한국협동조합의 역사 및 동향

[골든벨]

한국협동조합의 역사 및 동향

(사)한국협동조합연구소 김기태

1. 들어가며

협동조합은 사회적 경제 영역에서 가장 긴 역사를 가지고, 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 하지만 어디까지를 협동조합이라고 할 것인가? 현재 큰 규모를 자랑하는 협동조합들이 사회적 경제의 가치에 대해 얼마나 동의하며, 어느 정도의 실천과 기여를 하고 있는가? 라는 질문에 대해 답하기는 쉽지 않다.

협동조합은 애초에 사회적 경제를 표방하며 출발하였다. 역사적 경험을 쌓아가며 협동조합은 일반 영리기업으로 변질되기도 했고, 안정된 경영구조에 매몰되어 버리기도 했으며, 새로운 운동 방식을 찾아내기도 했다.

우리나라 협동조합의 역사를 살펴봄으로써, 경쟁이 아닌 공동의 노력을 통해 더 나은 사회를 만들어 가려는 자발적인 노력과 이를 순치하고 통제하려했던 정부의 개입-정책의 과정을 이해할 수 있을 것이다. 이는 우리가 사회적 경제의 자발적 구성과 정부정책과의 관계를 구체적으로 파악하는 데 도움을 줄 것이다.

2. 1945년 이전의 협동조합

1) 전통적인 협동활동

우리나라에는 두레, 계, 향약 등 다양한 협동조직을 만들고 장려한 전통이 흐르고 있다. 유달영은 “계는 수 명 이상 수 백명이 결합하여 동일한 목적 아래 일정한 규약을 정하고 공동으로 출자하여 상호 생활의 유지향상, 경제 개선, 사회 복리를 도모하는 등 그 목적의 범위는 매우 넓었다”고 하였다. 다산 정약용은 목민심서에서 “백성들이 모두 계를 조직하여 돈을 불린다. 모은 돈으로 돈놀이를 하여 이자를 불리는 것을 계라고 한다”며 계의 사업적 성격을 설명하고 있다.

계의 규모는 부락단위의 10여명 내외부터 향약계의 721명까지 편차가 크게 나타났다. 일단 계원이 되면 계 내부에서는 신분의 고하를 따지지 않았고, 계원끼리 공동으로 출자하며, 규약을 만들고, 농지를 통한 생산을 수행하는 등 다양한 활동을 하였다. 이러한 전통적인 계의 활동은 현대적 협동조합의 주요 원칙과 비슷한 측면이 많이 있다. 계는 아직까지도 자발적으로 수없이 만들어 지고 있으며, 유무상통의 원리를 기초로 하는 신용협동조합의 원형을 간직하고 있다. 이러한 우리나라 국민들의 광범위한 협동활동의 전통은 일제의 탄압에도 불구하고 지속적으로 아래로부터의 협동조합운동을 만들어 내는 동력이 되었다.

실제 전통적 협동조직과 협동조합 사이의 정서적 관련은 매우 깊었고, 그 경험이 우리나라 협동조합운동에 촉진제가 되었다.

하지만 일제 식민지 정부는 이런 협동조직들이 근대적 제도로서의 협동조합으로 발전하는 것을 억제하였으며, 국가의 강압적 권력을 통해 2원칙 ‘조합원에 의한 민주적 관리’를 없애버린 ‘사업과 조직형식’만 협동조합의 원리를 차용한 조직을 이식(移植)시켰다. 이른바 관변 협동조합을 만들어 낸 것이다.

2) 식민지 시대 협동조합

식민지 시대 우리나라 협동조합은 자생적 민간협동조합과 관제 협동조합 두 갈래의 흐름을 가지게 된다.

가. 자생적 민간협동조합의 흐름

문헌상으로 확인된 최초의 협동조합은 1920년에 설립된 ‘경성소비조합’과 ‘목포소비조합’이다.

‘조선협동조합운동소사’에서 함상훈은 “조선에 협동조합이 처음으로 시작된 것은 1919년 이후로서, 경제적인 자립 없이 정치적으로 자립할 수 없다는 것을 깨달은 조선민중이 1개 군 또는 2개 군에 하나 정도로 소비조합을 만들었다”고 쓰고 있다. 하지만 이렇게 설립된 협동조합은 곧 경영상의 어려움에 처해 문을 닫게 된다.

당시 우리나라는 대부분의 지역이 농촌이었기 때문에 농촌지역을 중심으로 협동조합 운동이 대중에게 파급되었다. 농민운동은 일제하의 농식민지 수탈에 맞서서 소작료 인하 운동 등을 전개하다가 시간이 지날수록 경제적 자조운동으로 발전하였고, 일본유학을 다녀온 지식인 혹은 종교지도자와 연계되면서 협동조합운동으로 발전하였다. 한국농촌의 파탄과 농민의 어려움의 참상을 본 민족주의적인 일본유학생을 중심으로 조직된 ‘협동조합운동사(協同組合運動社)’는 1927년 충남과 경남북 지역에서 강연을 하며 조합설립을 독려한 결과, 22개 조합, 5천여 명의 조합원으로 확대되었다. 일제는 이 운동을 방해하기 위해 위원장을 검거하고 탄압했지만, 어려운 농촌상황 때문에 많은 사람들이 민간 협동조합운동에 참여하게 되었다. 협동조합의 규모는 오히려 더욱 확대되어서, 1932년에는 조합 80여개, 조합원 2만여 명이 되었다.

일제는 민간협동조합운동의 주동자가 대부분 사회주의 사상을 가졌다는 구실을 붙여 대대적인 해산명령과 압력을 가했고, 1933년에는 강제로 해산이 완료되었다. 일제가 민간의 협동조합운동을 탄압한 것은 협동조합운동이 일제에 반항하는 독립운동으로 발전되는 것을 두려워했기 때문이었다.

천도교에서도 ‘조선농민사(朝鮮農民社)’를 중심으로 ‘농민공생조합’을 육성하였다. 1932년 전국적으로 181개 조합, 3만8천명의 조합원이 활동했지만, 1935년 중일전쟁의 발발로 일제의 통치가 강화되면서 강제로 해산되었다. 기독교에서도 1926년부터 YMCA를 중심으로 계 조직과 비슷한 마을단위 협동조합운동을 전개하여 전성기에는 720개의 조합을 설립하였다. 하지만 1930년대 초 총독부가 농촌진흥운동을 명목으로 마을별로 부락진흥회를 만들면서 민간협동조합을 강제로 해산시키거나 부락진흥회에 통합시키면서 점차 줄어들다가 총독부의 폐쇄명령에 따라 1937년 완전히 소멸되었다.

나. 관제협동조합의 흐름

관제협동조합은 1907년 ‘금융조합’을 설립하는 것으로 시작되었다. 금융조합은 신용사업을 중심으로 구 ․ 판매 사업을 결합한 라이파이젠 협동조합의 모델을 따른다고 표방하였지만, 실제로는 화폐정리사업, 납세 선전 등 총독부의 사업을 대행한 측면이 많았고 운영도 총독부의 철저한 지도를 받았다. 1918년에는 금융조합의 도단위 연합회를 만들고 금융기능을 강화시켰고, 1929년 구판매사업을 제외시킴으로써 금융조합은 일반금융기관으로 변질되었다. 1933년 전국단위 조선금융조합연합회를 설립하여 대규모 은행조직으로 바뀌면서 협동조합적 성격은 완전히 사라지게 된다.

금융조합의 변질에 농민들의 불만이 높아지자 총독부는 이를 달래기 위해 유화정책의 일환으로 1926년 특산품만 한정하여 구매, 판매, 이용사업을 할 수 있는 ‘산업조합’을 별도로 만들었다. 산업조합은 사업부문과 사업조건이 매우 한정되어 있었기 때문에 실제로는 거의 활성화되지 않았고, 따라서 1932년 사업범위를 일반농산물까지 확장시키게 되었다. 이후 산업조합의 규모는 점차 늘어나 1940년에는 조합 115개, 조합원수 22만 명까지 확대되었다.

어업부문도 농업과 비슷한 경로를 거쳤다. 조선총독부는 1911년 어업령을 공포하여 일정한 지역 내에 거주하는 어업자들이 모여 어업조합을 설립할 수 있도록 하고, 어업자 또는 수산물의 제조 및 판매업자는 수산조합을 설립할 수 있도록 하였다. 1912년 어업조합이 최초로 설립되고 1930년 도연합회가 경북에서 출범했으며, 1937년 조선 어업중앙회가 발족했다. 1941년 말에는 206개 조합에 156천명의 조합원이 가입되어 있었다.

하지만 2차 세계대전이 발발하고 정부의 통제경제가 강화되면서 총독부는 1943년 산업조합을 해산시켜 버렸고, 1944년 수산단체 통합요강을 발표하여 수산관련 단체를 사단법인 조선수산업회로 통합시켰다. 이로써 총독부의 관제협동조합운동은 막을 내린다.

산림조합도 비슷한 궤적을 밟았다. 1911년 산림령을 공포하며 1913년 평안남도에서 최초의 산림조합이 정책적으로 조직되었으며, 1915년에는 전남에서 자발적인 산림조합이 면단위로 설립되어 1921년에는 부락단위 산림조합이 1,344개소에 달했다. 1925년에는 도산림조합연합회가 설치되었다. 하지만 1932년 일제는 산림조합이 주민의 부담을 증가시킨다는 이유로 전면적으로 해산하고 산림조합의 재산과 업무를 식민총독부 산하단체인 조선산림회로 이관하였다.

다. 일제시대 협동조합운동의 의의

첫째, 민간 협동조합운동은 농촌을 중심으로 확대되었지만, 당시의 농업생산구조의 특징상 판매협동조합이라기보다는 소비자 협동조합적 성격을 더 강하게 가지고 있으면서 생산과 신용을 결합하는 겸영협동조합의 지향을 보였다. 특히 ‘농민공생조합’은 종합 농협의 초기적 모습을 보여주었으며 나아가 평양농민고무공장을 설립하여 고무신을 직접 제조하는 등 현재의 협동조합들도 실행하지 못하는 활동을 전개하였다. 이는 2010년 생협법이 개정되어 농식품 뿐만 아니라 일반 생활자재를 취급할 수 있도록 된 상황에서 많은 함의를 제공한다.

둘째, 일제시대의 협동조합운동은 지도자들에게는 경제적 자립을 통해서 정치적인 자립을 추구하려는 저항의 성격이 강했다. 사회경제 제도의 결함을 고친다는 지향을 제시하는 것은 그런 의미를 가진다. 하지만 이런 지도자들의 노력이 실제 크게 확산되었던 배경에는 서민의 경제적 자구수단으로서 협동조합운동이 주는 설득력이 있었기 때문이다. 생계를 해결하기 위한 만주산 좁쌀의 공동구매 사업은 이런 성격을 잘 보여준다. 협동조합운동은 큰 규모의 지향을 갖는다 할지라도 그것이 생활인과 밀접히 연계되는 사업으로 실행될 수 있도록 지속적인 관심을 가져야 할 것이다.

셋째, 전국적으로 확산된 민간 협동조합운동은 일제의 탄압과 회유, 관제조합에 대한 편향된 지원에도 불구하고 현장의 지지를 바탕으로 지속적으로 유지될 수 있었다. 민간 협동조합운동은 1930년대 말 전시 비상체제로 들어가 강압적 폐쇄명령이 이뤄지면서 정치적으로 해산되었지만, 협동조합의 필요성에 대한 동력은 잠재되어 있다 광복 후에 폭발적으로 분출하게 된다. 이는 협동조합의 강인함을 보여주는 대목이다.

넷째, 관제협동조합의 흐름에서 식민총독부조차 아래로부터의 협동조합운동과 열망에 대해 적정한 타협점을 계속 모색할 수밖에 없었다는 점을 인식하는 것이 중요하다. 관제협동조합의 재산은 참여조합원이 형성한 것이며 우여곡절 끝에 현재의 농협과 수협을 발족시키는 물적 기반이 되었다는 점에서 제한적인 의의를 가진다.

3. 협동조합체계 정비 : 1945년~1973년

1) 생산자협동조합

가. 농업협동조합의 체제구축

1945년 광복을 맞이하자 협동조합운동은 부활하였다. 좌익농민단체인 전국농민조합총연맹은 330만 회원을 바탕으로 1,745 읍면지회를 동원하여 협동조합전국연합회 발기회를 구성했다. 우익농민단체인 대한독립농민총연맹도 지역단위에서 농민후생조합을 조직해 오다가 1951년에는 읍면단위 농업협동조합 발기대회를 갖고 농업협동조합중앙연합회를 결성했다. 금융조합연합회는 금융조합을 협동조합으로 개편하자며 협동조합추진위원회를 전국에 설치하고 1천여 개의 읍면조합과 도연합회 및 농업협동조합중앙회까지 결성했다. 다양한 아래로부터의 흐름이 대규모적으로 진행되었다.

아래로부터의 협동조합 설립 열망을 반영하여 1952년 당시 신중목 농림부장관이 각 시군으로부터 농촌청장년을 선발하여 농협지도자로 육성하고, 사단법인 농촌실행협동조합을 설립한 후 이들을 지역으로 파견하여 조합설립을 추진하여, 이동(里洞)조합 13,628개소, 시군조합 146개소를 설립하였다. 이 조합들은 장관의 교체와 정부정책의 변화로 제도적인 조직으로 발전하지 못했지만 이 때 현장으로 확산된 농협지도자들은 이후에도 다양한 방식으로 협동조합운동의 동력이 되었다.

협동조합 설립운동은 협동조합법을 제정하려는 노력과 병행되었다. 하지만 다양한 갈등과 쟁점 속에서 법제정이 지체되었다. 이런 갈등의 가장 큰 이유는 금융조합으로부터 탈피하여 자주적인 협동조합을 건설하려는 흐름과 일제 금융조합을 유지하고, 이를 중심으로 농협을 만들려는 흐름이 대립했기 때문이다.

논의가 평행선을 달리자 정부는 기존의 농협관련 조직을 모두 무시하고 두 개의 별도 조직을 설립하는 것으로 봉합했다. 1956년 주식회사 농업은행이 설립되고, 금융조합의 업무와 자산을 농업은행에 이양했다. 또한 1957년 농업협동조합법을 제정해 1958년 농업협동조합을 설립했다.

하지만 경제사업은 농협에서, 신용사업은 농업은행에서 분담하여 농민과 농업의 발전을 기한다는 목적으로 출범한 양 조직은 실제 운영 면에서 많은 문제점을 드러냈다. 농업은행은 계획과 달리 농협에 대한 지원을 거의 하지 않았고, 농협은 농민조합원의 조직기반이 약한데다 농업은행으로부터 자금지원을 제대로 받지 못하자 경제사업이 활성화되지 못했고 따라서 경영도 어려워졌다.

제대로 작동하지 않는 양 조직의 문제점을 해결하기 위한 논의가 계속되다가 1961년 중농정책을 표방한 군사정부가 주도하여 국가재건최고회의에서 6월 농협과 농업은행의 통합을 의결했다. 그 후 8월 140개소의 군조합, 21,042개소의 이동조합, 101개소의 특수조합으로 구성된 3단계 계통조직을 갖추고 농협중앙회가 출범하게 된다. 통합 농협중앙회의 출범 후 정부는 이동조합을 정비하였다. 당시 이동조합은 하향식으로 설립되었고, 실질적으로는 정부가 농협중앙회장과 시군조합장을 임명하는 비정상적인 구조였으며, 협동조합에 대한 조합원의 자발적 참여는 제한되었다. 정부는 이동조합의 경영안정을 위해 합병을 권고하면서 1969년 합병촉진책으로 읍면단위로 합병하는 농협에 대해서만 상호금융제도를 허가해 주는 정책을 도입했다. 이런 적극적인 합병 촉진책에 의해서 1973년 대부분의 이동조합이 읍면단위로 합병되어 단위조합은 1,545개소로 줄어들었고, 이로써 현재의 농협체계가 완성되었다.

나. 수협과 산림조합

해방 후 1954년 수협법안이 법제처에 회부되었으나 계속 심의가 지연되다가, 1962년 2월 수협법이 통과되고 기존의 수산단체들을 정비하기 시작했다. 그에 따라 지구어협 88개소, 업종어협 12개소, 제조업협동조합 2개소를 회원조합으로 하여 1962년 4월 1일 수산업협동조합중앙회가 발족하게 된다. 당시의 수협법에 따르면 일제총독부의 산하기관이었던 조선수산회의 후신인 대한수산중앙회를 수산업협동조합중앙회로 본다고 하여 기존의 관변 수산단체의 기득권을 그대로 인정하였다.

산림조합은 광복후 1948년에 중앙산림조합연합회가 창립되고, 1950년대까지 시도, 시군, 이동(里洞) 산림조합를 체계적으로 만들어 나갔다. 당시 산림조합은 공적인 성격이 강하여 자율적인 민간협동조합이라기보다 반관반민의 성격을 띤 산림행정 보조단체의 성격이 지배적이었다. 1961년 산림법이 제정되면서 산림조합은 특수법인으로서 설립근거가 마련되었으며, 준비를 거쳐 1962년 5월 대한산림조합연합회가 정식으로 발족하게 된다. 발족 당시 도지부는 9개소, 시군조합은 159개소, 이동산림계는 21,716개가 운영되었다.

다. 생산자협동조합 체계 정비의 평가

생산자협동조합은 1961년부터 체계가 정비되기 시작하였다. 농협, 수협, 산림조합은 그 성격이 각기 상이한데, 수협과 산림조합은 아래로부터의 운동이 미약하여 정부주도의 반관반민적 성격이 강했지만, 농협은 좀 더 복잡한 성격이었다.

농협은 아래로부터의 운동이 강했으며, 정부 안에서도 협동조합에 정통한 관료들이 농협을 제대로 만들려는 노력이 있었다. 하지만 억압적 국가구조 속에서 이런 긍정적인 흐름이 제대로 추진되지 못하고, 정부 주도로 설립되게 되었다. 결국 당시의 여건을 종합적으로 분석하면 농민의 요구와 힘이 농업협동조합이라는 이름으로 사업을 하도록 법을 제정하는 데까지는 할 수 있었으나, 그 힘이 농협을 협동조합원칙에 따라 제도를 구체적으로 정비하기에는 부족했다고 하겠다.

이렇게 농협은 조합원의 참여 유인의 부족과 민주적 운영이 불가능하였다는 한계를 안고 출발했지만, 국가경제의 빠른 성장에 힘입어, 농협조직을 통해 농업인에게 몇 가지 측면에서는 실익을 제공하는 성과를 냈다. 가장 눈에 띄는 성과는 읍면 단위농협의 설립을 통해 상호금융제도를 도입함으로써 농가들의 영농자금 부족에 따른 고리채를 경감시켜주었다는 점이다. 농가의 고리사채 의존도는 1971년 60% 수준이었고 1973년까지 상승한 이후, 동년 상호금융제도가 전국적으로 정리되면서 급격히 떨어졌다. 또한 농협은 사채금리의 절반 수준으로 대출을 하여 농가의 금융비용 부담을 줄여주었다. 특히 농협은 도시에서 조달한 자금을 농가에게 소액의 영농자금으로 제공하였는데, 이는 현재 개발도상국에서 각광받고 있는 마이크로 크레딧의 국가주도 협동조합유형을 이미 40년 전에 시현한 것으로 볼 수 있다.

작목반의 육성을 통해 시장 상인들과의 교섭력을 높였으며, 농촌에 생활물자를 안정적으로 공급해 주는 시장이 제대로 형성되지 않았을 때에 산지구판장을 개설하는 등 시장경쟁이 취약한 농촌사회에서 경쟁척도의 기능을 수행함으로써 농민 및 농촌주민의 가계비용 절감에 도움을 준 것도 사실이다.

이런 성과는 농민조합원의 자율적 역량강화로 귀결되기보다 농업과 농촌, 농협을 정부정책의 동원체계로 묶어 두는 방패로 이용됨으로써 여전히 식민지 협동조합 정책과 궤를 같이한다는 문제점을 지닌다.

하지만 이런 성과의 배경에는 정부주도의 체계적인 조직정비와 지원뿐만 아니라, 50~60년대 다양하게 형성되어 전국 방방곡곡에서 농업과 농촌을 위해 헌신봉사하려는 협동정신을 가진 많은 지도자들이 있다.

1950년대 전국의 많은 농촌지역에서, 이동조합은 마을단위로 기계방아를 구비하여 이용하는 자발적인 정미조합을 결성했다. 이는 이동조합은 규모가 작아서 경제적인 활동을 할 수 없다는 기존의 관념과 달리, 이동조합이 시대의 여건에 따르고 조합원들의 이해와 요구를 잘 이해하면 정부의 지원육성과 관계없이 오로지 경제적인 이유만으로도 설립과 운영이 가능하다는 것을 보여주었다.

젊은 농촌의 청년들은 농촌을 발전시키기 위해 자발적으로 협동조합을 학습하였으며, 이런 수백명의 현장의 협동조합활동가들이 전국적인 조직을 만들고 열렬한 농협운동을 하고 있었다. 이런 현장의 뜨거운 협동운동의 불씨들이 있었기에 위로부터의 동력이 현장에서 헛되이 뿌려지지 않고 협동조합의 틀 안에서 성과를 일구어 낼 수 있었던 것이다.

2) 신용협동조합

관제성향이 강한 생산자협동조합이 정부주도로 정비되던 1960년대, 도시지역을 중심으로 신용협동조합의 자발적인 설립운동이 시작되고 있었다.

부산의 메리가별 수녀가 주축이 된 ‘협동조합교도봉사회’와 서울의 장대익 신부가 주축이 된 ‘협동경제연구회’는 신용협동조합을 설립하기 위해 노력하였다. 메리가별 수녀는 1960년 5월 1일 한국 최초로 부산지역에서 ‘성가신용협동조합’의 설립을 주도했으며, 장대익 신부는 1960년 6월 26일 서울에서 ‘카톨릭중앙신용협동조합’의 설립을 주도하였다. 이후 협동조합교도봉사회는 신협운동의 확산을 위한 지도자 양성교육, 조합원 교육, 홍보, 조직지도 등 종합적 지원활동으로 1962년까지 17개의 신협을 조직했고, 카톨릭중앙신용협동조합는 1962년까지 4개의 조합 설립을 지도하였다.

이후 양 조직은 1964년 50여개의 신협을 회원으로 하는 ‘신협연합회’로 일원화되었다. 신협운동은 이후 지속적으로 지역 및 직장신협을 설립하면서 신협법 제정운동을 전개하였다. 10년 노력의 결과 1972년 8월 신협법이 제정되기에 이르렀다. 신협법에 따라 1973년에는 277개 조합을 회원으로 하는 신용협동조합연합회가 공식 발족하였다.

신용협동조합의 또 다른 조직인 새마을금고는 신협 운동을 주도하던 협동조합교도봉사회에서 실시한 1963년의 교육을 계기로 진행되었다. 재건국민운동본부 경남도지회 지도요원 35명이 제3차 강습회를 받고 1963년 산청군 생초면 화둔리를 시작으로 연말까지 115개가 조직되었다. 다분히 자연발생적으로 시작된 ‘신용조합’은 1964년 재건국민운동본부가 민간화된 후 2대 실천과제로 선정되면서 공식 명칭도 ‘마을조합’으로 바뀌어 전국적으로 확산되었다. 이후 1972년에는 21,794개소 94만여명의 회원으로 확장된다. 마을금고는 신협법이 제정되면서 법인화되었다.

4. 협동조합의 성장과 위기발생 : 1974년~2000년

1) 생산자협동조합의 성장과 위기

농업협동조합을 비롯한 생산자협동조합은 체제정비 후 정부의 지원을 동력으로 급격히 성장하게 된다. 생산자협동조합의 대표격인 농협은 1961년 탄생 이후 조직과 사업면에서 비약적인 성장을 이룩하였다. 회원농협의 경우 자산은 1961년에 1백33억원에서 2000년 110조1903억원으로 늘어났고, 직원은 4,126명에서 51,255명으로 늘어났다. 농협중앙회의 자산은 1961년 1백93억원에서 1995년에 124조5245억원으로 증가하였으며, 직원은 926명에서 16,334명으로 늘어났다. 자산은 거의 1만배에 육박하게 증가하였는데, 이는 인플레이션을 감안하더라도 전 세계적으로 유래가 없을 정도로 기록적인 증가세이다. 하지만 하향식 설립과 정부통제에서 자유로울 수 없었던 농협은 정부 정책에 따라 조직이 분할되었다 다시 합쳐지는 등 협동조합으로서의 자율성 측면에서는 여전히 문제점을 안고 있었다.

1980년 등장한 신군부가 주도한 국가보위입법위원회에서는 쇠고기수입이익금으로 조성한 축산진흥기금조직과 농협중앙회의 축산사업 및 축산조합을 합쳐 축협의 계통조직을 별도로 설립하기로 하였다. 준비 작업을 거쳐 12월 농협중앙회의 축산업무와 재산, 그리고 그 때까지 특수조합으로 농협중앙회에 속해 있던 축협이 분리되어 축협중앙회가 만들어졌다. 하지만 20년 정도 존속되던 축협중앙회는 농민단체의 농협신경분리와 농축협통합 요구와 더불어 IMF를 맞아 경영위기가 발생하게 되어 농협법이 개정되면서 또 다시 2000년 농협중앙회에 통합되게 된다. 조합원의 자율적 조직인 협동조합의 정체성과 달리 주체적인 조직원리를 갖지 못한 태생적 한계가 여실히 드러나는 대목이다.

IMF의 영향은 생산자협동조합 각각에게 다른 영향을 미쳤다. 농협은 이미 탄탄한 자산을 확보한 상황에서 일반 은행과 달리 대기업 대출 비중이 낮아 오히려 IMF를 기회로 급격하게 예금이 몰려 성장세가 가속화되었다. 회원농협도 도시화에 따라 도시농협 중심으로 상호금융자산이 늘어나 크게 성장하게 된다.

하지만 수협은 방만한 경영의 결과 IMF의 직격탄을 맞게 된다. 수협의 사업규모는 1962년 18억 수준에서 2000년 17조5천억원으로 크게 성장한 반면, 수익성은 매우 낮아 1997년 625억원의 적자를 시작으로 1998년 3772억원, 1999년 2894억원, 2000년 8125억원의 천문학적인 규모의 적자를 보이게 되었다. 특히 수협중앙회는 이미 1990년, 1995년에도 적자가 발생하는 등 문제점을 보여주었다. 신용사업을 하는 기관으로서 필요한 충당금 적립이 불가능할 정도의 경영상의 문제점을 안고 있다가 IMF로 충당금 적립요건이 강화되면서 대폭의 적자를 보게 되었다. 그 결과 2000년 5월 금융감독원의 재산실사를 받게 되고, 1조2천억여원의 공적자금을 받아야 한다는 결과에 도달했다. 이후 공적자금의 지원을 받는 대가로 수협중앙회가 ‘예금보험공사의 신탁통치’라고 표현할 정도로 금융기관의 통제가 이뤄지게 되었다.

2) 신용협동조합

신용협동조합은 신협법 개정 이후 높은 사회적 관심을 받으며 급속히 성장하였다. 1982년 새마을금고법이 별도로 제정되면서 새마을금고도 성장의 탄력을 받았다. 법의 제정은 이중적인 의미를 갖는다. 즉, 법제정은 한 편으로는 법인화 및 다양한 사회적 지원을 받을 수 있는 호조건을 만들었지만, 다른 한편으로는 협동조합에 대한 이해가 낮은 국가기관의 관리와 감독을 받게 되면서 자율성이 줄어드는 조건을 만들었다. 특히 1980년대를 거치면서 협동조합 지도자들의 육성이 사업확장 추세를 따라가지 못하고, 공동유대에 대한 인식이 옅어지면서 레이들로우 박사가 지적한 ‘사상의 위기’와 비슷한 상황이 발생하게 되었다.

국가경제가 급격히 발전하며 은행이 성장하고 협동조합과 은행의 경쟁이 격화되면서, 협동조합은 점차 경영주의에 빠져들게 되었으며 충분한 자율적인 관리가 이뤄지지 않아 부실이 발생하게 되었다. 신협의 이러한 문제는 IMF를 통해 극적으로 드러나게 되었다. 1997년말 1,666개 신협에서 경영위기가 발생하였으며, 그 결과 433개소가 해산 혹은 청산하게 되어 2002년말 신협의 수는 1,233개소로 줄었다. 같은 기간 동안 조합원의 수도 10% 줄었고, 신뢰의 위기가 발생하자 조합원의 출자도 줄어서 출자금이 22% 감소하는 등 전반적인 위축을 경험하게 되었다. 결국 신협은 경영안정을 위해 예금보호공사로부터 4조8천억여원의 공적자금을 받게 되고 금융기관의 관리감독을 받게 되었다.

3) 협동조합 민주화 운동

1960년대 말부터 정부주도의 하향식으로 설립된 농협의 문제점을 지적하고 진정한 협동조합을 만들어 가기 위한 노력이 계속되었다. 1970년대 초 가톨릭농민회가 주도하여 현장농민의 목소리를 담은 농협실태조사연구보고서가 발행되면서, 농협의 문제는 공적인 이슈로 드러났고 농협의 부조리를 시정하라는 요구가 확산되었다. 이후 농민단체들은 ‘농협민주화운동’을 중요한 활동과제로 걸고 1970~80년대에는 ‘농협조합장직선제 쟁취’와 ‘민주적인 농협운영’을 중심과제로 주장하였다. 1987년 6월항쟁의 성과로 민주화가 이뤄지자, 정부는 1988년 농협법을 개정하여 조합장직선제를 수용하였다. 이후 농민단체들은 농협중앙회의 신경분리요구, 경제사업활성화를 주장하였으며, 현장에서는 지역농협개혁운동을 벌이기 시작했다.

농협을 제외하면 대중적인 협동조합 민주화 운동을 찾아보기는 어렵다. 이는 기존 협동조합기관들이 구조적으로 문제가 있고, 1990년대 중반까지 한국사회에서 협동조합에 대한 의미부여가 미흡했기 때문이라고 생각한다. 하지만 정치적 민주화가 어느 정도 이뤄졌음에도 불구하고 사회경제적 민주화가 지체되는 상황에서 서민들의 생활은 더 어려워지고, 한국사회가 선진국의 수준으로 접어들어 급격한 정치적 변동이 어려워지는 상황에서 새로운 모색을 하게 된다. 이 속에 IMF를 겪으면서 협동조합에 대한 관심이 크게 높아졌다.

5 . 새로운 협동조합의 발전과 기존 협동조합의 모색 : 2000년 이후

1) 소비자생활협동조합운동

한국 협동조합은 일제 초기 소비조합을 중심으로 시작되었지만, 소비조합은 탄압으로 해산된 후 오랫동안 주목을 받지 못했다. 이는 정부의 협동조합체제 정비가 생산자중심으로 이루어졌기 때문이기도 하고, 비민주적인 사회구조에서 소비자의 조직화가 받아들여지기 어렵기 때문이기도 했다. 하지만 신협운동이 확대되면서 소비자협동조합에 대한 다양한 시도가 계속되었다. 신협운동이 활성화된 곳을 중심으로 우선 1979년 강원도 평창 신리에서 최초로 농촌구판장형 소비협동조합이 만들어졌고, 1980년대초 신협과 연계하여 도시수퍼마켓형 소비협동조합이 문을 열었다. 하지만 이들 시도는 변하는 유통환경에 제대로 적응하지 못하고, 조합원과의 관계 등 협동조합 사업구조를 확립하지 못하여 대부분 문을 닫거나 개인사업체로 전환하게 되었다.

본격적인 소비자협동조합운동은 80년대 중반 이후 일본 생협의 선진사례를 받아들여 설립 운영하게 된 ‘안전한 먹을거리 공동구입형’ 생활협동조합이 만들어지면서 시작되었다. 1985년 안양의 바른생협이 만들어지고, 1986년 한살림이 사업을 시작하면서 현재 소비자생활협동조합의 형태가 만들어졌다.

우리나라에서 유럽의 소비자협동조합과 달리 ‘생협(생활협동조합)’이란 표현을 쓰는 이유는 단순히 협동조합적 소비활동에서 벗어나 환경파괴문제를 대응하기 위한 유기농산물의 사용, 지역커뮤니티 활동의 전개 등 전반적인 생활의 문제를 해결하려는 의지와 이념이 추가되었기 때문이다. 우리나라의 생협운동은 강한 협동조합 이념, 적극적인 활동가들의 존재, 지속적인 지도자 육성 등으로 전세계적으로도 건강하고 발전적인 모습을 보여주고 있다.

자발적으로 설립되던 소비자생협운동은 저변확산을 위해 법 제정 활동을 전개했다. 1980년대 후반 소비자협동조합중앙회가 사단법인 형태로 인가된 후 입법활동을 전개해 나갔는데 정부부처와 국회의 낮은 이해로 10여년간 지체되게 된다. 그 가운데 생협운동의 지평은 계속 넓어져 1994년에는 대학생활협동조합이 소비자생활협동조합중앙회 대학생협 부문으로 통합되고, 안성의료생협과 신촌공동육아생협이 만들어지는 등 사업이 확장되었고, 구매생협도 계속 확대되었다. 1997년 생협은 75개소로 증가하였으며, 협동조합으로 정비되지는 않았지만 가톨릭계열의 우리농촌살리기운동본부도 전국적인 조직망을 갖추는등 법제정의 분위기가 무르익어 갔다. 그 결과 1999년도에 생협법이 제정되었다.

법적 지위를 얻은 생협은 2000년을 지나면서 생협의 물류와 방향성에 대한 의견을 중심으로 크게 3가지 사업연합체를 구성하여 성장을 계속하게 된다. 두레, iCOOP, 한살림의 3가지 사업연합은 각자 차별화된 전략을 가지고 크게 성장한다.

2) 노동자협동조합 등의 태동

1970년대를 경과하면서 전 세계적으로 협동조합의 새로운 영역으로 노동자협동조합이 확산되었지만, 우리나라는 분단 등 이념적인 문제로 인해 시작도 지체되었을 뿐만 아니라 30년이 지난 지금도 사회적 토양이 척박한 상황이다.

하지만 1987년 이후 사회민주화가 어느 정도 추진되어 다양한 사회활동의 공간이 열리자 여러 방면에서 노동자협동조합 운동이 나타나게 된다. 이런 움직임은 1990년대 몬드라곤협동조합복합체의 영향을 받아 적극적 활동가들을 중심으로 확대되어 가다가, IMF를 맞아 기업의 도산과 실업문제가 발생하게 되자 실업극복과 노동통합이란 기능적 측면에 대해 주목을 받게 되어, 여러 운동이 개별적으로 제도적 지원을 받게 된다.

노동자협동조합은 여러 가지 방식으로 추진되었는데, 첫 번째, 노동조합이나 노동자들에 의한 회사인수 방식, 두 번째, 노조활동가들에 의한 회사 창립, 세 번째, 도시지역에서의 생산공동체 설립, 번째, 진보적인 창업자들의 소규모 동업조직 등이 그것이다. 1995년 당시 노동자 협동조합은 자활공동체를 제외하고 11개소에 조합원 470명으로 비공식 집계되었다(장종익, 1995).

3) 기존 협동조합의 모색

IMF 이후 축협중앙회와 통합된 농협중앙회는 금융산업의 견고한 성장세에도 불구하고 끊임없는 개혁 요구에 직면하게 된다. 법제도적인 신경분리와 함께 직선제 조합장들의 합의에 따라 시군단위의 다양한 구판매 연합사업의 시도, 품목농협의 연합회 설립 및 활동, 농민단체의 농협운영 민주화 운동 등은 현재의 농협체제로는 안된다는 합의를 만들어 농협법은 3~4차례 개정을 거듭하게 되었다.

이에 대응하여 농협 내부에서도 자체개혁을 지속적으로 추진하였는데, 대표적으로 1사1촌운동 등 도농교류의 활성화, 도시농협의 농촌농협 지원체계 정비, 독립사업부제의 강화 등을 들 수 있다. 결국 2011년 3월 농협중앙회 사업구조개편을 명시한 농협법이 개정되어 앞으로 귀추가 주목된다.

공적자금을 받은 수협과 신협은 그동안 공적자금의 상환을 위한 금융당국의 규제를 받게 되어 실질적인 협동조합으로서의 역할은 축소될 수 밖에 없었다. 하지만 어느 정도 시기가 지나면서 경영안정화가 진행되면서 최근에는 협동조합적 활동에 대한 관심과 요구가 높아지고 있다.

6. 최근 협동조합 현황

1) 협동조합의 현황

가. 생산자조합 일반현황 및 경제사업 현황

생산자협동조합의 현황을 보면 2009년말 현재 일선조합 1,414개, 조합원 309만 명으로 1차 산업 종사가구 대부분이 조합원으로 가입하고 있다. 직원은 일선조합 8만여 명, 연합조직 2만여 명으로 합계 10만 명 이상이다. 경제사업 취급액은 일선조합이 43조이고, 연합회를 포함하면 총 55조원에 이르는데, 이는 전체 농림산업 생산액의 절반 정도가 협동조합을 경유하고 있다고 볼 수 있다.

<표> 1차산업 생산자협동조합 주요 현황

항 목		농협	수협	산림조합	합계
조합수		1,181	91	142	1,414
조합원수		2,451,045	157,618	477,071	3,085,734
직원	조합	73,059	5,506	2,162	80,727
	연합	17,894	3,203	557	21,654
	합계	90,953	8,709	2,719	102,381
경제사업액(억원)		380,150	39,664	6,951	426,765
자본금(억원)		311,060	11,405	858	323,323
조합 평균조합원수		2,075	1,732	3,360	2,182
조합 평균경제사업액		322	436	49	302

하지만 1차 산업 협동조합은 조합원 고령화 및 1차산업종사자 감소 등으로 성장의 한계에 도달하고 있어 새로운 성장 동력을 찾아야 하는 과제를 안고 있다.

나. 협동조합금융의 현황

원래 신용협동조합으로 분류되는 것은 신협과 새마을금고이지만, 우리나라는 생산자협동조합도 신용사업을 겸영하고 있으므로 이를 포함하여 협동조합 금융 현황을 살펴보는 것이 이해하기 쉬울 것이다.

<표> 협동조합금융의 주요 현황

(단위 : 억원, %)

항목	농협	수협	산림조합	신협	새마을금고	합계
총자산	2,059,270	152,031	39,320	397,298	773,141	3,421,060
수신	1,780,730	121,421	28,134	347,899	681,659	2,959,843
여신	1,279,898	97,626	14,407	229,154	383,241	2,004,326
평균자산	1,744	1,671	277	388	517	-
평균수신액	1,508	1,334	198	340	456	-
예대비율	72	80	51	66	56	68

협동조합금융의 총자산은 342조이며, 수신액은 296조원, 여신액은 200조원으로 예대비율은 68%이다. 총자산 중 농협이 206조원으로 전체의 60%를 차지하며, 새마을금고 77조, 신협 40조의 순으로 규모가 크다. 수협과 산림조합의 상호금융규모는 낮은 편이다. 조합당 평균자산도 농협이 151억원 정도로 가장 크며, 수협, 새마을금고, 신협 순이다.

예대비율은 수협이 80%로 가장 높고, 산림조합이 51%로 가장 낮다. 자체적으로 운용하지 못하는 자금은 해당 중앙회 은행사업부문이나 연합회가 운용하여 협동조합 외부에서 활용된다. 협동조합금융을 협동조합섹터 내에서 가급적 순환시키려면 노동자협동조합이나 사회적기업 같은 대출소요처를 개발하고 이종협동조합 대출이 일반화되어야 하지만 아직 이들 협동조합적 기업들의 규모가 작고 이종협동조합간 대출 우대조치가 마련되어 있지 않아 상호연계는 낮다. 앞으로 개선할 과제이다.

다. 소비자생협의 약진

아래로부터의 조직과 성장으로 저변을 다져오던 생활협동조합은 2000년 이후 생협법 제정과 소비문화 트랜드 변화와 함께 크게 성장해 왔다. GDP의 증대와 함께 396으로 대변되는 고학력 인구가 본격적인 소비주도층으로 등장하면서 식생활품을 가격이나 품질만이 아닌 안전성과 신뢰로 선택하는 소비 트렌드가 형성되고, 계속되는 식품파동과 광우병 논란이 국민적 이슈로 부각되면서 식품안전에 대한 소비자들의 관심과 인식은 크게 높아졌다. 그 결과 생활협동조합에 대한 인지도와 가입률이 급격히 증가하고 있으며, 생활협동조합의 매출액도 크게 늘어났다.

<표> 생협의 조직 및 사업의 확대

구분		2008(a)	2009(b)	2010(c)	증가율
					b/a	c/b	c/a
공급액	한살림	133,437	159,442	190,940	19.5	19.8	43.1
	iCOOP생협연합회	130,150	205,300	280,000	57.7	36.4	115.1
	두레생협연합회	40,554	55,583	70,260	37.1	26.4	73.3
	민우회생협	11,338	15,367	20,529	35.5	33.6	81.1
	기타	23,839	28,360	33,548	19.0	18.3	40.7
	합계	339,318	464,052	595,277	36.8	28.3	75.4
조합원수	한살림	170,793	207,053	242,916	21.2	17.3	42.2
	iCOOP생협연합회	54,600	78,593	110,000	43.9	40.0	101.5
	(조합비 조합원)	34,987	56,100	80,000	60.4	42.6	128.7
	두레생협연합회	48,390	66,617	85,000	37.7	27.6	75.7
	민우회생협	17,187	19,579	24,900	13.9	27.2	44.9
	기타	37,420	43,150	49620	15.0	15.3	32.6
	합계	328,390	414,992	512,436	26.4	23.5	56.0

소비자생협의 발전은 적극적인 생협운동가의 발굴과 육성, 협동조합운동가로서 정체성을 간직한 직원의 활동 등 다양한 요인이 결합된 것이다. 2010년 생협법이 전면 개정되어 농식품 뿐만 아니라 일반 소비재도 판매할 수 있고, 공제사업도 할 수 있도록 생협의 사업범위를 확대한 것을 감안하면 생협의 성장추세는 더욱 강화될 것이다.

라. 노동자협동조합 등의 성장

1990년부터 시작된 노동자협동조합은 법인격을 얻지 못해 주식회사, 유한회사 등 다양한 형태로 운영되고 있지만, 점차 활성화되고 있다. 노동자 협동조합적 성격과 사회적 협동조합의 성격을 공유하고 있는 자활공동체 또한 도시지역 운동가들의 활동과 지역자화센터협회 등의 지원을 통해 급격히 수를 늘려가고 있다.

현재 노동자협동조합을 지향하며, ICA에 가입되어 있는 단체로는 한국대안기업연합회가 있다. 한국대안기업연합회는 2007년 10월 창립 후 점차 회원수를 확대하고 있다. 창립 당시에는 한국노동자협동조합연합회 등 39개 조직이 소속되어 있었지만, 2010년 중반에는 100여개 조직이 가입하는 것으로 확대되고 있다. 대안기업연합회에 속한 사업체는 105개소, 고용인원은 1,984명, 매출액은 570억원이다. 개소당 평균 매출액이 5억 7천만원 정도로 소규모 사업체로 구성되어 있으며, 고용인원도 평균 19명 정도로 영세한 상황이다.

<표> 한국대안기업연합회 기본 현황

기업명	고용인원/명	매출액/억	기업수
재활용대안기업연합회	600	130	16
한국주거복지협회	150	150	50
청소대안기업연합회	704	93	18
전국여성가사사업단 우렁각시	400	20	17
개별회원기업	130	177	4
합계	1,984	570	105

노동자협동조합에 대한 인식부족과 설립 및 독자적 법인격 부여가 안되는 점 등 제도적인 미흡으로 아직까지 노동자생산협동조합을 지향하는 사업체의 확산은 미흡하다. 2011년 12월 협동조합기본법이 제정되어 앞으로 성장할 것으로 기대된다.

7. 맺으며 : 한국협동조합의 발전방향

우리나라 협동조합 부분에는 1960년대 초 정부의 하향식 육성과 지원으로 발전한 농수협 등 생산자협동조합과 초기에는 자발적으로 발전하였지만 운영과정에서 운동성이 미약하게 된 신협계열의 대규모 협동조합기관들과 1980년대 후반 다양하게 발전하고 있는 자율적이며 운동성을 강하게 간직하고 있는 생협, 노동자협동조합 등이 혼재되어 있다.

이런 상황 속에서 협동조합 본래의 존재이유인 자본주의의 경제적 대립을 완화하고 대안경제 조직으로 사회적 인정을 받기 위해서는 세 가지 전략이 병행되어야 한다.

첫째, 협동조합기관이 협동조합적 가치를 더욱 강조하고, 실행할 수 있도록 제도적 개선과 함께 자율적인 협동조합으로 발전할 수 있는 인적역량을 키워야 한다.

둘째, 다양한 협동조합을 활성화하고, 이종협동조합간의 협동을 촉진시킬 수 있는 협동조합기본법이 제정되었다. 법이 제정된 기회를 충분히 살릴 수 있는 추가 제도개선이 필요하다. 협동조합기금의 조성이나 기본법으로 설립되는 협동조합에 대한 정책적, 거래관행의 불이익이 없도록 해야 한다. 이런 활동은 협동조합 운영과 생태계 구축의 다양한 성공모델이 만들어 질 때 촉진될 것이다.

셋째, 협동조합의 필요성과 사회 전반에 대한 기여에 대한 정당한 평가와 동의를 얻기 위해서는 더 많은 연구가 진행되어야 한다. 그것을 바탕으로 초중고등학교 교과서에 협동조합 내용이 교육되도록 하는 등 다양한 홍보가 가능하도록 내용을 만들고, 협동조합지도자들이 다수 양성되도록 해야 한다.

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[도시의 천사]

소리없이 물흐르듯이 공동체 활성화를 향하여 !!

[소통]

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