청소년활동진흥법 일부개정법률안(대안)에 대한 합동 반대 의견서

[GO~행복]

청소년활동진흥법 일부개정법률안(대안)

(제안자 : 여성가족위원장)에 대한

교육․청소년․시민사회단체, 청소년수련시설 실무자 합동 반대 의견서

자의적 행정처분, 과도한 통제만 늘리는 법 개정, 과연 안전을 위한 대책인가?

청소년 현장을 무시하고 활동을 위축시키는 법 개정, 청소년활동 진흥이라는 법 목적에 정면 배치된다!

2013년 12월 20일 국회 여성가족위원회 전체회의에서 통과된 청소년활동진흥법 일부개정법률안(대안)은 청소년 현장의 의견이 전혀 반영되지 않은 채로 마련된 법안이다. 현장에서 일어날 결과에 대해 전혀 고려않은 탁상공론, 밀어내기식 개정안은 청소년 활동을 위축시키고, 현장의 불신만 가중시킬 뿐이며, 청소년 활동 진흥이라는 법의 목적 자체를 포기하는 결과를 낳을 것이다.

이번 청소년활동진흥법 일부개정안(아래 개정안)에 대한 문제의식은 아래와 같다.

1. 수련활동을 못하게 만드는 ‘신고제’가 청소년 안전을 위한 대책인가?

○ 개정안은 올 여름 발생한 ‘사설 해병대 체험캠프 사고’를 결정적 배경으로 하고 있으며, 그에 대한 안전대책을 논한 법 개정으로서는 유일하다. 그럼에도 청소년 수련활동에 대한 신고제를 도입한 5.28 개정 당시부터 학교, 학원, 종교기관, 사설업체에서 운영하는 광범위한 숙박형, 비숙박형 수련활동에 대해서는 아예 열외로 했으며, 이번 개정안에서도 학교, 종교기관은 예외로 하고 있다. 해병대 캠프 사고가 학교가 위탁한 사설업체에서 일어난 점, 종교기관이 이용하는 시설에서도 안전문제가 충분히 있을 수 있는 점을 염두에 둔다면, 의아하기 그지없는 개정 방향이다.

○ 안전대책의 핵심으로 5.28 개정 때부터 신설된 ‘이동․숙박형(개정안 : 숙박형 등) 청소년 활동 계획의 신고’ 의무(제9조의2)는 일부 청소년 기관에만 해당되는데, 이마저도 과도한 정보 요구와 복잡한 처리과정으로 인해 현장에서는 아예 청소년수련활동을 하지 말라는 뜻으로 받아들일 정도이다.

○ 신고 수리절차로 14일을 요하는 이유 중 하나가 주최자, 운영자, 보조자의 <아동복지법> <성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법> <아동청소년의 성보호에 관한 법률> 관련 이력을 조회하기 위함인데, 청소년 대상의 성폭력, 학대, 위험활동 강요가 일어날 위험성은 부모와의 동반 여부, 종교기관 여부, 법률에 따라 설치되었는지 여부와 상관없이 모든 청소년활동에 내재해있는 위험이다.

○ 일부 청소년 시설만 해당되는 ‘신고제’가 시행된 지 한 달도 채 되지 않아 현장에서 각종 혼선과 문제점이 속출하고 있는 이 때, 신고 대상, 신고 내용, 신고 범위, 신고 명칭만을 조금씩 변경하는 일부개정안이 나온 것은, 신고제 자체가 충분한 대책이 못 된다는 점을 반증한다. 이 신고제를 존치하는 한, 앞으로도 개정의 반복은 불가피할 것이다. 업무처리의 현장에서조차 누가 이 법의 필요성에 공감하고 제대로 시행할지 의문이다.

2. 청소년수련시설과 실무자, 보호자를 겁박하면 안전이 증진되나?

○ 안전을 위한 가장 적극적인 태도는 상호협력, 현장과 상황에 대한 이해, 면밀한 소통이다. 그래야 안전이 체화되고 서로 실천될 수 있다. 그러나 개정안은 청소년 수련시설과 실무자를 겁박한다고까지 느껴지는 내용으로 이루어져있다. 수동적이고 방어적인 상태는 안전도모에 있어 주도성, 민감성, 적극성을 저해하여 도리어 대처능력이 줄어들게 할 것이 우려된다.

○ 제9조의2 3항의 1에 의해 <아동복지법> <성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법> <아동청소년의 성보호에 관한 법률> 관련 집행이 끝나거나 유예․면제된 날부터 10년이 지나지 않은 사람을 조회해야 하는데, 이는 이미 아동․청소년 성보호에 관한 법률 제56조(아동·청소년 관련기관 등에의 취업제한 등)에 의해 청소년수련시설의 취업부터 사실상의 노무까지 제한되어 있다. 그럼에도 매 신고 때마다 개인정보를 기재하여 범죄이력을 조회한다.

○ 법 제9조의3제1항에 대한 시행규칙 제1조의3(건강상태 확인 방법)에 따라 보호자는 참여 청소년의 건강상태를 ’보증’해야 한다. 건강함을 확인한다는 개념과 용어가 불명확함에도 보증을 해야만 수련활동에 참여할 수 있다는 것이다. 보호자는 불안이 커지고 위축된다.

○ 개정안은 제19조의2(수련시설의 종합평가)를 신설하여 여성가족부 장관이 수련시설의 운영, 관리체계, 활동 프로그램 운영 전반을 종합평가하고 미흡사항에 대한 조치를 요구하도록 했다. 제20조의2(운영 중지 명령)도 신설하여 1항의 1, 2, 3의 사고가 발생할 경우에는 3월 이내의 시설 운영 및 활동 중지를 명할 수 있게 하였고, 제22조 4호를 신설하여 위 사고가 고의 또는 중대과실로 발생했을 때는 시설 허가 또는 등록 취소, 제19조의2의 종합평가 결과 낮은 등급을 연속 3회 받은 경우도 시설 허가 또는 등록을 취소하도록 했다. 제33조의2(보고 등) 4호 신설에서는 지방자치단체장이 여성가족부 장관에게 수련시설의 정기 및 수시 안전점검을 새로이 보고토록 했다.

○ 위 신설된 조항을 보면 이제까지 안전대비는 ‘전무’했다는 인상마저 준다. 청소년 기관들은 청소년활동 진흥의 책임자이자 파트너가 아닌가? 위 조항들이 신설되려면 그에 상응하여 현장의 실무조건 개선을 위한 ‘지원’도 수반되어야 한다. 그러나 전혀 그렇지 않다. 제18조(수련시설의 안전기준 등) 3항과 제18조의3(감독기관의 종합안전점검) 2항에서 수련시설 운영대표자는 시설의 보완 및 개보수 요구에 따라야만 하는 의무가 있지만, 국가 또는 지방자치단체는 그저 안전점검이나 시설 개보수에 드는 비용을 예산의 범위에서 보조할 ‘수도’ 있다고 되어 있다. 안전 책임을 현장에만 떠맡기는 꼴이 아닌가.

3. 청소년이 주도하는 현장밀착형 수련활동은 멀어지고, 위탁은 가까워진다

○ 청소년활동진흥법은 제1조 목적 조항에서 규정하고 있는 바와 같이, 청소년기본법의 위임을 받아 청소년활동을 적극적으로 진흥하기 위하여 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 하는 법률이다. 그러나 청소년기본법은 청소년의 참여 보장과 청소년의 창의성․자율성에 기초한 능동적 삶의 실현 등을 기본이념으로 삼고 있고, 이에 따라 법 제47조에서 청소년활동을 지원해야 할 국가와 지방자치단체의 책임을 규정하고 있는 데 반해, 이번 개정안은 청소년활동을 지원․진흥하기보다는 오히려 축소시키고 옥죄는 결과를 초래하여 입법 목적과 법적 책임에서 현저하게 일탈하고 있다.

○ 위험에 대처하는 가장 핵심적인 대책은 청소년, 실무자, 부모, 사회구성원의 인식을 개선하는 예방교육, 청소년들이 폭력이나 위험활동을 거부할 수 있는 역량을 기르도록 지원하는 것이다. 유럽, 북미 등 청소년 활동이 활발한 청소년 선진국에서도 보호(protection)정책과 증진(promotion)정책은 항상 균형을 이루어 연동된다. 차별, 인권침해, 폭력과 같은 사회적 유해요소로부터는 보호를, 청소년 스스로 탐색하고 도전하고 경험하는 활동에 있어서는 증진을 보장한다.

○ 청소년수련활동에 있어서 안전한 활동을 도모하기 위해 가장 좋은 방법은 소규모로 청소년 스스로 ‘안전한’ 활동을 기획하고 직접 준비, 실행해보는 것이다. 그러나 ‘신고제’에서는 청소년 스스로 기획하고 시행하는 활동, 현장대처능력이 활성화되는 즉흥적이고 유동적인 활동은 불가능하다. 모집하기 최소 14일 전에 모든 세부 프로그램이 정해져 있어야 하기 때문이다. 개정안은 오히려 청소년의 요구에 맞춘 자발적 활동은 죽이고, 청소년을 단지 보호 대상으로만 상정함으로써 청소년의 역량을 축소시키는 우를 범하고 있다.

○ 결국 스스로 안전을 돌아보고 세심하게 움직이는 청소년활동은 위축되고, 신고에 필요한 행정처리, 보험가입까지 대행해주는 위탁기관이 성행할 것이다. 개정안 제39조 청소년수련활동의 위탁제한(신설)에 따라 전부 또는 ‘중요한’ 프로그램을 위탁하여서는 안된다고 한다면 결국 숙박형 및 비숙박형 등 청소년수련활동은 아예 시도가 현저히 줄어들 것이다.

4. 민간의 청소년활동을 위축시키는 개정안

○ 이번 개정안 중 가장 문제적인 내용 중 하나는 제9조의6(숙박형 등 청소년수련활동의 제한)의 신설이다. 이 항에서는 ‘이 법 또는 다른 법률에 따라 신고․등록․인가․허가를 받지 아니한 단체 및 개인의 숙박형 활동과, 일부 비숙박형 활동을 전면 금지시키고 있다.

○ 개정안에 따르자면 청소년 자치모임이나 시민사회단체가 자발적으로 기획한 캠프, 비인가 대안학교가 교육과정의 일환으로 수행하는 농촌․현장 체험활동 등은 아예 개최 자체가 불가능해진다.

○ 국가의 허락을 받은 청소년활동만 가능케 하는 것으로 민간의 자율적인 청소년활동을 말살할 위험이 크다. 일부 개인 인터넷 커뮤니티 등에서 위험한 활동을 모집하는 경우가 있다고 하나, 무리한 활동을 지속, 반복적으로 하는 경우 참여자들에 의해 그 실체가 드러날 수밖에 없고 이런 것이 고발되거나 제한되거나 도태되는 것은 이제까지 청소년이든 비청소년이든 시민들의 사회생활 안에서 이루어져 왔던 하나의 시스템이다. 그럼에도 법에 등록되어 있지 않은 모든 단체와 개인의 활동을 전면 제한하는 것은 청소년 활동의 다양성과 광범위한 경우를 고려하지 않은, 위헌성마저 띠는 탁상공론식 입법이다.

5. 중앙행정부의 과도한 정보 집적 및 개입

○ 이번 개정안에서는 제9조의4의 제2항, 여성가족부장관은 숙박형 등 청소년수련활동 관련 정보의 공개를 위해 온라인종합정보제공시스템을 구축․운영하여야 한다는 내용을 신설했다. 기존 제9조의4에 의해서도 관련 정보의 공개는 하도록 되어 있으므로 지방자치단체장이 인터넷 홈페이지 등을 통해 해당 지역 주민들에게 알리면 되는데도, 이번 개정에서는 중앙 정부 차원의 온라인종합시스템을 운영하도록 하고 있다. 이토록 정부가 과도하게 정보를 집적하는 의도는 무엇이고, 수많은 주최자, 운영자, 보조자들의 등록기준지 등 민감한 개인정보까지 관리하겠다는 것은 아닌지 현장은 우려하고 있다. 게다가 개정안은 개인정보를 포함하는 신고 내용에도 불구하고, 공개 범위와 절차, 방법 등을 여성가족부령에 포괄적으로 위임하여 개인정보에 대한 자기결정권을 심각하게 침해할 위험이 높다.

○ 청소년활동진흥법 시행규칙을 통해 규정된 현행 ‘이동․숙박형 청소년활동 계획 신고서’와 ‘세부내역서’는 안전 여부와는 전혀 상관없는 프로그램의 세부 내용까지 기재하도록 하여 ‘검열’이 아니냐는 비난이 일고 있다. 그런데 더 나아가 개정안에서는 제9조의2 5항, 6항, 7항을 신설하여 지자체가 신고된 계획을 수리하면 그것을 여성가족부장관에게 통보해야 하고, 여성가족부장관은 계획에 대해 보완이 필요한 경우 다시 지자체에 통보하며, 지자체는 통보받은 보완사항을 수련활동 주최자에게 통보해야 한다고 한다. 전국에서 불과 일주일 사이에 수백 개의 청소년 활동이 일어나고 있는데도, 그것을 모두 신고, 수리할 뿐 아니라 일일이 검토하겠다는 것은 중앙부처로서 상식에 맞는 계획인지 의심스럽다.

6. 헌법상 명확성의 원칙, 포괄위임입법금지원칙 등을 위배한 위헌성

○ 개정안은 청소년활동 신고제를 도입하면서, 신고의무 대상자가 신고하지 않는 경우 300만원 이하의 과태료를(제72조 제2항), 신고하지 않고 수련활동을 실시한 자에 대하여는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록(제70조 제2항) 되어 있다. 청소년이 수련활동을 포함한 각종 청소년활동을 기획하고 참여할 권리는 행복추구권에 내포된 일반적 행동 자유권으로서 자유권적 기본권의 하나이다. 따라서 법률로 청소년수련활동을 제한할 경우 헌법이 규정한 기본권 제한의 일반원칙을 준수하여야 마땅하다.

○ 그러나 개정안은 청소년수련활동을 제한하는 기준을 ‘일정규모’와 ‘위험도’라는 지나치게 불분명한 기준을 도입함으로써 명확성의 원칙에 반한다. 그 전제인 ‘청소년수련활동’의 정의 역시 명확성의 원칙에 반한다. 지금까지 ‘청소년수련활동’의 정의가 모호하여도 그 위헌성이 문제되지 않은 이유는 법상 청소년수련활동에 해당하는지 여부에 따라 활동의 가부가 달라지지 않았기 때문이었다. 개정안에 따르면 활동의 가부가 달라지고 심지어 법적 의무의 이행 여부에 따라 행정적, 사법적 처분의 대상이 되는 만큼, 무엇이 법적 의무의 대상이 되는 청소년수련활동인지를 예측할 수 있어야 마땅하다. 그럼에도 개정안은 청소년수련활동의 범위를 지나치게 확대하여 모든 활동을 원칙적으로 제한하고 예외적으로만 허용하는 방향을 취하고 있다. 안전성 확보가 필요한 수련활동을 구체적으로 유형화하여 신고 대상으로 규정한다거나 시설 안전 점검을 통하여도 안전성 확보가 가능하다는 점을 고려할 때, 개정안은 필요최소성의 원칙에 위배되며, ‘활동의 자유․진흥’과 ‘안전성 확보’ 사이에서의 법익의 균형성도 상실하고 있다. 나아가 수리를 요하는 신고제의 경우, 사실상 완화된 허가제로 운영되는 사례가 많은 바, ‘위험도’와 ‘일정 규모’라는 추상적 기준을 적용하여 심사할 경우 행정청의 자의적 판단을 방치할 우려가 크다. 따라서 법령에 가능한 구체적이고 명확하게 규정하지 않으면 안 된다.

○ 개정안 제9조의6은 다른 법률에서 지도․감독을 받는 비영리 법인 또는 단체가 운영하는 경우, 보호자와 함께 참여하는 경우, 종교단체가 운영하는 경우, 비숙박형 수련활동 중 사전 인증을 받아야 하는 활동이 아닌 경우를 청소년수련활동 제한의 대상에서 제외하고 있는 바, 이는 이와 같은 예외에 해당하지 않는 청소년수련활동을 개최하는 청소년 또는 청소년단체를 합리적 이유 없이 차별하고 있어 헌법상 평등권을 침해한다. 개정안에 따르면 청소년수련활동의 제한 사유가 안정성 확보인데, 보호자가 동반했다고 하여, 종교단체가 주최하였다고 하여 안전성이 확보된다는 객관적 증거는 없다.

○ 개정안 제36조는 ‘참가 인원이 일정 규모 이상이거나 위험도가 높은 청소년수련활동’에 대해 사전 인증을 의무화하고 있다. 인증을 받지 않는 경우에 대한 직접적인 제재 규정은 없으나 신고제, 사전 표지제 등과 결합하여 제재의 효과는 충분히 예상 가능하다. 따라서 이 사전인증제 역시 사실상 청소년수련활동의 자유를 제한하는 허가제로 기능하게 될 가능성이 큰 바, 사실상 허가제인 인증 대상의 기준을 예측 가능하도록 법률에서 명확하게 규정해야 할 것이다. 그럼에도 개정안은 ‘일정 규모’와 ‘위험도’라는 모호한 기준을 제시하고 있어 이 또한 명확성의 원칙에 반한다.

○ 청소년활동진흥법이 애초 인증제를 도입한 목적은 청소년활동의 진흥에 목적을 두고 모범 또는 표준이 되거나 권장할 만한 모델을 인증함으로써 제도 전반의 내용과 수준을 향상시키고자 함에 있다. 그런데 개정안은 인증을 의무화하고 인증을 받지 않은 경우 활동을 제한함으로써 활동의 위축효과를 가져올 것이 예상되는 바, 진흥법의 목적과도 위배되며 일반적인 인증제의 법적 성격, 곧 ‘품질관리를 위한 전문성 중심 평가 모형’에도 부합하지 않는다.

○ 나아가 개정안 제9조의4는 청소년수련활동 계획의 신고를 수리한 경우, 여성가족부령으로 정하는 절차와 방법에 따라 해당 내용을 온라인 종합정보제공시스템에 공개할 수 있도록 하고 있다. 신고 내용에 민감한 개인정보가 포함되어 있음에도 불구하고, 공개의 범위와 절차, 방법 등을 시행령에 포괄적으로 위임한 것은 헌법상 포괄위임입법금지원칙에 반하여 개인정보자기결정권을 침해할 우려가 크며, 특히 종합정보시스템의 구축과 위탁 운영까지 예정하고 있어 그 위험성과 위헌성은 매우 크다고 볼 수 있다.

7. 우리의 요구

○ 개정안은 청소년활동 현장의 의견을 수렴하지 않은 채 마련되었고 많은 폐해가 예상되는 만큼, 국회는 입법 절차를 즉각 중단하고 현장과의 대화의 장부터 마련하여야 한다.

○ 법제사법위원회는 동 개정안의 법률상 하자가 심각한 만큼 시민의 기본권과 청소년활동진흥법의 입법 목적이 지켜질 수 있도록 법안 심사에 신중을 기하여야 한다.

2013년 12월 24일

연명단체 일동