□ 공지
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□ 기출문제
제1문. 다음 사례를 읽고 물음에 답하시오.
「사례1」 소극행정 개선 특정감사 결과, 주요 위반사항은 개발행위 허가 시 이행보증금의 과다 예치, 불필요한 보완 요구로 민원처리 지연, 사용수익허가 및 관리위탁 기간의 임의 적용, 법령 근거 없는 과도한 보완 요구, 사후관리 소홀 등이었으며, 업무태만으로 국민과 기업에게 시간적·경제적 부담을 전가한 행위가 대부분이었다.
「사례2」 최근 정부는 공무원의 적극행정을 촉진하기 위하여 사전 컨설팅 감사제도, 사전 컨설팅제도, 적극행정 면책제도, 적극행정 징계 면책제도, 특별승진제도 등을 시행하고 있다. |
1) 사례1)과 같은 소극행정 행태의 발생 원인을 관료제의 역기능 관점에서 설명하시오. (12점)
2) 사례2)와 같이 공무원의 적극 행정을 촉진하기 위한 다양한 제도를 시행하고 있음에도 불구하고 기대한 만큼의 효과를 거두지 못하고 있다. 그 이유를 포터와 롤러(L. W. Porter & E. E. Lawler)의 기대이론(expectancy theory)을 활용하여 분석하시오. (24점)
3) 2)의 분석 결과를 활용하여 적극 행정을 촉진하기 위한 방안을 제시하시오. (14점)
□ 예시답안
I. 소극행정 원인 (12점)
소극행정이란 주어진 권한과 책임을 공익의 극대화가 아닌, 법령위반 및 책임을 지지 않는 범위에서 최소한의 노력을 기울이는 행태를 의미한다.
이는 국민의 권익을 저해한다는 점에서 민주성의 문제를 야기하며, 정책의 효과성을 낮추고 불필요하고 추가적인 국민의 행정비용을 야기하는 점에서 능률성에도 반한다.
이러한 소극행정의 원인을 관료제 역기능 측면에서 살펴보면 다음과 같다.
1. 목표수단 대치
전통적 관료제는 법규행정과 합법성 위주의 감사 및 책임으로 법규준수 여부가 좋은 행정(책임)의 기준이 되며, 이의 일탈은 행정책임의 대상이 된다.
따라서, 관료는 법규에 대한 집착을 통해 책임회피하려는 유인이 생기며, 제시문과 같이, 법령위반 여지를 없애는데 집중하여 오히려 법적 근거도 없는 불필요하고 과도한 보완요구을 하면서 민원인(국민)의 불필요한 시간과 비용 등 행정비용을 유발한다.
또한, 제시문에서, 개발행위 허가시 이행보증금 예치를 사업의 안정적 추진취지가 아닌 담당 공무원의 공사차질 책임회피 수단으로만 보면 동조과잉으로 과대예치를 유발하고 기업활동을 오히려 제약하는 결과를 초래한다.
2. 무사안일
계층제하에서 고정급 및 연공서열적 승진 등으로 관료의 창의적인 업무에 대해 그 관료에게 해당 성과가 귀속된다는 보장이 없다. 오히려 실패에 대한 책임부담이 높을 수 있다.
또한, 이러한 상황에서 추가적인 노력은 경제인의 관점에서 보면 본인의 노력 및 시간의 낭비를 의미할 수 있으며, 아담스의 공정성 이론이 시사하듯 이를 줄일수록 본인에게는 이득이며, 타인과 균형을 이룰 수 있는 측면도 있다.
이러한 상황에서는 제시문과 같이 적극적으로 사후관리 등을 할 유인이 적고 소홀해 지게 된다.
3. 분업화와 할거주의
관료제에서는 분업과 칸막이로 자신이 속한 부처 또는 부서의 업무에만 시야가 한정하면서 타부처(부서)와 조정과 협력이 이루어지지 않는 경향이 있다.
예를 들어, 공사와 인허가와 환경규제가 얽힌 경우, 건교부와 환경부 중 어느 부처도 먼저 나서서 조정할 유인이 없기에 민원인 입장에서는 승인 지연이 소극적으로 지속될 수 있다.
4. 훈련화된 무능
한정된 분야에서 오랫동안 근무함으로써 훈련된 무능이 나타날 수 있으며, 다른 분야에 대해서는 무능한 결과를 나타낸다.
그러나, 현대 행정문제는 여러 분야가 새롭고 복잡하게 얽힌 사악한 문제(wicked problems)의 성격을 보이는데, 이런 상황에서 기존 관례에 집착하는 관료는 무능의 소극행정을 야기할 수 있다.
또한, 폐쇄적 관료제는 외부환경 변화를 정적이고 주어진 것으로 보기 때문에 대응에 느리며, 이는 소극 행정의 기반이 된다.
5. 가치지향성 결여
특히, 베버적 관료제의 논리실증주의에 기반한 가치와 사실의 분리 접근은 행정의 몰가치화를 가져오고, 이는 사회적 형평성 등을 포함하여 사회문제의 적극적 개입과 해결을 근원적으로 제약한다.
II. 제시문의 적극행정 촉진제도 분석 (24점)
앞서 살펴본 관료제 역기능 관점의 소극행정 원인은 제시문의 「사례2」에서 서술된 적극행정 촉진방안이 실효적일 수 있는지 판단하는 시작점이 된다.
특히, 개인의 행위를 어떤 목적을 위해 어떤 방향으로 작동시키는 내적상태를 동기부여라고 할 때, 포터와 롤러의 기대이론은 제시문의 적극행정 촉진 조치들이 앞서 살펴본 소극행정 원인을 해소하고 적극행정 동기를 부여할 수 있는지 판단할 수 있는 틀을 제공한다.
1. 포터와 롤러 기대이론
동기부여 이론 중 과정이론에 해당하는 포터와 롤러의 기대이론(업적만족이론)은 노력이 성과로, 그리고 성과가 보상을 통해 만족으로 이어지는 과정을 보여준다.
노력은 개인능력과 역할인지에 의해 영향을 받으면서, 노력은 유인가와 기대치의 크기에 의존한다. 유인가는 보상에 대한 만족의 수준에 의하여 결정되고, 기대치는 성과가 보상을 초래할 개인의 주관적 확률을 반영한다.
노력이 성과로 이어지고, 성과로 보상이 주어졌을 때 보상이 만족을 초래하는 것은 공평성에 대한 인지에 의존한다.
2. 효과 미흡 원인
설문에 제시된 적극행정을 촉진하기 위한 조치들의 효과가 저조한 이유를, 위의 기대이론 주요 내용의 관점에서 살펴보면 다음과 같다.
(1) 개인역량 관련
해당 관료가 노력을 기울이기 위해서는 그러한 역량이 있어야 하고 그러한 역량으로 어떤 역할을 해야 하는지 명확해야 하는데, 제시문의 「사례2」의 조치들은 이에 대한 고려가 결여되어 있다.
예를 들어, 폐수관리에 관한 기술적 전문성이 전혀 없는 인력을 해당 업무에 배치하거나 혹은 최근 발전하고 있는 폐수관리 관련 기술·방법 등에 대한 지속적인 역량교육이 결여된 경우에, 해당 관료는 자신의 낮은 역량과 좋은 성과를 달성간 관계를 낮게 인지할 것인데, 「사례2」 조치에는 이에 대한 방안이 포함되어 있지 않다.
(2) 유인가와 기대치 관련
제시문 「사례2」의 조치들은 대부분 면책이라는 소극적 보상으로서 오히려 소극행정을 할 때와 유인가가 비슷한 한계가 있다.
사전 컨설팅 감사제도, 사전 컨설팅제도, 적극행정 면책제도, 적극행정 징계 면책제도 등은 처벌하지 않겠다는 유인을 제공하는데 당초부터 소극행정을 하면 처벌을 받지 않기 때문에 유인가가 증가하는 부분은 없다고 볼 수 있으며, 오히려 소극행정에 비해 시간·노력 소비 및 잔존하는 처벌 가능성만 부담하는 역의 유인가로 사실상 인식될 수 있다.
한편, 제시문 「사례2」의 조치들 중 적극적 유인가에 해당되는 특별승진은, 예를 들어 조직구성원 1천명인데 1명 특별승진하는 경우라면, 매우 낮은 기대치를 형성하여 동기부여에 한계가 있다.
또한, 특별승진 조차도 성과에 기반하여 공정하고 객관적인 측정이 이루어져 선정된다는 신뢰가 중요하며 정실주의 및 연공서열이 만연한 조직문화·관행이라면 이러한 기대치는 더욱 낮아지게 된다.
(3) 공정성 관련
제시문 「사례2」의 조치들에서 조직구성원 100명중 10명이 적극적인 노력을 기울이고 1명이 특별승진했다고 가정할 때, 9명은 처벌하지 않는 유인만 부여되고 1명만 특별승진할 경우, 아담스의 공정성 이론에 의하면 나머지 9명은 오히려 노력을 줄이는 결과를 초래할 수 있다.
보편적인 기대치와 유인의 관리가 아닌 특별한 유인에 기반한 접근은 오히려 공정성에 문제를 야기할 수 있다.
(4) 단편적 접근
포터와 롤러의 업적만족이론은 적극행정을 위해서는 노력 등 인력개발부터 성과관리, 공평한 보상체계 확립 등 전반적인 관리개선 속에서 이루어져 함을 시사하나, 제시문 「사례2」의 조치들은 단편적·부분적 조치로 접근하는 한계가 있다.
III. 개선방안 (14점)
앞선 포터와 롤러의 이론을 적용한 분석결과를 활용하여, 적극행정을 위한 개선방안을 도출하면 다음과 같다. 특히, 아래의 방안들은 인력개발부터 성과관리, 공평한 보상체계 확립 등 전반적인 관리개선 차원에서 종합적으로 연계되어야 함을 유념해야 한다.
1. 구조 측면
우선 본인의 재량적 노력과 성과간 연결성을 높이기 위해서, 집권적이고 재량이 없는 기계적인 법규집행 중심의 관료제에서 탈피하여, 적극 행정을 위해서는 자율과 책임하에 창의적 업무를 도전할 수 있는 분권적 조직으로의 혁신이 필요하다.
아울러, 조직 구조를 보다 개방·투명하게 전환하여, 불이익과 소극행정으로 어려움을 겪는 시민이 보다 적극적으로 민원 및 의견 등을 개진할 수 있는 참여 등 외부통제의 틀도 발전시킬 필요가 있다.
2. 관리·기술 측면
조직 관리를 전반적으로 성과 중심으로 구축하는 노력을 심화하여야 하며, 특히, 성과와 보상간 기대치를 높이기 위해서, 실적중심의 성과평가 및 보상을 조직구성원이 공평성을 느낄 수 있도록 운영하여야 한다.
이를 위해서는 연공서열이나 정실주의적 평가를 차단해야 하고, 소중한 적극 행정노력은 비록 실패하더라도 유의미한 성과로 측정할 수 있어야 한다.
또한, 앞서 살펴 보았듯이, 적극행정의 유인을 면책과 더불어 보다 적극적인 유인가로 설정할 필요가 있으며, 이러한 유인가도 특별승진과 같은 소수가 아닌, 적극적인 노력에 비례해서 보편적으로 조직 구성원들이 받을 수 있는 공정성이 구현되는 유인가가 필요하다.
이를 위해 승진시 성과평가 반영 비율을 높이며, 성과연봉 및 성과상여금의 비중을 객관적인 성과측정을 전제로 점진적으로 높여나갈 필요가 있다.
다만, 반드시 경제적 유인에 한정하여 집중할 필요가 없으며, 공직봉사동기 등 공공 부문의 특수한 동기부여 요인들을 바탕으로 확대하고 조직시민행동 촉진 등도 고려되어야 한다.
동시에 지나친 소극행정에 대해서는 불이익을 높여서 적극행정의 유인가를 상대적으로 높여갈 필요도 있다.
개인 노력의 기반이 되는 역량을 개발할 수 있도록 적재적소 인력배치 및 교육훈련 등의 기회를 강화하고, 본인의 역할에 대한 이해도를 명확히하는 노력도 병행되어야 한다.
3. 문화·관행 측면
조직문화를 실적주의와 성과위주로 강화하고 혁신적인 노력과 성과가 존중받도록 형성해 나감으로써 포터와 롤러의 보상 중 내적보상을 향상시키는 효과를 제고할 수 있다.