에 일반주택에 비하여 공급대상의 범위가 극히 제한되어 있는 주택일 뿐 아니라 노인복지서비스가 부가된 특수주택이라 할 수 있음. 따라서 일반주택 분양조건과는 다름. 일반주택분양시 적용되는 1세대 1주택 원칙, 수도권지역 공급대상자 제한, 청약예금 가입, 입주자모집시기 및 방법, 순위에 의한 공급방법 등은 노인복지주택의 공급에는 불필요하거나 불합리함. 3. 노인복지주택의 관리운영의 철저 -- 과거 사회복지법인이 노인주택을 설치할때와는 달리 이젠 영리단체나 개인까지도 노인주택을 설치할 수 있게 됨으로써 이들 영리단체나 개인이 설치한 노인주택에 입주한 노인이 경제적으로 혹은 정신적으로 피해를 보는 사례가 발생하지 않겠는가 하는 우려도 있음. 따라서 시설설비, 직원자격, 서비스의 질등 유료노인복지주택 관리운영에 관한 사업지침이 민간 자율 단체에 의하여 규정되도록하고 정부는 감독을 통하여 이들 규정이 준수되고 있는가를 감시할 필요가 있음. 4. 관련법규의 정비 -- 일반주택분양과 차별화하여 노인복지주택에 세제 및 기금 혜택을 주기위해서는 관련법규의 개정이 필요함. 복지시설용 부동산이 법인세법상 비업무용 부동산으로 분류되어있는 현행세법을 개정하여 비업무용 부동산으로 보지않는 항목에 삽입되어야함. 지방자치단체가 일반주택용 주택단지를 개발할때는 개발부담금의 25%을 부담하나 민간기업이 노인복지시설을 설치하기 위하여 택지를 개발할때는 50%의 개발부담금을 부담 해야하는 실정임으로 민간기업의 경우도 개발부담금을 줄이도록 하는 것이 바람직함. -- 공공기관에서 공급하는 택지의 용도가 주로 일반주택건설용으로 제한되어 있어 복지시설의 설치는 어렵게 되어있음. 복지시설 설치를 위하여 저렴한 가격으로 택지가 공급될 수 있도록 주택공사 또는 토지개발공사에서 공급하는 택지에 분양 우선권을 주도록 함. -- 노인복지주택의 건설은 입주자의 수요를 고려하여 농어촌을 선호하는 경우 농어촌의 특색을 살려 은퇴농장, 복지농장 등 다양한 형태로 공급될 수있음. -- 민간이 노인복지시설을 설치하기 위하여 택지를 취득할 경우 취득허가를 용이하게 받을 수 있도록 관련 규정을 개정함. 5. 유료노인복지주택 분양의 세부방안 가. 분양대상 -- 60세 이상의 자로서 단독취사 등 스스로 일상생활을 하는데 지장이 없는자(부부가 입주하는 경우 60세 미만의 자도 가능) 나. 시설허가 -- 유료노인복지주택을 분양하고저 하는 자는 분양계획에 대하여 시.도지사에게 신고하도록 하며 신고시기는 건축허가와 동시에 할 수 있도록 함. 그리고 신고에 필요한 서류도 간소화함. 다. 입주자모집 시기 및 방법 -- 입주자모집시기는 시설허가와 동시에 가능하도록 하고 모집방법은 일반주택과 마찬가지로 일간신문에 공고토록함. 공고내용에 대하여 시장‧군수‧구청장의 승인을 받도록함. 라. 입지조건 -- 이용자 분포를 감안하여 시설의 효율적 이용이 가능한 지역 -- 의료시설 접근이 용이하고 교통이 편리한 지역 -- 시설 안전에 이상이 있을시 빠른시간내에 조치 가능한 지역 -- 건강한 생활이 가능한 환경조건 마. 시설운영의 자율성 및 다양성 부여 -- 시설설치 및 운영에 관한 기본사항만을 규정하고 시설의 설치‧운영은 원칙적으로 자율에 맡겨 기업의 창의성과 효율성이 발휘되도록 함. -- (가칭) 유료노인복지주택 협회와 같은 단체를 설립하여 노인복지 전문가가 참여토록 하고 시설 설치 및 운영의 자율성을 높임. 일본의 경우 유료노인홈협회가 설립되고 있음. 바. 운영의 기본사항 -- 입주노인의 일상생활 지원, 건강관리, 여가활동프로그램 운영 등을 위하여 다음과 같은 직원을 배치토록 함. <직원배치 기준: 50세대 기준>: 일본의 예 적용 시설장: 1명 생활지도원: 1명(사회복지사) 간호원: 1인 가정봉사원:1인 등을 기준으로 하되 식당을 운영한다거나 청소서비스 등을 제공할 경우 수요에 따라 자율 조정토록 함. 사. 노인복지주택의 규모 -- 20세대 이상으로 함. -- 현행 30세대이상의 규모를 축소하여 소규모의 노인복지주택도 공급될 수 있도록 함. 아. 분양의 종류 -- 노인복지주택의 분양은 일반주택 분양과 같이 완전 소유권을 이전하는 방식이 아니라 이용권 방식의 분양과 일정부분에 대하여서만 소유권(개별주거공간)을 갖게 되는 분양의 형태를 취하는 것이 바람직함. 자. 노인주택의 관리운영 -- 노인복지주택은 주택으로서의 기능뿐만 아니라 노인의 건강 및 일상생활을 보살필수 있는 서비스 기능이 지속적으로 유지되어야 하기 때문에 노인복지주택을 건설하여 공급하는 사업주는 분양 후에도 동 주택이 노인복지주택의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 관리운영의 책임을 지도록 함. 차. 사용검사의 강화 -- 일반주택과는 달리 노인복지주택의 준공검사시에는 반드시 노인복지담당공무원이 함께 참여하도록하여 준공검사를 강화할 필요가 있음. Ⅵ. 규제개선 전후에 대한 평가 1. 분양의 장단점 -- 이미 언급되었듯이 고령화사회를 대비한 노인복지 확충은 복지 보편주의 원칙에 따라 저소득 내지 생활보호노인을 위한 공공복지서비스의 확충뿐만 아니라 일반노인을 위한 복지서비스의 확대 역시 매우 중요한 과제임. 일반노인을 위한 복지서비스를 확대하기 위하여 민간부문이 참여하는 시장원리를 적용한 서비스 공급은 세계적인 추세임. 우리나라에서도 인구의 고령화는 노인연금, 노인의료비등 사회보장성 비용의 급속한 증가를 가져올 것이며 이로 인한 국민부담은 커질 것으로 전망됨. 늘어나는 공공부문의 복지재정 부담을 억제하기 위해서는 민간복지의 활성화가 주요 정책과제의 하나가 되고 있으며 중산층 이상의 일반노인을 위한 노인주택의 공급에 있어도 민간참여의 폭을 확대할 필요가 있으며 이를 위하여 유료노인복지주택의 공급을 현재와 같은 임대방식 뿐만 아니라 분양방식도 허용하게 되면 공급은 크게 활성화 될 것으로 전망됨. -- 그러나 분양방식에 의한 노인주택의 공급은 노인의 입장에 서보면 일시에 목돈이 필요한것이며 노인이 가지고 있는 경제력의 대부분을 주택에 지출해야 한다는 단점도 있음. 미국의 경우도 저소득 노인아파트일 경우는 대부분이 임대이고 실버타운인 경우도 입주보증금 형태로 운영하는 경우가 많아 노인들이 목돈의 부담없이 이용가능함. 다만 월 이용료는 비교적 높은 편이며 이는 노인의 대부분이 연금보장을 받고 있기 때문에 가능함. 우리나라에서도 노인주택의 경우 임대방식과 분양방식을 모두 허용함으로서 공급자나 수요자 모두에게 선택의 폭을 넓힌다는점은 매우 긍정적으로 평가됨. 2. 저렴한 노인주택의 공급 -- 대부분의 노인의 경우 노인주택에 입주하기 위해서는 현재 살고있는 일반주택을 팔고 노인주택으로 입주하여야 될 것으로 보며 이때 비용, 생활의 편익 등에 있어 노인주택이 유리한 조건에 있어야 될 것임. 현재 일부 공급되고 있는 실버타운은 비용이 너무 높기 때문에 고소득자가 아니면 입주가 어렵게 되어 있어 일반노인을 위한 저비용의 노인복지주택이 공급되도록 해야 할것임. 일반주택의 경우는 매매가 자유로우나 노인복지주택의 경우 매매에도 제한이 있고 재산가치의 확보라는 측면에서도 다소 제한이 있기 때문에 최초 분양가격에 있어서는 일반주택보다 비용이나 편의제공에 있어 유리한점이 있어야 함. -- 일반노인을 위한 노인주거시설의 공급에 있어서는 가정환경이나 주택사정등으로 3세대가 함께 거주하기가 곤란한 노인에게 일반주택보다는 편리한 구조와 시설을 갖춘 주거시설을 공급하고 이들 시설에 대한 세제상의 혜택이나 기금활용등의 지원시책이 강구됨으로서 저렴한 가격으로 공급되어야 할것임. 3. 저소득층 노인을 위한 주택공급 추진 -- 경제력이 있는 노인을 위해서는 민간이 공급하는 노인주택을 확대해 나가되 중산층이하의 노인을 위해서는 대한주택공사등 공공부문에서 공급하는 주택에 노인임대주택을 적극적으로 개발함으로서 노인의 소득수준을 고려한 균형있는 노인주택정책이 추진되어야 할 것임. |
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