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출처: 희년 사회를 꿈꾸는 사람들 원문보기 글쓴이: 박창수
주거권 구성 요소 |
내용 |
점유의 법적 보장 |
점유는 임대(정부/개인), 공동주택, 자가, 임시주택 및 토지나 건물 점유라는 비공식적 정주 등 여러 가지 형태로 존재한다. 그러나 점유 형태와 상관없이 모든 사람은 강제 퇴거, 괴롭힘 또는 기타 위협으로부터 법적인 보호를 받을 수 있어야 한다. 곧 모든 사람은 점유에 대한 법적 안정성을 보장받을 수 있어야 한다. 그러므로 국가는 현재 이러한 점유의 안정성을 받지 못하고 있는 개인 및 집단과 성실한 협의를 통하여 점유의 법적 안정성을 부여하기 위해 즉각적인 조치를 취해야 한다. |
서비스, 물자, 시설, 인프라에 대한 가용성 |
적절한 주거는 건강, 안전, 편안함, 영양 상태를 일정하게 충족시킬 수 있는 특정 시설을 반드시 갖추고 있어야 한다. 모든 사람은 천연자원, 공동자원, 안전한 식수, 요리․난방․조명에 필요한 에너지, 위생, 세면시설, 음식저장수단, 폐기물 처리시설, 하수시설, 비상 서비스에 대한 지속가능한 방법으로 접근할 수 있어야 한다. |
비용의 적정성 |
개인이나 가정의 주거 관련 비용은, 다른 기본적인 수요의 확보 및 충족을 위협하지 않거나 제한하지 않는 수준이 되어야 한다. 국가는 일반적으로 주거 관련 비용의 비율이 소득 수준에 적합하도록 보장하는 조치를 취해야 한다. 당사국은 주거비용을 감당할 수 없는 이들에 대한 주택 보조금 및 주택 수요를 적절하게 반영하는 주택 금융의 형식과 그 수준을 확립해야 한다. 비용의 적정성 원칙에 의거하여 점유자는 적절한 수단을 통해 불합리한 임대료 수준이나 임대료 인상으로부터 보호받아야 한다. |
거주 가능성 |
적절한 주거는 거주자에게 충분한 공간을 제공하고 추위, 습기, 더위, 비, 바람, 기타 건강에 위협이 되는 요인, 구조적 위해, 해충으로부터 거주자를 보호한다는 점에서 거주 가능해야 한다. 거주자의 물리적인 안전도 보장되어야 한다. 국가는 세계보건기구가 작성한 주거의 건강 원칙을 포괄적으로 적용해야 한다. 부적절하고 결함이 있는 주거와 생활 여건은 항상 높은 사망률과 높은 발병률로 이어진다. 전염 병리학적 분석의 측면에서 주거는 질병유발요건과 가장 밀접한 관계를 갖는 환경적 요인이다. |
접근성 |
적절한 주거는 권한을 갖는 자들 모두에게 접근 가능해야 한다. 혜택 받지 못한 집단들에게도 적절한 주거에 대해 안전하고 지속가능한 접근이 허용되어야 한다. 따라서 노인, 아동, 신체장애인, 불치병환자, 후천성면역결핍증 양성 환자, 만성질환자, 정신질환자, 자연재해의 피해자, 재해 다발 지역 거주자 등 혜택 받지 못한 계층에게 주거영역에 대한 일정 정도의 우선순위가 보장되어야 한다. 주택에 관한 법률 및 정책은 모두 혜택 받지 못한 집단에 대한 특별한 주거의 필요성을 충분히 고려해야 한다. 많은 국가에서 토지를 소유하지 못한 계층과 사회 빈곤층의 토지에 대한 접근성을 높이는 것이 핵심적 정책 목표를 구성해야 한다. 하나의 권리로서 토지에 대한 접근성을 포함하여 평화롭고 존엄하게 살 수 있는 안전한 공간에 대한 모두의 실제적인 권리 실현을 위해 구체적인 정부의 의무가 개발될 필요가 있다. |
위치 |
적절한 주거공간은 직장, 의료서비스 기관, 학교, 탁아시설 및 기타 사회적 시설에 근접한 장소에 있어야 한다. 이는 출퇴근의 시간적, 재정적 비용이 빈곤 가정의 지출에 과도한 부담을 줄 수 있는 대도시나 외곽지역에 모두 적용된다. 마찬가지로 거주민의 건강권을 위협할 수 있는 오염원과 근접된 지역이나 오염지역에 주택이 신축되어서는 안 된다. |
문화적 적절성 |
주택 건축방법, 사용되는 건축 자재, 이들을 지원하는 정책들은 문화적 정체성과 주택의 다양성의 표현을 적절히 할 수 있게 하여야 한다. 주거영역의 측면에서 개발 및 현대화 활동은 주택의 문화적 차원이 희생되지 않도록 해야 하며 무엇보다 특히 현대적 첨단 시설을 적절하게 갖추도록 보장해야 한다. |
이상의 주거권 구성 7요소는 주거 빈곤과 양립할 수 없다. 그런데 ‘경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제 규약(ICESCR, 약칭 사회권 규약)’은 1990년, 한국 국회 비준을 정식으로 통과하여 동년 7월 10일부터 국내법과 동일한 효력을 갖게 되었다. 이 사회권 규약에 가입한 국가는 모든 사람이 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기 자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활 조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정한다고 이 사회권 규약은 규정하고 있다. 따라서 한국 정부는 유엔인권조약감시기구의 공식적인 유권해석인 ‘일반논평 4: 적절한 주거에 대한 권리’에 입각하여, 주거권의 7가지 요소들을 충족시키기 위해, 주거 빈곤 문제를 해결하기 위해 노력해야 하는 의무가 있는 것이다. 게다가 보수 세력도 자랑스러워하듯이 한국인인 반기문 씨가 국제연합 사무총장을 연임하고 있는 상황에서, 그 국제연합이 제정한 세계 인권 선언과 국제 규약을 한국이 준수하는 것은 더욱 더 마땅한 것이다. 요컨대 보수 세력도 부정할 수 없는 세계 인권 선언, 그리고 그에 기초해 있고 또 한국이 가입한 국제 규약을 지키기 위해서라도 주거 빈곤 문제를 해결해야 한다.
3) 주거 빈곤 문제 해결을 위한 보수 세력 설득 논거 3: 가족의 가치 보호
‘가족의 가치’는 보수 세력이 강조하는 가치이다. 그런데 주거 빈곤이 해로운 영향을 미치는 가장 대표적인 대상이 바로 가족이다. 주거 빈곤은 가족의 기초를 위협한다.
“가족문제는 가족구성원들의 가족 내 역할이 제대로 수행되지 않을 때 발생하는데, 이런 가족구성원의 역할장애를 유발하는 요인으로 빈곤, 실업, 주택문제 등과 같은 사회적 자원의 결핍을 들 수 있으며 사회적 자원의 결핍으로 인해 가족기능이 약화되고 가족생활의 기반이 흔들리는 상황을 맞게 된다. 즉 사회적 자원의 결핍은 가족구성원의 신체적·정신적 장애, 알코올남용, 가족구성원간의 의사소통의 문제, 정서적 갈등관계, 가정폭력 등의 가족문제를 초래하게 된다(김연옥·유채영·이인정·최해경, 2005). 이런 사회적 자원 중에 가족구성원들의 일상생활 공간인 주택문제, 즉 주거는 인간의 존엄과 가치를 유지하고, 가족의 건강하고 쾌적한 삶을 위한 필수적인 조건으로 주거환경에 따라 가족관계 및 가족생활의 질이 달라진다는 점에서 매우 중요한 의미를 가진다(임세희, 2010). 이러한 중요한 의미를 갖는 주거는 인간다운 생활을 영위할 수 있는 최저한의 주거환경을 갖추어야 하며, 이러한 수준에 미달하는 주거빈곤 가구의 경우 열악한 주거로 인해 가족의 갈등과 가족생활에 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문에 가족구조나 가족 구성원의 특성에 따른 안전하고 쾌적한 주거환경을 제공해 주는 주거복지정책이 필요하다.”(임재현, 280쪽).
그러므로 보수 세력이 강조하는 가족의 가치를 지키기 위해서라도 주거 빈곤 문제는 해결해야 한다.
4) 주거 빈곤 문제 해결을 위한 보수 세력 설득 논거 4: 시장 원리에 충실한 세금(지대세)
상기한 바와 같이, 현 주택법은 주거 빈곤 문제 해결을 위한 주택 공급이나 국민주택기금 지원 등은 의무 조항이 아닌 임의 조항으로 제한하였는데, 그 이유는 한국 사회의 보수 세력이 정부의 재정 부담 증대를 내세우면서 주거 빈곤을 국가가 반드시 해결해야 할 문제가 되는 것을 막고 있기 때문이다. 그런 의미에서 주거 빈곤 문제 해결을 위한 재원 마련 문제는 결정적인 중요성을 갖는다고 할 수 있다. 과연 보수 세력을 설득할 수 있는 재원 마련 정책이 있는가? 있다면 그것은 무엇인가? 이 문제를 보수 세력의 관점에서 더 깊이 논구해 보자.
보수 세력은 시장경제를 선호한다. 그러나 기존의 사회보장 정책은 일반적으로 시장 경제와 충돌한다. 그러나 친(親)시장 사회보장 정책은 과연 없을까? 친시장 사회보장 정책의 핵심조건은 사회보장의 재원이 정당한 사유재산을 침해하는 방식으로 조성되어서는 안 된다는 것이다(김윤상, 294쪽). 바로 지대세가 그 조건을 충족시킨다. 지대세는 지대(地代)를 과표로 하고 세율을 100%로 하여 토지소유자에게 부과하는 세금으로서, 헨리 조지(Henry George)가 가장 대표적인 주창자이다. 진정한 사유재산권의 대상은 노력소득이지 불로소득이 아니다. 그런데 지대는 본질적으로 불로소득이다. 그러므로 불로소득인 지대를 환수하는 것은 사유재산권을 침해하는 것이 아니다. 오히려 현재 지대를 제대로 과세하지 않음으로써 노력소득에 중과세하고 있는 기존 조세 정책이야말로 사유재산권을 침해하고 있다고 할 수 있다.
“첫째로, 지대조세제는 사유재산제에 위배되지 않는다. 사유재산제는 개인의 노력과 기여의 대가를 소유할 수 있도록 보장하는 제도이다. 그러므로 가급적 노력과 기여의 대가를 보호하는 방식으로 과세하여야만 사유재산제에 충실하게 된다. 사유재산제에 충실한 세제라면 불로소득부터 우선 징수하고 그것만으로는 세수입이 부족할 경우에 한하여 노력과 기여의 결과에 과세를 하여야 한다.
토지 가치는 본질적으로 불로소득이다. 토지는 사람이 생산한 것도 아니고 또 토지 가치는 주로 토지소유자의 노력과 기여와는 무관한 요인 즉 토지의 자연적 형질과 환경, 사회경제적 변화, 정부의 조치 등에 의해 결정되기 때문이다. 뿐만 아니라 (중략: 인용자) 토지불로소득은 불로소득 중에서도 가장 악성이라는 점에서 최우선적인 환수대상이 된다.
이렇게 본다면 생산적 노력과 기여의 대가를 징수하는 현행 세제는 오히려 사유재산제에 어긋나는 세제다. 소득세는 노력과 기여에 의해 발생한 소득인지, 노력과 기여와는 무관한 불로소득인지를 따지지 않고 모두 과세 대상으로 삼는다. 부가가치세도 생산적 노력에 의해 증가한 부가가치에 과세한다. 반면 노력과 기여와는 무관한 토지 가치에 과세하는 지대조세제는 진정한 사유재산제에 충실한 세제다.”(김윤상, 394-395쪽).
지대가 본질적으로 불로소득이라는 점에 대해서는 보수 세력도 인정하는 애덤 스미스, D. 리카도, 존 스튜어트 밀과 같은 대표적인 고전파 경제학자들이 모두 일치하고 있다.
“한 나라의 토지가 모두 사적 소유로 되자마자 토지소유자는 다른 모든 사람과 마찬가지로 씨를 뿌리지 않고 거두기를 원하며, 토지의 자연적 생산물에 대해서까지 지대를 요구한다.”(애덤 스미스, 55쪽; 남기업, 67쪽에서 재인용).
“대지지대와 토지의 통상적 지대는 다 같이 그 소유자가 많은 경우에 그 자신의 어떤 배려나 돌보는 일 없이 향유하는 종류의 수입이다.”(D. 리카도, 278쪽; 남기업, 67쪽에서 재인용).
“소유자의 노력이나 희생 없이 꾸준하게 증가하는 종류의 소득이 있다고 할 때 (중략: 인용자) 정부가 이렇게 발생하는 부의 전부 또는 일부를 징수하는 것은 사유재산의 근거가 되는 원칙을 훼손하지 않는다. (중략: 인용자) 지대도 이와 같다. (중략: 인용자) 지주가 이와 같은 부의 증가에 대해 사회정의의 일반원리에 의해 무슨 주장을 할 수 있을 것인가? 설령 사회가 처음부터, 이와 같이 저절로 증가하는 지대에 대해서 재정적 필요에 따른 최대한의 금액을 과세할 수 있는 제도를 만들었다고 해도 토지소유자에게 부당한 처사가 되는 것은 아니다.”3)
비록 스미스의 경우, 당시 권력을 장악하고 있던 지주(귀족) 세력에 대한 두려움 때문에 지대를 지주가 가져야 한다고 주장하는 논리적인 모순을 범했음에도 불구하고, 지대가 본질적으로 불로소득이라는 점은 명확히 알고 있었던 것이다. 오늘날 지대세는 모든 세금 중에서 가장 좋은 세금이라는 점에 대해서도 보수 세력이 인정하는 대표적인 신자유주의 경제학자들이 인정하고 있다. 노벨경제학상 수상자이자 세금을 혐오하는 시카고학파의 거두인 밀턴 프리드먼은 “내 생각에 가장 덜 나쁜 세금은 오래 전 헨리 조지가 주장했던, 미개량 토지가치에 부과하는 재산세이다.”라고 언급했다.4) 그리고 미국 대통령 레이건의 수석 경제 보좌관이었고 하버드 대학의 교수였던 마틴 펠드스타인도 이렇게 언급했다.
“경제학자들이 오랫동안 순수한 지대 소득에 부과하는 세금에 관심을 보여 온 이유는 그것이 초과부담이 없는 세금이기 때문이다. 토지 소유자들이 토지의 공급을 변경할 수 없기 때문에, 그 세금은 왜곡을 발생시키지 않으며 따라서 후생 손실(welfare loss)을 초래하지도 않는다.”5)
심지어는 신자유주의를 주창한 프리드리히 A. 하이에크조차 비록 세부적인 기술적 이유를 들어 반대하기는 했지만, 지대를 환수하는 정책에 대해 “그 계획이 딛고 서 있는 실제적인 가정이 옳다면, (중략: 인용자) 이러한 계획의 채택을 주장하는 것은 매우 타당성이 있을 것이다.”(프리드리히 A. 하이에크, 『자유헌정론』, 253쪽: 남기업, 47쪽에서 재인용)라고 언급했다.
이상에서 보수 세력도 인정하는 시장주의 경제학자들이 지대세에 대해 (비록 기술적인 이유를 들어 반대하는 경우도 있지만) 전체적으로는 긍정적으로 언급한 것을 고려했을 때, 이런 친(親)시장 지대세를 통해 주거 빈곤 문제를 해결하기 위한 재원을 마련하는 것은 보수 세력을 설득할 수 있는 중요한 대안이 될 수 있다.
게다가 지대세는 단순히 재원만 마련하는 방안이 아니다. 주거 빈곤 문제를 초래하는 중요한 요인은 바로 주택 투기인데, 지대세는 주택 투기를 근절한다. 주택 투기가 일어나면 주택의 전·월세 가격이 비정상적으로 폭등한다. 그렇게 되면 무주택 서민들은 두 가지 선택을 할 수 밖에 없다. 하나는 폭등한 전·월세 가격을 부담하면서 그대로 사는 것인데, 이 경우 폭등한 전·월세 가격만큼 생계비를 줄일 수밖에 없게 됨으로써 심각한 빈핍 상황에 처하게 된다. 다른 하나는 전·월세 가격이 낮은 주택으로 이사를 할 수 밖에 없는데, 이 경우 그 주택은 품질이 열악하거나 아니면 도시 외곽의 교통이 불편한 지역에 있는 주택이다. 이 모든 경우들은 다 주거 빈곤의 개념에 대해 상기한 바와 같이 더 열악한 주거 빈곤 상황에 처하게 됨을 의미한다.
그런데 지대세를 환수하게 되면, 주택 투기가 즉시 사라진다. 주택 투기의 진정한 원인은 건물이 아니라, 그 건물이 입지하고 있는 토지에 있다. 일반적으로 건물은 시간이 지나면서 낡아가므로 그 가치가 하락하는 반면, 건물 아래 토지는 인구증가와 사회발전에 의해 그 가치가 상승하는데, 주택 투기는 바로 이 상승하는 토지가치를 불로소득으로 얻기 위해 일어나는 것이다. 주택 불로소득은 바로 토지 불로소득인 것이다. 그런데 쓰레기를 치우면 파리는 없어지는 법이다. 주택 불로소득의 본질인 토지 불로소득을 없애면 주택 투기는 사라지는 것이다. 주택 투기를 근절하는 주택 정책의 핵심이, 토지 불로소득인 지대를 환수하는 정책이 되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 그리고 지대세를 부과해서 주택 투기가 근절되면, 주택 전·월세 가격의 투기적 상승은 막을 수 있게 되므로, 무주택 서민들이 더 열악한 주거 빈곤 상황에 내몰리는 것을 막을 수 있다. 진정한 보수 세력이라면, 무주택 서민에게 희생을 강요하면서 주택 불로소득을 얻는 현재의 주택 투기 관행을 용인하지 않을 것이므로, 주택 투기 근절과 주거 빈곤 악화 방지 효과를 내는 지대세 정책에 반대하기는 힘들 것이다.
상기한 지대세와 주거 빈곤 문제 해결의 관계를 그림으로 나타내면 다음과 같다.
[그림] 지대세와 주거 빈곤 문제 해결
지대세 부과 (토지 불로소득 환수) |
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사유재산권과 조화 |
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친(親)시장 방식으로 주거 빈곤 문제 해결을 위한 재원 마련 |
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주거 빈곤 문제 해결에 기여 | |
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주택 투기 근절 |
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주택 전·월세 가격의 투기적 폭등을 근절함으로써, 주거 빈곤 악화 예방 |
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