울릉도,독도 지원 특별법안에 대한 고찰

[맑은세상]

울릉도․독도 지원 특별법안

【이병석의원 대표발의】

검 토 보 고 서

2014. 2.

안 전 행 정 위 원 회

수 석 전 문 위 원

【 목 차 】

Ⅰ. 제안경위1

Ⅱ. 제안이유 및 주요내용1

Ⅲ. 검토의견4

1. 제정안의 입법취지 및 주요내용4

2. 제정안의 주요쟁점5

가.「도서개발촉진법」과「독도의 지속가능한 이용에 관한 법률」과의 중복가능성 검토5

나. 독도에 대한 기존 정책방향과 상충 우려6

3. 울릉도․독도 발전을 위한 지원사항 검토9

※ 참고자료15

Ⅰ. 제안경과

개정안은 2013년 9월 25일 발의되어 2013년 9월 26일 우리 위원회에 회부되었음.

Ⅱ. 제안이유 및 주요내용

1. 제안이유

울릉도ㆍ독도는 동해 유일의 접경지역으로서 군사적ㆍ국가 안보적 차원에서 특수한 지정학적 위치를 차지하고 있으며, 해상교통의 요지인 동시에 자연자원의 보고(寶庫)임. 그러나, 울릉도·독도는 육지에서 130km 이상 떨어져 있는 도서(島嶼)지역으로 육지에서의 접근성이 극히 불량한 낙후지역임.

그동안 울릉도ㆍ독도와 관련하여 제정된 법률은 독도의 체계적인 이용ㆍ보전ㆍ관리 등에 관한 사항만 규정하고 있으며, 울릉도ㆍ독도를 실질적으로 이용ㆍ보전ㆍ관리하고 있는 주민을 위한 특별한 지원을 규정하고 있지 않음. 이에 따라 현재 시행되고 있는 법률들은 울릉도ㆍ독도의 주민복지 향상과 지역발전에는 도움이 되지 못하고 있음.

따라서, 울릉도ㆍ독도지역에 대하여 지역개발 및 주민생활에 필요한 지원을 함으로써 지역주민의 정주여건과 생활환경을 개선하고 이를 통해 주민의 복지수준 향상을 도모하려는 것임.

2. 주요내용

가. “울릉도ㆍ독도지역”이란 경상북도 울릉군에 속하는 울릉도ㆍ독도와 그 인근 해역으로 함(안 제2조).

나. 안정행정부장관은 지방자치단체의 장 및 주민의 의견을 들어 울릉도ㆍ독도지역 발전종합계획안을 수립하고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 울릉도ㆍ독도지원위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 함(안 제5조).

다. 경상북도지사는 확정된 발전종합계획에 따라 연도별 사업계획을 수립하여 안전행정부장관에게 제출하고, 안전행정부장관은 연도별 사업계획을 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 울릉도ㆍ독도지원위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 함(안 제7조).

라. 발전종합계획과 연도별 사업계획을 효율적으로 추진하기 위하여 국가와 지방자치단체는 사업시행자에게 필요한 자금을 보조ㆍ융자할 수 있도록 하고, 조세와 부담금을 감면할 수 있도록 하며, 안전행정부장관은 지방교부세를 특별 지원할 수 있도록 함(안 제12조부터 제14조까지).

마. 울릉도ㆍ독도 여행객에 대하여 울릉군내 면세품판매장에서 물품을 구입하여 울릉군 이외 지역으로 반출하는 경우 관세 및 부가가치세 등을 면제 또는 환급받을 수 있도록 함(안 제15조).

바. 국가와 지방자치단체는 울릉도ㆍ독도지역에서 사회기반시설ㆍ사회복지시설 등의 설치에 있어 우선하여 지원할 수 있도록 하고, 학생의 수업료 지원ㆍ노후 주택 개량 지원ㆍ생활필수품 및 여객 운송지원 등이 가능하도록 하며, 농림·해양·수산업을 육성하기 위한 지원을 할 수 있도록 함(안 제16조부터 제23조까지).

사. 독도 주민의 안정적인 생활을 지원하기 위하여 정주생활지원금을 지급할 수 있고, 공공요금 및 국민건강보험료를 감면할 수 있도록 함(안 제24조).

아. 연도별 사업계획의 시행에 필요한 비용을 충당하기 위하여 울릉군수가 기념주화 사업, 기념우표 및 기념엽서 사업 등 수익사업을 할 수 있도록 함(안 제25조).

참고사항

이 법률안은 이병석의원이 대표발의한 「조세특례제한법 일부개정법률안」(의안번호 제6975호)의 의결을 전제로 하는 것이므로 같은 법률안이 의결되지 아니하거나 수정의결되는 경우에는 이에 맞추어 조정되어야 할 것임.

Ⅲ. 검토의견

1. 제정안의 입법취지 및 주요내용

제정안은 울릉도․독도지역의 낙후성을 해소하기 위하여 생활기반시설을 확충하는 등 정주여건을 개선하고, 지역주민에 대한 특별지원 사항을 마련함으로써 지역주민의 소득증대 및 복지를 향상시키려는 취지임.

먼저 제정안의 주요내용을 살펴보면, 법의 적용대상을 “울릉도․독도”로 하고 있으며(안 제2조),

울릉도․독도 발전계획의 추진체계와 관련하여, 안전행정부장관은 울릉도ㆍ독도지역 발전종합계획을 수립하고(안 제5조), 이에 따라 경상북도지사가 연도별 사업계획을 수립하며(안 제7조), 울릉도․독도지역 개발과 지원을 위해 국무총리 소속으로 “울릉도․독도지원위원회”를 두도록 하고 있음(안 제8조).

울릉도․독도 발전사업의 효율적 추진을 위한 지원과 관련하여, 사업시행자에게 사업비 지원 및 부담금 감면 등의 혜택을 부여하고(안 제11조, 제12조 및 제14조),

노후주택 개량 지원, 생활필수품 해상운송비 및 육지왕래 여객비용 지원, 정주생활지원금 등을 지급할 수 있도록 하며, 울릉도ㆍ독도 여행객에 대하여 관세 및 부가가치세 등을 면제 또는 환급할 수 있도록 하는 등 다양한 지원사항을 규정하고 있음(안 제15조부터 25조까지).

2. 제정안의 주요쟁점(안 제2조 및 제4조)

가.「도서개발촉진법」과 「독도의 지속가능한 이용에 관한 법률」과의 중복가능성 검토

울릉도의 경우 「도서개발촉진법」에 의한 개발대상도서로서 주민소득 증대와 생활수준 향상을 위한 생활환경 개선 등 제정안의 추진내용이「도서개발촉진법」에 다수 포함되어 있으며, 현재 제3차 도서종합개발계획(2008～2017)에 따라 국조보조사업이 진행되고 있음.

따라서 제정안에 의한 추가적인 발전종합계획이 수립될 경우 도서개발사업과의 중복성, 타 도서지역과의 지원 형평성 등의 문제가 있을 것으로 봄.

한편 독도는 지난 2013. 3. 23. 제정된 「독도의 지속가능한 이용에 관한 법률」에 따라 독도안 시설 등의 관리‧운용, 독도와 연계한 관광촉진, 독도 거주민의 지원, 취항선박의 지원에 관한 사항을 포함하는 등 제정안 지원사항과 유사 내지 중복되는 측면이 있음.

나. 독도에 대한 기존 정책방향과 상충 우려

현재 독도는 국유재산으로 전 지역이 「문화재보호법」에 의한 천연기념물의 보호구역, 「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」에 의한 특정도서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 자연환경보전지역으로 각각 지정되어 그 이용제한으로 인해 사실상 개발이 거의 불가능 실정이며,

또한 「독도의 지속가능한 이용에 관한 법률」에 따라 독도와 주변해역의 지속가능한 이용을 위해서 보전․관리 및 생태계 보호에 중점을 두어 독도의 생태적 균형이 파괴되거나 그 가치가 훼손되지 않도록 하는 정책을 추진하고 있음.

이에 반해 제정안은 독도 거주 주민의 소득증대와 생활환경 개선을 위해서 정주환경개선사업 및 사회간접자본 시설 확충 등의 개발을 목적으로 하고 있어 서로 입법목적이 상충되는 측면이 있음.

또한 제정안 제4조에 따라 다른 법률보다 제정안을 우선하여 적용할 경우 정부의 기존 독도 정책방향과 상충되는 측면이 있으므로 이에 대해 신중한 검토가 필요한 것으로 봄.

한편 외교부에서는 독도와 관련 일본의 독도 분쟁지역화 전략에 휘말리지 않으면서 엄중하게 대응한다는 입장인바, 이러한 외교적 측면도 고려하여 제정안의 울릉도․독도 발전종합계획 등에 대한 논의가 함께 검토되어야 할 것으로 보임.

<제정안과 유사취지 법률과의 비교>

구 분		울릉도‧독도 지원 특별법안	도서개발촉진법	독도의 지속가능한 이용에 관한 법률
목 적		∙울릉도‧독도 지역의 주민소득 향상과 생활기반 정비․확충 → 지역주민 소득증대와 생활안정 및 복지향상 도모	∙도서의 생산․소득 및 생활기반시설의 정비․확충으로 생활환경 개선 → 지역 주민의 소득증대와 복지향상 도모	∙독도와 독도주변해역의 이용․보전․관리, 생태계 보호를 통해지속가능한 이용 도모
지원 대상		∙울릉도‧독도	∙개발대상도서(법 제5조에 따라 지정) * 제3차 10개년 : 372개 도서	∙독도 및 독도 주변 해역
계획 수립		안행부장관은 지자체장과 주민의견 수렴 후 발전종합계획안 마련 ↓ 중앙행정기관의 장과 협의 ↓ 울릉도·독도지원위원회 심의 후 확정	시도지사 사업계획 수립 후 안행부장관에게 제출 ↓ 도서개발심의위원회 심의 ↓ 국무총리 보고후 확정	해수부장관은 발전종합계획안 마련 ↓ 지자체 및 중앙행정기관의 장과 협의 ↓ 독도지속가능위원회 심의후 확정
위원회		∙울릉도·독도지원위원회 -위원장(국무총리) 포함 15명 이내	∙도서개발심의위원회 -위원장(안행부장관) 포함 20명 이내	∙독도지속가능이용위원회 -위원장(해수부장관) 포함 20명 이내
종 합 계 획 주 요 내 용	울 릉 도	∙해양의 이용·개발·보전과 해양관광자원의 개발 및 농업·수산업의 진흥 ∙교육·보건·의료·사회복지, 생활환경 개선 ∙도로·항만·수도등 사회간접자본시설 확충 ∙주민의 육지왕래, 생활필수품의 유통·공급 ∙주민의 안전 확보대책	∙도서지역 환경보전에 관한 사항 ∙산업진흥과 자원개발 ∙교육·후생·의료·문화 및 전기 시설 설치·개선 ∙생활필수품 유통·공급을 위한 지원·보조 ∙주거환경 및 시설 개선 ∙도서지역교통수단과 통신시설의 개선·확충 ∙풍수해나 재해 등을 방지를 위한 방파제·방조제 시설과 산림녹화	-
	독 도	∙자연환경 보전대책 수립 ∙주변 해양의 이용·개발·보전, 해양관광자원개발 ∙독도에 “주민등록법”에 따라 주소가 등록된 자에 정주생활지원금 지급 ∙독도에 거주하는 세대의 공공요금 및 국민건강보험료 감면 ∙독도에 대한 역사교육을 장려하기 위한 독도견학 및 방문사업 추진	-	∙독도와 독도 주변 해역의 생태계와 자연환경의 보전 ∙주변해역의 해양수산자원 이용계획 ∙독도 주변 해양과학 연구를 위한 시설물의 설치, 독도 안 시설 관리 ∙독도 거주민 및 독도취한 선박 지원 ∙독도 관련 민간단체 지원 ∙독도와 연계한 관광 촉진 및 교육과 홍보활동
사업자등 세제 혜택		∙사업비 및 지방교부세 지원 특례 (제12조 및 13조) ∙조세 및 부담금 등의 감면(제14조) ∙여행객에 대한 관세, 부가가치세 등 면제 또는 환급(제15조)	∙정부는 사업계획을 효과적으로 추진하기 위해 필요한 세제 지원(제13조) ※구체적인 지원방안은 없음	∙없음
거주민지원		∙노후주택개량 지원(제18조) ∙생활필수품 및 여객 운송지원(제19조) ∙울릉도 재학생 교육지원(제20조) ∙농어업인 경영활동 지원(제23조) ∙독도 정주생활지원금 등 지원(제24조)	∙종합계획에 따른 인프라시설 외의 지원대책은 없음	∙독도 거주민 지원(제5조 제7호)
인·허가 의제		∙35개 법률에 대한 인·허가 의제 처리(제11조)	∙없음	∙없음
중복 사항		-	∙종합계획 수립에 따른 정부예산 지원을 받아 생활·생산·복지·관광·안전시설을 구축함으로써 거주민의 정주환경 개선	∙독도 및 독도해역에 대한 생태계와 자연환경 보전, 독도 거주민의 지원 ∙독도와 관련된 교육 및 홍보활동 등 독도에 대한 전반적인 지원사항 유사
상이 사항		《도서개발촉진법과의 차이》 ∙종합계획에 따른 각종 기초 인프라시설 외에 조세 및 부담금 감면, 관세면제 등 각종 세제혜택과 노후주택개량 및 생활필수품 지원 등 거주민에 대한 복지지원이 추가 반영 ※도서개발촉진법과 서해5도지원특별법의 체계 및 내용 혼합 《독도의 지속가능한 이용에 관한 법률과 차이》 ∙독도거주민에 대한 정주생활지원금 지원 및 공공요금 감면 등 구체적인 지원대책이 명시되어 있으나, 전반적인 지원사항 유사	∙종합계획에 따른 정부예산 지원외 조항은 없음.	∙독도의 지속가능한 이용을 위한 환경보전, 연구시설 확충 및 데이터베이스 구축이 주목적 -그 외 독도 시설 및 주민에 대한 지원방안 없음

3. 울릉도․독도 발전을 위한 지원사항 검토(안 제12조부터 제25조)

제정안의 지원사항은 크게 울릉도․독도 발전사업을 추진하는 ① 사업시행에 대한 지원, ② 지역 거주민에 대한 지원 등으로 구분할 수 있는바, 제정안에서 제시하고 있는 구체적인 지원사항은 다음과 같음.

<제정안의 울릉도․독도 발전을 위한 구체적 지원사항>

구 분	조 문	지원사항	구체적 내용
사업시행 지 원	제12조	사업비 지원	-사업시행자에게 발전사업에 필요한 자금 보조․융자 또는 알선
	제13조	지방교부세 지원 특례	-특별교부세
	제14조	조세 및 부담금 감면	◦부담금 감면 -농지보전부담금, 대체산림자원조성비, 개발부담금, 대체초지조성비, 공유수면 점용료․사용료, 유수․토지의 점용료, 토석․모래․자갈 등 소하천 산출물의 채취료
지역주민 지 원	제14조	조세감면	-조세특례제한법, 지방세특례제한법 및 조례에 의한 조세감면
	제18조	노후 주택개량 지원	-노후주택을 개선하기 위한 신축 및 주택 개보수 소용비용 일부 지원
	제19조	생활필수품및여객운송지원	-생활필수품 및 해상운송비 중 일부 지원
	제20조	교육지원	-울릉도․독도에 설치된 초․중등교육법에 따른 학교 재학생 수업료 지원
	제23조	농어업인 경영활동 지원	-농어업인 경영활동 장려를 위한 필요자금 우선지원, 영농․영어․시설․운전․자금관련 대출상환 유예, 기한연장, 이자지원 등 대책시행
	제24조	독도 정주생활지원금 지원	-독도가 주소지, 일정기간 독도거주 주민에 정주생활지원금 지급 -TV수신료, 상수도요금, 전기요금, 전화요금, 수도요금 등 공공요금 및 국민건강보험료 감면
울릉도․독도 여행객 지원	제15조	여행객에 대한 관세 및 부가가치세 등의 면제․ 환급	◦울릉도․독도 여행객이 울릉군내 면세품판매장에서 물품구입하여 울릉군 외의 지역으로 반출시 세제 감면 또는 환급 -관세, 부가가치세, 개별소비세, 주세, 교육세, 농어촌특별세, 담배소비세, 지방교육세 등을 면제 또는 환급
시설 지원	제16조	사회간접자본 지원	-사회간접자본시설 설치․유지․보수시 우선지원 -지방도로 건설비용 일부 지원 -항공․항만시설 건설 및 운영비용 일부 지원
	제17조	주민안전시설 우선지원	-주민대피시설, 비상급수시설 등 안전을 위한 시설, 독도에 우선설치 및 관리비 지원
	제21조	복지시설 지원	-양로원․장애인복지관․보육원․병원 등 복지시설 우선 설치 및 지원
기타 지원	제22조	역사교육 등에 대한 우선지원	-국가 및 지자체가 울릉도․독도 견학 및 방문사업 추진, 필요비용 해당기관에 지원
	제25조	수익사업	-울릉군수가 안행부장관의 승인을 받아 기념주화, 기념우표, 기념엽서, 기타 울릉도․독도 홍보사업 실시 가능

안 제13조(지방교부세 지원 특례) ① 안전행정부장관은 발전종합계획 및 연도별 사업계획의 사업시행을 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 「지방교부세법」에 따른 지방교부세를 특별지원할 수 있다.

② 안전행정부장관은 「지방교부세법」제6조제1항의 규정에도 불구하고 울릉군의 보통교부세 산정에 있어서 울릉도·독도의 군사위협 정도, 육지와의 거리, 교통시설의 낙후성 등을 보정하여야 한다.

먼저 특별교부세 지원과 관련하여 살펴보면, 안 제13조는 안전행정부장관이 발전종합계획 및 연도별 사업계획의 사업시행을 지원하기 위해 「지방교부세법」에 따른 지방교부세를 특별지원할 수 있도록 하고 있음.

특별교부세의 교부기준은「지방교부세법」에 따라 기준재정수요액의 산정방법으로써 포착할 수 없는 특별한 재정수요가 있거나, 재난 및 안전관리를 위한 특별한 재정수요가 발생한 경우 및 지방공공시설의 설치로 인한 특별한 재정수요가 있을 경우 등 그 지원목적이 한정되어 있는바,

기 수립확정 및 공표된 발전종합계획이나 연도별 사업계획에 따라 지속적으로 추진하게 되는 울릉도․독도 발전사업에 대해 특별교부세를 지원하는 것은 특별교부세의 본질과 지원목적을 훼손할 우려가 있으며, 특정지역에 대한 보통교부세의 특례확대는 결국 다른지역의 교부세 감소로 이어지는 만큼 지자체간 갈등초래의 소지가 있으므로 이를 고려한 신중한 논의가 필요할 것으로 보임.

다음으로 울릉도․독도 주민의 조세감면과 관련하여 안 제14조는 발전종합계획의 원활한 시행과 주민의 경제적 부담경감 등을 위해 필요한 경우 조세감면 등 세제상의 지원을 할 수 있도록 하고 정하고 있는바,

안 제14조(조세 및 부담금 등의 감면) ① 국가 및 지방자치단체는 발전종합계획의 원활한 시행과 주민의 경제적 부담 경감 등을 위하여 필요한 경우에는 「조세특례제한법」, 「지방세특례제한법」, 그 밖의 조세 관련 법률 및 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 울릉도·독도지역 주민 등에 대하여 조세감면 등 세제상의 지원을 할 수 있다.

② 국가 및 지방자치단체는 발전종합계획에 반영된 사업의 원활한 시행을 위하여 필요한 경우에는 제10조에 따른 사업의 시행승인을 받은 자에게 다음 각 호의 부담금 등을 감면할 수 있다.

1. 「농지법」에 따른 농지보전부담금

2. 「산지관리법」에 따른 대체산림자원조성비

3. 「개발이익환수에 관한 법률」에 따른 개발부담금

4. 「초지법」에 따른 대체초지조성비

5. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 공유수면 점용료·사용료

6. 「소하천정비법」에 따른 유수·토지의 점용료 및 토석·모래·자갈 등 소하천 산출물의 채취료

개별법 차원의 세제지원 근거 규정은 비과세‧감면을 통합관리하려는「조세특례제한법」 및 「지방세특례제한법」의 입법취지와 배치되는 측면이 있으며, 개별법에 규정을 한 경우에도 「조세특례제한법」등의 개정 없이는 세제지원이 불가능하므로, 동 제정안만으로는 입법의 실익이 크지 않을 것으로 사료됨.

마지막으로 안 제15조의 울릉도·독도 여행객에 대한 관세 또는 부가가치세 등의 면제 또는 환급, 안 제19조의 울릉도․독도 주민에 대한 생활필수품 및 여객운송 비용 지원 등과 관련하여서도 낙후된 타 지역에 대한 지원 형평성 및 과다한 재정소요 문제 등을 종합적으로 고려한 신중한 논의가 필요하다고 보임.

안 제15조(울릉도·독도 여행객에 대한 관세 및 부가가치세 등의 면제 또는 환급) 울릉도·독도 여행객이 울릉군내 면세품판매장에서 물품을 구입하여 울릉군 이외 지역으로 반출하는 경우에는「조세특례제한법」 및 「지방세특례제한법」등이 조세 관련 법률로 정하는 바에 따라 관세·부가가치세·개별소비세· 주세·교육세·농어촌특별세·담배소비세및 지방교육세 등을 면제 또는 환급할 수 있다.

안 제19조(생활필수품 및 여객 운송지원 등) ① 국가 및 지방자치단체는 울릉도·독도 현지의 생활필수품 가격동향과 해상운송비 등을 조사하여 육지와의 형평성을 맞추기 위하여 노력하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 생활필수품의 해상운송비 중 일부를 지원할 수 있다.

② 국가 및 지방자치단체는 울릉도·독도 주민의 육지왕래와 제21조제1항에 따른 사업의 추진을 위하여 여객운송 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.

문 의 처

성소미 입법조사관(788-2683)

참고

도서개발촉진법에 따른 울릉군 지원현황 및 계획

□ 제3차 도서종합개발계획 개요

○ (사업기간) 2008～2017(10년) * 제1차(1988∼1997), 제2차(1998∼2007)

○ (대 상) 8개 시도, 36개 시군구 372개 도서

* 사업시행 : 안행부(특수상황지역 186개 도서), 국토부(성장촉진지역 186개 도서)

○ (사업비) 1조7,874억원(국비1조2,346, 지방비등5,528)

○ (사업내용) 1,109건(생활기반349, 생산기반597, 문화복지등163)

분야별	대표사업	사업 건수	사업비(백만원)
			계	국비	지방비등
계		1,109	1,787,393	1,234,606	552,787
생활기반시설	도로, 급수, 도선건조 등	349	419,831	293,881	125,950
생산기반시설	연도․연도교, 유형화 등	597	1,230,799	844,991	385,808
문화복지시설	다목적회관, 대합실	54	51,476	36,033	15,443
환경위생시설	하수도, 오수처리시설 등	85	69,520	48,664	20,856
생활안전시설	하천정비 등	24	15,767	11,037	4,730

□ 울릉군 추진실적 및 향후계획

○ (소관부처) 국토해양부(성장촉진지역)

○ (제3차 계획) 50건, 495억원(국비347, 지방비148)

○ (2008~2014 실적) 217억원(국비157, 지방비60) * 연간 31억원 규모

* 2010년부터 울릉군 도서종합개발계획에 따른 사업은 국비 100% 지원

○ (2015~2017 계획) 278억원(국비278) * 연간 93억원 규모

※ 2010년 광특회계 개편 후 울릉군은 농산어촌지역(소관 농림부)으로 분류되어

시군구 포괄보조사업으로 5년간(2010~2014년) 총 277억원 지원