산재보험급여의 기본적 요건은 재해(업무상 부상·질병·사망·장해)의 발생이 업무상재해로 인정되는 경우에 해당해야 하기 때문에 업무상 재해인정여부가 보험급여 수급권 발생여부를 판가름하는 매우 중요한 의미를 지닌다.
업무상 재해여부 판정에 있어서 행정심판의 재결과 법원판례의 입장차이가 워낙 크기 때문에 산재 원 처분과 심판에 불복하여 법원에 행정소송을 제기하는 청구건수가 계속 증가하고 있다. 이 경우 수급권자의 경우 긴 시간과 높은 소송비용의 지출, 그 과정에서의 경제적·심리적 고통이 따르게되고 정부의 산재보험행정에 대한 신뢰도 저하와 재정지출의 증가문제 등의 비판을 받고있다.
피재근로자가 소송까지 가서야 자신의 권리를 구제 받을 수 있다면 소송절차상의 긴 시간과 높은 소송비용 때문에 아예 법원의 문턱을 넘을 수 없는 경우가 많을 것이다. 법원의 문턱을 넘어 공단의 원 처분이 취소된다고 하더라도 정부의 잘못된 행정처분으로 인하여 높은 소송대리인 선임비용과 산재근로자들이 권리구제를 신속하게 받지 못한 결과를 초래하여 정부의 불신과 더불어 대 국민에 대한 정부의 신뢰도를 떨어뜨리게 될 것이다. 이것은 산재보상제도의 본래의 취지를 유명무실하게 하여, 정부의 태만으로 법원에서 패소한 사건에 대한 추가 보험급여 지급현상이 발생하므로 보험기금의 손실의 결과를 초래하는 것이다.
피보험자의(적용)의 광대 및 증가, 근로자 및 근로자집단의 권리의식 고조 및 대리인(공인노무사)을 통한 간편하고 저렴한 경비에 의한 불복방법의 활용은 심판청구사건을 증가 시켰다. 이에 반해 공단본부 산재심사실 이나 노동부의 산재심사위원회는 심사·재심사 담당 심사관이나 위원이 처리해야 하는 심사·재심사 청구서 처리건수가 너무 과대하여 청구사건에 대한 심리부실로 이어질 수밖에 없었다.
심판처리 절차에 있어서 헌법 제109조는 재판의 심리와 판결은 공개해야 한다고 규정하고 있고, (심판은 재판은 아니지만 준 사법절차 이다) 행정심판법에 관한 헌법 제 107조 제3항에서 규정하고 있는 "사법절차의 준용의"의 의미는 사법절차적 요소(판단기관의 독립성 ·공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등)를 엄격히 갖춰야 할 필요는 없다고 할지라도, 적어도 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하고 있지 않다면 "준용"의 요구에마저 위반된다 이다. 행정심판법 제26조 제2항 단서에서의 당사자의 신청에 의한 구술심리원칙 및 산재법시행령 제103조에서 공개심리주의 원칙을 규정하고 있다.
그러나 우리의 심사·재심사제도는 철저한 서면심리·비공개주의로만 고집하고 있어 법령을 위반함은 제쳐두고라도 피재자의 요양급여·장해급여 청구시에 피재자 본인은 심리에 참여하는 것이 불가능하여 그 대리인에게 구술심리의 기회를 부여함이 당연함에도 불구하고 심리절차에서 대리인에게 진술권조차 부여하지 않고 있다.
따라서 정부는 산재보상보험제도가 추구하고자 하는 본래의 취지와 산재심판절차는 피재근로자의 권리를 실현하는 핵심절차라는 사실을 인식하고 심리의 절차적 공정성과 합법성에의 의심과 불신을 종식시켜야 할 것이다.
그리고 법치국가에서 정부가 준 사법기관인 산재 심판기관을 법치주의 틀에서 이탈시키는 행위는 과거 권위주의 시대에서나 가능한 것이 아닐까 생각한다.
Ⅱ. 권리구제를 위한 행정체계
산재보험급여에 이의가 있을 경우에는 산재보상보험법 제88조 및 제90조의 규정에 의거 근로복지공단에 심사를 청구하고 그 심사결정에도 불복이 있는 자는 산재심사위원회에 재심사를 청구할 수 있다.
또한 재심사청구에 대한 재결에 불복이 있을 때는 행정법원에 소송을 제기할 수 있고, 행정소송의 판결결과에 불복하는 양당사자는 고등법원 및 대법원에 단계별로 상소권이 주어지고 있다.
Ⅲ. 보험급여에 대한 권리구제 제도와 운용실태
보험급여에 대한 이의가 있는 자는 산재법에 의해 근로복지공단 및 산재심사위원회에 심사·재심사를 청구할 수 있고 또한 행정법원과 상급법원에 의한 재판을 통하여 구제를 받을 수 있는 바, 2001년도 심사청구 3973건 중 원처분 취소는 344건으로 취소율이 8.7%이고, 재심사청구건수 1389건 중 취소는 90건으로 취소율이 6.5%이다. 행정소송 확정건수는 425건 중 패소건수는 129건으로 원처분 취소율이 30.4%이다.
원 처분의 법원을 통한 패소율이 다음의 <표 1-2> 에서 보여주는 바와 같이 비정상적 수준에 이르고 있어 우리의 주목을 끌고 있다.
최근 4년 간 연도별 심사·재심사 청구의 처리현황은 다음의 <표 1-1>과 같다.
업무상 재해가 업무상 사고인 경우에는 업무수행성과 업무기인성이 객관적으로 표출되어 있는 경우가 대부분이므로 업무상재해여부를 인정하는데 큰 무리가 없다 하겠다.
그러나 직업성 질병이나 과로성 질병의 경우에는 업무와 재해간의 인과관계를 입증하는데 어려움이 따른다.
근로기준법 시행령 제40조 제1항의 규정은 업무상질병의 유형과 범위를 명시해 놓고 산재법 시행규칙 제33조 및 제39조에서 업무상 질병의 인정기준을 마련해 놓고 있다. 그러나 최근 급격한 산업환경변화 등에 의하여 빈번하게 발생하는 새로운 직업병에 대한 인정기준이 마련되어 있지 아니하여 판정이 어려운 것이 사실이다.
소위 과로사의 원인이 되는 뇌혈관 및 심장질환과 더불어 청장년급사증후군 등 돌연사는 물론이고 간암 등 간질환의 업무상 재해여부 판정에 있어서 행정심판의 재결과 법원판례의 입장이 워낙 현격하게 차이가 많이 난다.
그렇기 때문에 피재근로자와 유족들에 대하여 시간과 소송비용의 낭비를 초래함과 동시에 정부에 대한 신뢰도저하 및 공신력에 대한 문제가 제기되고 있다.
(2) 과로사와 관련된 행정심판과 행정소송의 입장차이 분석
1) 인과관계 및 과로의정도
법원판례의 입장은 상당인과관계설을 취하면서도 과로가 재해발생에 어느 정도 기여해야 업무상 재해로 볼 것인가에 대해서는 공동원인설의 입장에서 질병의 직접적이고 주된 원인이 따로 있고, 과로는 간접적 부수적 원인이라고 하더라도 업무상재해를 인정하는데 지장이 없다는 것이다.
이에 반해 행정심판의 입장은 재심사 사건에서 최유력원인설을 취하고 있는 듯 하고 공단자문의 소견을 중시하는 듯 하다.
2) 업무의 과중성에 대한 객관적 평가에 대한 문제
법원 판례의 입장은 업무의 과중성 판단에 있어 누구를 기준으로 할 것인가에 대하여, 판례는 당해 근로자를 기준으로 판단하고 있고 행정심판은 일반적 평균인을 기준으로 한다.
3) 입증책임과 증명의 정도 문제
법원판례의 입장은 업무와 사망사이의 인과관계 인정에 있어서 의학적 감정 없이도 제반 사정을 고려하여 개연성이 입증되면 족하다는 것이 기본적 입장이다.
그러나 현대의학상 그 원인이 명백하게 밝혀지지 않은 질병인 폐암·위암 등은 인과관계가 부인되는 경우가 적지 않으며, 과로가 신체의 저항력을 약화시켜 모든 질병을 유발하는 원인이 된다는 정도를 가지고는 인과관계를 쉽게 인정하지 않는 경향이 있다.
그에 반하여 행정심판은 과로와 재해발생간에 의학적 소견에 따라 가능한 한 인과관계의 증명의 정도를 엄격하게 요구하고 있는 경향이 있다.
4) 돌연사·해리성동맥류의 고혈압 질환 등
산재관련 법규상에 명시되지 않은 과로와 관련된 상병문제에 대해 법원판례는 인정하는 경우와 인정하지 않는 경우로 일관성이 없다.
그러나 행정심판은 소극적 입장을 취하여 왔다
2. 산재보험 권리구제 과정상의 문제점
(1) 산재보험 행정에 대한 국민의 신뢰도 저하와 정부에 대한 불신 증가
산재보상보험제도는 피재근로자 및 유족의 인간다운 생활을 보장, 민사소송절차상의 긴 시간과 소송비용의 절감, 적절하고 공정한 보상, 효과적인 피재근로자의 권리구제 제도의 제공 등을 기본적 목표로 하고있다.
그러나 우리의 산재 심사·재심사 제도는 과거의 권위주의 시대에나 있을법한 비정상적인 행정편의주의와 심리절차의 폐쇄성으로 인하여 행정심판제도에 내재하는 행정부가 가지고 있는 고도의 전문성 활용이나 간이절차에 의한 신속한 국민의 권리구제나 높은 소송비용의 경감 등의 기능을 제대로 활용하지 못하고 있다.
따라서 국민의 산재보험 행정에 대한 신뢰도를 땅에 떨어뜨리고, 정부의 태만으로 법원에서 패소한 사건에 대한 추가 보험급여 지급현상이 발생하므로 보험기금의 손실의 결과를 초래한다는 비판을 면치 못하는 것이다.
(2) 행정심판기구의 비효율성
피보험자의(적용)의 광대 및 증가, 근로자 및 근로자집단의 권리의식 고조, 법원소송 과정에서의 비정상적인 청구인의 높은 승소율에 따른 높은 기대심리에 의한 국민의 도덕적 해이, 원처분청에 근무하는 담당직원의 전문지식 결여 및 원처분청이 수용하지 못한 사건에 대한 근거와 이유를 제시하지 못함으로서 심사·재심사청구의 유도나 암시하는 사례가 증가하고 있다.
그리고, 산재분야 전문가인 공인노무사를 통한 간편하고 저렴한 비용에 의한 불복청구의 활용의 증가 등에 의한 산재 불복청구 사건 수의 증가에 대해 산재심판기구가 적절하게 대응하지 못하고 있기 때문에 산재심사·재심사 담당 심사관이나 위원이 처리해야 하는 심사·재심사 청구 사건처리건수가 너무 과대하여 청구사건에 대한 심리부실로 이어질 수밖에 없어 행정심판기관의 비효율성이 증대되고 있다
(3) 재심사 기각 사건의 행정소송에서의 높은 패소율
보험급여에 관한 원처분기관의 결정에 대하여 불복이 있는자의 재심사 청구에 따른 재결을 거쳐 법원에 소송을 제기하여 확정된 사건<표1-3>에서 보는바와 같이 패소율이 2001년도 중 평균 30.4% 이상이 패소하였고, 특히 요통·뇌혈관·심장질환·청장년급사증후군 등 돌연사, 간암등 간질환 및 해리성 동맥류의 고혈압 질환은 40 %이상이 패소하였다.
<표 1-3> 업무상 질병으로 인한 행정소송(확정)현황(2001년도)
(단위 : 건, %)
자료 : 근로복지공단 내부자료
3. 산재보험 권리구제 절차상의 문제점
(1) 심리방식의 문제
심판처리 절차에 있어서 헌법 제109조는 재판의 심리와 판결은 공개해야 한다고 규정하고 있고,(심판은 재판은 아니지만 준사법절차이다) 행정심판법에 관한 헌법 제 107조 제3항에서 규정하고 있는 "사법절차의 준용의"의 의미는 사법절차적 요소(판단기관의 독립성 ·공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등)를 엄격히 갖춰야 할 필요는 없다고 할지라도, 적어도 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하고 있지 않다면 "준용"의 요구에마저 위반된다 이다. 행정심판법 제26조 제2항 단서에서 당사자의 신청에 의한 구술심리원칙을 규정하고 있고,
산재법시행령 제103조에서 심리의 공개심리주의 원칙을 규정하고 있다.
그러나 우리의 심사 . 재심사제도는 철저한 서면심리 . 비공개주의로만 고집하고 있다.
피재자의 청구를 인용 할 때는 산재 심판기관의 업무량의 폭주를 고려하여 행정심판법 및 산재법 등에서 보장하고 있는 구두변론주의 및 공개심리주의가 반드시 필요한 것은 아니다.
그러나 심판청구기각 할 때는 반드시 관련법에 따라 구두변론과 공개심리주의를 준수해야 함에도 심판청구 인용과 기각을 똑같은 잣대로 제도를 운용하고 있는 것이 현실이다.
(2) 자문 醫(의) 및 자문 법률전문가의 운영문제
공단에서 운영하고 있는 자문의들 중 일부 자문의의 경우 자질에 문제가 있으며, 상당수의 자문의들이 산재사고와 질병의 인과관계를 무시하고 MRI상의 증상만 보고 산재승인 여부를 결정해 산재근로자를 어렵게 하고 있다. 따라서, 산재근로자의 주치의와 공단자문의의 소견을 어느 정도 반영할 것인지 연구계획을 마련해야 한다. 또한, 자문의 수당을 폐지하고 순수한 명예직으로 운영하는 방안을 검토해야 할 것이다. 태광산업 산재근로자 이모씨의 경우 주치의와 근로복지공단 자문의로부터 수술이 필요하다는 소견을 받고 승인 받았으나, 공단측의 또 다른 자문의를 통해 불승인 소견을 받아 수술이 불승인되었고, 근로복지공단에 심사청구 하였으나 주치의와 수술요구 자문의의 의견을 무시한 채 공단자문의의 서류심사만으로 기각되었는바, 피재근로자를 직접 진료하고 치료한 주치의의 의견을 무시한 채 공단 자문의의 소견만으로 불승인을 결정한 것은 문제이며, 산재승인실태에 대해 전면적인 재조사를 하여 편법을 근절해야 할 것이다.
국정감사결과 보고서에서 보는 바와 같이 산재 심사·재심사 기관은 업무상재해 인정여부와 관련하여 인과관계 및 과로의정도 등의 판단에 있어 피재근로자를 직접 진료하고 치료한 주치의의 의견보다는 서류상의 MRI상의 증상만 보고 판단하는 공단 자문의의 의견을 우선시 하는 경향이 있다. 그리고 행정심판기관의 업무상재해 인정에 있어 의학적 소견을 중시하는 것이 대세이고 보면 자문의의 운영이 얼마나 많은 문제를 내포하고 있다는 것을 알 수 있다. 또한, 자문법률전문가의 운영에 있어서도 풍부한 경험과 전문지식의 활용이라는 측면이 적다.
Ⅴ. 산재보험 권리구제체계의 개선방향
1. 산재보험 권리구제 제도 환경의 변화 필요성
주변환경은 ILO 가입·WTO 체제의 출범·OECD 가입 등으로 국내외의 모든 분야에서 무한 경쟁체제의 돌입과 더불어 정보통신기술의 발달에 따른 산업구조의 탈공업화 등으로 모든 경제주체에게 변화를 강요하고 있다.
사회보험의 핵심적인 제도인 산재보험도 전환점에 와 있으며 근로자의 의식수준이 향상되었고, 다양하고 질 높은 행정서비스의 제공을 위해 산재 심판제도의 폐쇄성과 행정편의주의에서 탈피해야 한다.
2. 심리에서 심판대리인의 구술심리 기회부여
행정심판법 제26조 제2항 단서에서 보장하고 있는 구술심리주의는 서면심리와 대응하는 개념으로 심판기관의 심리와 증거조사를 구술로 행하는 원칙을 말한다.
구술심리주의는 진술로부터 받는 선명한 인상·와 닫는 느낌을 받게되고 즉각적인 반문에 의하여 진상파악·모순 발견이 쉽고, 의문나는 점을 석명을 통해 쉽게 해명할 수 있어 쟁점파악이 용이하며, 파악한 쟁점에 증거조사를 집중시켜 신속·적정한 심판을 할 수 있다.
산재법시행령 제103조에서 보장하고 있는 공개심리주의는 심판의 심리 등을 일반인이 방청할 수 있는 상태에서 행하는 주의를 말하는데, 국민에게 재판을 감시시켜 그 공정성을 담보하고 사법에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 한편 허위진술 허위증언을 방지하려는데 그 목적이 있으며, 근대국가 사법제도의 근간이 된다. 그 내용은 일반공개와 당사자 공개가 있는데, 일반공개와 구별되는 개념으로서 당사자공개는 법원이나 상대방의 행위 대해 알고, 증거조사에 참여하고 증인·감정인을 신문하며 심리에서 대리인과 함께 진술할 당사자의 권리를 의미한다.
피재자의 청구를 인용 할 때는 산재 심판기관의 업무량의 폭주를 고려하여 행정심판법과 산재법에서 보장하고 있는 구술심리주의 및 공개심리주의가 반드시 필요한 것은 아니다.
그러나 청구기각 할 때는 반드시 법을 지켜 구두변론과 공개심리주의를 준수해야 하며, 당사자 공개권은 피재근로자 개인의 권리이므로 산재법시행령 제103조 단서를 근거로 원처분청의 신청에 의해 당사자 공개를 배제할 수 있다고 해석해서는 아니 될 것이다.
현행 산재 심판기관은 심리에서 대리인과 함께 진술할 당사자의 권리인 당사자 공개권 마저도 인정하지 않아 심사·재심사 기관의 법 위반 정도가 심히 우려할 정도이므로, 그러한 법령위반이 과거의 관행이라고 치부해서는 아니 될 것이다.
3. 행정심판과 행정소송의 입장차이 해소와 판례경향에 접근노력
법원의 판례와 산재심판기관은 준거법규와 관련한 업무상 질병의 범위·인과관계 및 과로의정도 등에 있어서 입장차이를 보이고있으며, 산재심판기관은 의학적 소견을 업무상 재해여부 판단에 있어 중요한 근거자료로 활용하고 있기 때문에 피재근로자를 직접 진료하고 치료한 주치의의 의견을 중시해야 한다. 또한 원 처분기관은 법원의 취소판결의 구속력에 기속되기 때문에 법원판례의 경향에 접근하고자 노력하는 것이 산재보상보험제도의 도입취지에 더 적합하다고 생각한다. 그 이유는 피재근로자가 소송을 제기함으로서 얻게되는 정신적 . 경제적 고통을 경감시켜 산재심판기관의 국민에 대한 신뢰를 회복시켜야 하기 때문이다.
4. 행정심판기구의 조직 및 기능 보강을 통한 행정소송의 패소율 저하
권리구제 청구사건은 지속적으로 증가 추세에 있다. 그러나 산재심판기관은 이러한 업무량의 폭주에 적절히 대응하지 못할 뿐만 아니라 처리기한에 쫓기어 심도 있게 사건을 처리하지 못하고 있다. 따라서 정부는 근로복지공단의 산재심사실 및 산재심사위원회의 기구를 효율적으로 개편하여 업무량 폭주에 적절히 대응하고 공정하고도 심도 있는 행정심판을 수행하도록 함으로서 행정심판기구의 공신력을 다시 세워야 할 것이다.
5. 전문인력의 확보와 소송수행자의 자질향상을 위한 교육강화
국가소송에서는 송무수행자의 소송수행능력에 따라 국가 패소율이 크게 차이가 나는 것이 통계이므로 유능한 송무담당인력을 확보해야 하며, 기존의 소송수행담당자의 자질 향상을 위한 교육강화를 통하여 소송수행능력을 제고시켜 법원에서 패소한 사건에 대한 추가 보험급여 지급에 의한 보험기금의 손실을 초래하는 결과를 방지하여 국민의 불신을 회복시켜야 할 것이다.
Ⅵ. 결론
산재보험제도는 1964년 7월 1일 도입 시행된 이래 현재까지 꾸준한 제도개선을 통하여 비약적인 성장발전을 거듭하여 왔다. 그러나 위에서 지적한 바와 같이 양적인 확대성장에 비하여 질적인 면에서의 발전이 미진하다는 문제점을 안고 있는데, 우리의 산재보험급여 수준이 다른 선진국과 비교하여 볼 때 낮은 수준이 아님에도 불구하고 산재근로자가 느끼는 만족도는 그리 높지 않은 것 같으며, 보험급여에 대한 구제 청구사건이 많다는 것은 현행급여 보험급여체계 및 제도 운용실태에 대한 불만을 청구권자들이 보여주고 있는 한 단면이라는 것을 간과해서는 아니 될 것이다.
특히 산재 심판기구를 합리적으로 운용하여 비정상적으로 높은 행정소송에서의 원 처분 취소율을 적정선 까지 낮추도록 노력해야하며, 심리절차에서 피재근로자의 불만이 없도록 행정심판법 제26조 제2항 단서에서 규정하고 있는 당사자의 신청에 의한 구술심리원칙과 산재법시행령 제103조에서 규정하고 있는 공개심리주의 원칙을 준수해야한다고 생각한다.
산재법시행령 제103조 제1항 단서의 규정을 잘못 해석하여 원처분청의 신청에 의해 공개하지 아니할 수 있다고 해석해서는 아니 될 것이다.
왜냐하면 공개심리주의 원칙에서 공개의 내용은 일반공개와 당사자 공개가 있는데 일반공개와 구별되는 개념으로서 당사자공개는 법원이나 상대방의 행위 대해 알고, 증거조사에 참여하고 증인·감정인을 신문하며 심리에서 대리인과 함께 진술할 당사자의 권리를 의미하고, 당사자 공개권은 피재근로자 개인의 권리이므로 산재법시행령 제103조 단서를 근거로 원처분청의 신청에 의해 당사자 공개를 배제할 수 없는 것이다.
따라서 법령과 피재자의 요양급여·장해급여 청구시에 피재자 본인은 심리에 참여하는 것이 불가능하다는 것을 고려하여 최소한 그 대리인에게 구술심리의 기회를 부여하여 억울한 피재근로자가 정당한 구제를 받고, 수급인의 불만과 오해발생 소지를 제거하여 산재심판기관은 국민으로부터의 신뢰회복이 요청된다.