도봉구 5월 31일(화) 출첵 - 역사속의 세금과 정치

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[역사속의 세금과 정치] 수탈 vs 공평, 체제 유지 vs 변화

조세문제 전문가인 김정진 변호사의 '역사속의 세금과 정치' 시리즈입니다

경제생활을 조금이라도 해 본 사람이라면 누구나 세금이라는 골치 아픈 문제에 직면하게 된다. 국세청이라는 한국에서 몇 안되는 강력한 국가기관으로부터 세금과 관련한 문제를 당한 사람이면 누구나 세금문제에 대해서 매우(?) 조심하게 된다.

과거와 달리 탈세한 자에 대해서는 시선이 매우 따가우며, 세금문제로 낙마하는 공직자들을 종종 보게 된다. 따지고 보면 부동산투기도 세금문제와 관련이 있다. 공급이 제한된 재화를 이용하여 막대한 이익을 올리는 것도 문제지만, 그 과정에서 탈세가 일어나기 때문에 도덕적 비난이 더욱 심하게 된다.

이처럼 우리 생활과 아주 밀접하지만 그것이 정치와는 아무런 관련이 없다고 생각한다. 아니 정치와 무관한 것이어야 바람직하다고 생각한다. 그러나, 역사적으로 정치변동을 보면 세금과 밀접한 관련이 있다.

■ 정치변동과 세금

미국독립혁명의 단초가 된 보스턴 차 사건은 영국이 동인도회사에 차 수입의 독점권을 주면서 발발하였고(차 수입에 독점권을 주면 차에 세금을 부과하는 것과 동일한 효과가 생긴다. 이를 전매익금-fiscal monopoly-이라 한다), 프랑스혁명의 단초가 된 3부회의 소집도 결국 세금을 더 징수하기 위한 것이었다.

미국에서 소득세의 도입은 헌법까지 개정하는 전국적인 투쟁에 의해서 가능하였으며, 우리 역사를 보더라도 조선왕조 붕괴의 주요 원인 가운데 하나가 세금을 제대로 거두지 못함으로써 발생한 재정위기였다.

가까이는 박정희 정권의 붕괴를 몰고 온 부마항쟁의 한 원인으로서 부가가치세 제도 도입이 지적되고 있다. 노무현 정부와 이명박 정부에서는 종합부동산세 문제는 정치적 쟁점 중의 하나이다.

즉, 실제로는 세금은 정치와 밀접한 관련이 있으며 정치라고 하는 것이 결국 가치를 배분하고, 그 배분하는 룰을 만드는 과정이라고 할 때, 국가가 관장하는 경제에 영향을 미치는 행위의 핵심인 세금이 정치와는 가장 밀접할 수 밖에 없는 것이라고 하겠다.

오히려 한국에서 광범위하게 퍼져있는, 세금은 전문가의 영역(예컨대, 재경부 관료나 학자들)이어야 하며, “세금과 정치는 무관해야 좋다”라는 주장은 바람직하지 않은 것이라고 하겠다.

■ 대통령과 국세청장

왜 시가 6억원 이상의 주택을 보유한 자에 대해서 상대적으로 무거운 세금을 부과하여야 하는가는 전문가의 판단에 의하여 좌우되는 것이 아니라, 주택을 통하여 급격한 부를 형성한 일부 계층은 당연히 세금을 더 내야 한다는 다수 국민의 정치적 의사가 반영된 것이다.

물론, 자신에게 반대하는 자에 대해서 세무조사라는 수단을 사용하였던 군사정권을 거친 한국-역대 국세청장은 대부분 대통령과 동향이었다-으로서는 정치와 세금을 분리시키는 것이 좋다는 생각도 우세하지만, 이미 절차적 민주주의의 진전은 이런 우려를 상쇄시킬 만하기 때문에 오히려 현재는 세금은 계급, 계층적 이해를 대변한다는 의미에서의 정치와 무관할 수 없다.

세금은 당연하게도 양면성을 가지고 있다. 계급적으로 자산가 계층에게 상당한 부담으로 작용하기도 하지만, 또한 그것이 장기적으로 피지배계급의 반발을 무마시켜 체제를 안정시키는 기능을 하기도 한다.

세금을 통한 복지는 유럽식 사회민주주의의 트레이드 마크이기도 한데 이에 대해서는 다종다양한 비판이 있어 왔지만, 그나마 인류가 만들어낸 시스템 중에 가장 친노동자적인 체제라는 평가는 가능할 것이다. 영국의 NHS(국민건강보험)도, 스웨덴의 놀라운 복지시스템의 가장 큰 수혜자는 의심의 여지없이 다수의 노동자 계급이며, 이는 세금이 없었다면 불가능했기 때문이다.

■ 세금, 사민주의 그리고 공산주의

세금은 그래서 체제를 안정시키는 기능도 하지만 마르크스가 이야기하였던 “능력에 따라 일하고 필요에 따라 분배한다”는 높은 단계의 공산주의적 속성을 분명히 가지고 있다. 능력이 출중한 이에 대해서는 아무런 대가 없이 국가가 예컨대 40%이상을 강탈(?)해 가지만, 능력이 없는 이에 대해서는 10% 미만만을 강탈하거나 아예 가져가지 않기도 하기 때문이다.

자산가 계층이 대개 소리 높여 세제를 반대하는 것은 그것이 공산주의적 속성을 가지고 있기 때문이다. (공산주의라고 하면 어감이 너무 강하므로 일반적으로 쓰이는 말은 인민주의적 공평 내지 공평성 정도인데, 결국은 똑같은 이야기이다.)

국가권력과 계급이 성립되어야 세금이 필요해지는 것이기 때문에 원시시대에는 이를 상상할 수 없을지도 모른다. 그러나, 농경 이전의 사회에서도 세금 문제에 대한 단초는 충분히 존재하였다.

인류학적 연구가 충분히 반영되기 이전에 엥겔스가 쓴 『국가, 사유재산, 가족의 기원』에는 인류가 초기에 원시공산제 사회였다고 하나, 요즈음의 인류학적 성과에 의하면 반드시 그런 것 같지는 않고, 다만 공산제적 요소가 다분히 있었다고 생각된다.

■ 세금과 원시사회

대부분 수렵을 하였던 종족들은 채집에 의하여 취득할 수 있었던 과일류에 대해서는 직계 가족들만 나누어 먹었으나, 최소한 2인 이상이 협력하여 잡을 수 있었던 동물에 대해서는 직계 가족이 아닌 종족 구성원들이 비교적 균등하게 나누어 먹었다는 것이다.

그것은 인간의 머리 속에 면면히 흐르는 생각-일정 규모 이상의 부는 자신의 노력이 아닌 사회의 기여에 의하여 가능한 것-이 이미 수렵사회부터 존재하였다고 할 수 있다. 이러한 생각이 세금의 긍정적 기초가 되는 것이다.

하지만 세금이 수탈이라는 생각 또한 진실에 가깝다. 인류가 경험한 세금은 오랜 기간 동안 지배계급에 의한 피지배계급의 수탈의 성격을 띠었다. 사회적 혁명의 도화선이 된 세금 문제는 인민들이 세금이 자신들을 수탈한다고 생각했기 때문이다.

파리에서 바스티유를 불태우고 제3신분이 권력을 잡아갈 무렵, 농민들은 자신들의 토지에 부과된 봉건적 부과조(부동산에 부착된 귀족들이 일종의 세금을 받을 권리라고도 할 수 있다)에 격렬하게 저항하면서 영주를 살해하며 그 대장을 불태운 것은 그 봉건적 부과조가 자신들을 수탈하였다고 생각하였기 때문이다.

■ 수탈과 공평성, 체제 유지와 체제 변화

백골징포와 황구첨정의 일화처럼 구한말과 일제시대를 거친 한국의 경우 세금이 수탈이라는 관념은 매우 일반적이다.

심지어 6. 25 전쟁 이후 인민군이 남쪽에 내려와 세금을 걷기 위하여 벼의 낟알을 직접 손으로 세는 것을로 보고 토지를 더 분배받아 좋아하던 농민들이 대경실색하여 “빨갱이는 피도 눈물도 없다”라는 말의 근거가 되었다고 하니, 아마 조선민주주의인민공화국은 과도한 열정으로 인민들의 세금에 대한 반감을 과소평가했던 것 같다.

한국에서 1960년대까지만 해도 동대문시장에서 세무납부시기만 되면 과도한 세금에 항의하며 철시하였다는 이야기는 세금이 수탈이라는 관념이 해방 후에도 지속되었다는 것을 알 수 있게 한다. 수탈과 공평성, 체제 유지와 체제 변화라는 대립되는 경향이 역사 속에서 어떻게 발현되어 왔는지 살펴보도록 하겠다.

[역사속의 세금과 정치] 영정조 시대…조폭, 나랏돈 가로챈 꼴

최근 정조가 노론벽파의 영수였던 심환지에게 보낸 편지가 공개되면서 정조독살설이 근거가 없다는 신문 보도가 있었다. 정조 개혁정치의 좌절을 다룬 이인화의 『영원한 제국』은 영화화되기까지 하였고, MBC에서는 정조를 주인공으로 <이산>이라는 드라마까지 만들어지게 되었다.

필자 또한 드라마 <이산>을 평소에 즐겨보았는데 노론 벽파와 목숨을 건 권력투쟁을 벌이는 현명한 청년군주의 정조와 자애로운 절대군주 영조의 모습은 많은 사람의 공감을 불러일으켰던 것 같다.

영정조 시기가 여러 장르에서 자주 다루어지는 것은 이 시기의 개혁정치의 좌초가 조선왕조의 몰락과 식민지로 이어진다는 역사적 평가에 따른 것 같다. 그러다 보니 정조와 그를 지지하는 남인은 사회개혁과 백성을 생각하는 선한 세력으로, 이에 반대하는 노론벽파는 기득권과 자신의 안위만을 생각하는 악한 세력으로 그려지기 일쑤이다.

■ 정조가 오래 살았다면?

그러나, 한편으로 정조가 오래 살았다면 조선왕조는 몰락하지 않았고 식민지가 되지 않았을 것이라는 가설은 너무나 주관적이라는 느낌을 지울 수가 없다. 체제의 몰락이 왕 개인에게만 달려 있다는 것은 지나친 단순화이고, 일본과 태국을 제외한 모든 아시아 국가가 식민지 내지 반식민지 상태에 빠져들었다는 역사적 사실 또한 정조라는 개인에게 과도한 집착을 하는 것은 올바른 역사인식은 아닐 것이다.

소위 조선왕조는 삼정의 문란 때문에 망했다고 한다. 삼정은 전정, 군정, 환곡을 의미하는데 전정은 토지에 매기는 전세, 군정은 군역의 부과, 환곡은 애초에 구휼미의 성격을 가지고 있다가 변질된 환곡을 의미하는데 크게 보아서 세금의 성격을 가지고 있다.(왜 환곡이 세금인지는 나중에 자세히 보겠다.)

그렇다면 영정조 시대에는 이런 문제가 전혀 없었을까 하는 의문이 들 수 있다. 사회문제라고 하는 것이 갑자기 생겨나는 것이 아니며 세금문제는 더더군다나 그렇다. 영정조가 죽고 나서 갑자기 삼정이 문란해졌다고 보기는 어렵지 않을까.

영정조 시대의 세제와 재정이 매우 심각한 상황이었다는 것을 알 수 있는 사건이 있으니 그것은 '창곡(倉穀)의 환롱(幻弄. 교묘하고 못된 꾀로 남을 속여 마음대로 놀리거나 이용함)' 사건이다.

이 사건은 조선시대 형법서인 <추관지>에 기재되어 있는데 사건의 내용은 다음과 같다. 갑자기 많은 백성들이 형조에 대거 민원을 제기하였다. 그 내용은 자신들은 환곡을 빌려 쓴 일도 없는데 총융청(서울 인근 경기 일대를 방위하는 5군영 가운데 하나) 군사들이 와서 환곡을 갚으라고 하면서 백성들을 구금하는가 하면 친척에게까지 환곡을 징수한다는 것이다. 형조에서 조사하여 왕에게 보고한 내용을 보면 그야말로 엽기적인 내용이다.

원래 환곡을 내어줄 때는 보증인을 세우게 되어있는데 서울 안의 무뢰배들이 도박으로 사람을 유인한 후 도박자금을 빌려준다는 명목으로 자신들이 보증인이 되어 관청으로부터 환곡을 받아 낸다는 것이다. 심한 경우에는 증서에 허위의 성명을 써 넣은 경우가 있어 환곡을 갚지 않았다는 이유로 아버지와 형이 구금되고 친척에게까지 그 피해가 갔다는 것이다.

■ 엽기적인 조선시대 환곡제도

지금 식으로 말하자면 조폭들이 도박 빚을 받기 위해서 보증인이 되어 국가로부터 나오는 자금을 가로챈 것이다. 이 보증인 중에는 가로챈 액수가 5백석이나 되는 자도 있었으며 이 과정에서 뇌물을 바친 자도 있는 것으로 파악되었다.

정조는 엄격한 처벌과 조사를 지시한다. 환곡 관리자는 물론이거니와 보증인, 심지어 환곡의 관리청인 총융청의 수장에 대해서 엄중히 조사할 것을 지시한다. 그러나, 실제로 도박장을 운영하거나 그 액수가 큰 보증인 5명만 처벌되고 나머지 32인은 속전(돈을 대신 내고 처벌을 면하는 것. 조선시대에는 벌금형이 없었기 때문에 속전제도가 있었다)을 받고 석방되었다.

뿐만 아니라 창고를 관리하는 관리의 경우에는 “그들이 환곡을 나눠줄 때는 하나 같이 보증인들이 받아갈 사람의 이름을 거두어 모아가지고 책을 만들어 바친 것에 쫓아 거기에 적힌 수량대로 나눠주는 것이므로 서리는 문서를 처리할 뿐이고, 고자(창고지기)는 창고를 열고 내줄 뿐이어서 받아가는 사람이 누구인지 허위인지 실지인지를 알지 못한다”고 하여 모두 석방하고, 총용청 수장에 대해서도 아무런 문책이 내려지지 않은 것으로 보인다.

이 사건을 보면 여러 가지 의문이 들지 않을 수 없다. 첫째, 왜 환곡을 군대인 총융청에서 관리하였을까 하는 것이다. 우리는 환곡은 구휼미로 알려져 있는데 왜 구휼미를 군대에서 일반 백성들에게 나누어 주는가하는 것이다.

둘째, 왜 이처럼 관리들에게는 솜방망이 처벌이 이루어졌을까 하는 것이다. 뇌물을 바친 자도 있었으며, 확인하지 않고 쌀을 나누어주는 것은 지금도 그렇거니와 당시의 형법인 대명률이나 속대전에 의해 중하게 처벌할 수 있는 것이었다.

■ 관리들 솜방망이 처벌 예나 지금이나

속대전에서는 통상적으로 창고를 관리하는 자가 곡물을 축내거나 포흠(逋欠)하는 경우에는, 관리들이 국가 재물을 유용했을 때 적용되는 법률인 감수자도율 등에 의해서 무겁게 처벌하고 있었고, 감수자도율이 적용될 경우 피해액이 40관 이상이면 참형이었다.

위와 같은 의문에 대한 해답은 정조 자신이 이야기하고 있다. “오로지 관청의 경비를 마련하기 위하여 재고의 전량을 기울여 모곡(=이자)을 취득하는 법을 비록 이제에 이르러 갑자기 폐지할 수는 없다고 하더라도 해당 관청이 만약 환곡을 나눠 줄 때에 환곡 받아가기를 원하는가 원하지 않는가를 구별하고 실, 부실을 정선하여 식구의 수를 계산하여 내주고 혹이나 소홀함이 없다면 금번의 폐단이 생기겠는가”라고 한탄하고 있다.

이 말은 당시 환곡에서 발생하는 모곡을 가지고 관청을 운영했다는 것인데, 이러한 구조적 문제점이 있었기 때문에 기계적으로 일처리를 하는 관리를 처벌할 수는 없었던 것이다. 게다가 총융청이라면 주요 권력기관이니 자신을 위해 충성을 바치는 자들에 대해서 총융청의 관리들을 이 정도만 가지고 처벌할 수는 없었던 모양이다.

그런데 왜 환곡제도는 이렇게 변질되었을까. 원래 환곡은 구휼을 위한 것이었다. 경국대전에는 “군자창에는 별창을 두어 잡곡을 헤아려 쌓아 두고 백성들에게 빌려주며 가을에 빌려준 본래의 수량을 받아들인다”고 규정되어 있었다.

즉, 빌려준 환곡에 대해서는 이자를 받도록 되어 있는 것이 아니라 원금만을 받도록 되어 있었던 것이다. 그런데, 속대전에서는 “세수기가 되어 거두어 들일 때는 耗穀(모곡)으로 10분의 1을 받아들인다”고 규정하고 있는 바, 여기서 모곡은 원래 보관시 소실되는 자연 감소분을 의미하는 것이었는데, 자연감소분 치고 10%는 과다하다고 할 수 있다.

이미 16세기에 모곡을 국가재정으로 사용할 수 있는 제도가 채용되었고, 환곡은 원칙 상 원곡의 손실 없이 재원을 마련할 수 있는 방편이었기 때문에 조선 후기 정부의 주요기관에서부터 지방의 군현까지 광범위하게 재정 보충수단으로 활용되었는데 속대전의 이 10% 조항은 환곡을 재정수단으로 사용할 수 있도록 합법화한 것이다.

한마디로 이 당시 국가기관들은 지금 개념으로 하면 국민들을 상대로 이자놀이를 하여 자신의 경비와 소속 관리들의 급료를 충당했다는 것인데, 이 본말이 전도된 재정 관행은 조선후기 재정 적자의 원인이기도 하지만 재정 적자를 더욱 심화시키기도 했다.

■ 정조 시대 조선왕조는 대부업 정부

게다가 군대인 총융청까지 이런 식으로 운용했으니 그 결과는 더욱 심각했을 것이다. 자신들은 빌리지도 않거나, 도박 빚에 연루된 환곡을 받아내기 위해 군인들이 무차별적으로 백성과 그 친척들을 잡아들인다고 생각해 보라.

그런데도 처벌된 사람들은 조직폭력배 몇 명에 불과하다면 아무리 봉건왕조라고 하더라도 당시 체제가 정상이라고 할 수 있을까? 심하게 말하면 당시 정조 시대의 조선왕조는 일종의 대부업 정부였던 것이다.

즉, 성군이라고 칭송되던 정조도 결국은 백성들을 상대로 이자놀이를 하면서 그 돈으로 권력을 유지했던 것이다. 그렇다면 과연 영정조는 이러한 잘못된 재정운용에 대해서 개선을 하려고 했을까? 그러한 시도도 역시 노론 벽파에 의해서 좌절된 것일까?

[ 조선 후기 재정 위기의 모습 ]

조선후기의 재정적자는 일상적이어서 국가기관이 제대로 작동할 수 없는 지경이었다. 심지어 임진왜란 때조차 이순신은 비용을 자체 조달하여 왜군과 싸웠다고 하니, 사실 이 정도가 되면 이순신은 조선의 수군통제사인지 아니면 장보고처럼 호남을 근거로 한 군벌인지 쉽게 구분이 되지 않을 지경이었다.

그렇다고 하여 환곡을 예산 확보의 수단으로 사용한 것은 다른 나라에서도 유례를 찾아보기 어려운 선택이었다. 그 위험성은 상식적으로 생각해보아도 이해가 된다. 만약 정부가 100원의 세금을 거둬야 할 경우, 납세자가 이 세금을 납부하지 못하면 정부 입장에서는 100원의 결손이 생긴다.

■ 세금과 환곡

그러나, 만약 환곡의 방식을 취할 경우 정부는 1,000원을 빌려주고 다음해에 1,100원을 받게 되는데 여러 가지 사정으로 납세자가 1,100원 전부를 갚지 못할 경우 그 결손은 무려 11배가 되며, 갚지 못한 사람과 연대납세 의무가 있는 친족들의 고통도 11배로 늘어나게 되는 것이다.

그래도 정부가 어느 정도 기능할 때는 이러한 결손은 적을 것이다. 그러나 부패가 심해질 경우 이 결손율은 일반 세금에 비해서 기하급수적으로 늘어난 것이다. 실제로 조선왕조가 환곡 때문에 망했다는 이야기는 여기서 나온 것이다.

영정조 시기에 자료를 보아도 재정문제가 심각했음을 알 수 있다. 심지어 관리들에게 급료를 주지 못했으며, 사법기관조차 급료를 제대로 지급하지 못해 벌금을 걷어 급료를 충당하기에 이른다.

추관지의 편자는 당시 법정의 모습을 다음과 같이 묘사하고 있다.

“송사에 걸친 백성이 訟庭(송정, 법정)에 들어가기만 하면 조례(관아에서 부리는 하인)가 패채(죄인의 볼기를 치는 형조의 사령인 패두가 요구하는 뇌물)를 강요하고, 조리(아전)가 또 情錢(뇌물)을 요구하니, 의지가 없는 불쌍한 백성은 그 괴로움을 이기지 못한다. 그런데 죄를 확정하여 법률을 적용할 때에 가서는 관가에서 다시 속전을 독촉하고 있다. 이것이 어찌 仁人, 君子의 정치이겠는가!”

당시 지금 검찰과 법원을 합쳐 놓은 기관이 한성부와 형조였는데 세입이 없어 관원의 봉급이 속전에서 나왔다는 것이다. 원래 속전은 형을 지은 사람들한테 돈을 받고 풀어주는 것인데 재정에 도움이 되는 차원을 넘어 재정의 주요한 수단이 된다면 그 문제점은 매우 심각해질 것이다.

만약 지금 법원과 검찰이 자신들이 징수한 벌금으로 급료를 받는다고 해보라. 아마 벌금형은 대폭 늘어날 것이고 과도한 벌금 징수로 국민들의 피해는 매우 심할 것이다. 영조 또한 왕이 되기 전 사가에 머무를 때 이러한 폐단을 몸소 경험했던 모양이다. 한성부와 형조에서 시도 때도 없이 지금으로 말하면 경범죄 단속(금란)을 하여 속전을 징수하니 백성들의 고통이 매우 심했던 모양이다.

■ 과거 교통단속이 지금보다 강력했던 이유는?

사법시설조정법이라는 것이 있었다. 1967년에 제정되었는데 법원 등의 사법시설과 검찰청, 교도소 등의 법무시설의 조성 비용을 당해 연도의 벌과금 등의 30%로 한다는 것이었다. 1973년부터는 경찰서 등의 경찰 시설이 포함되고 시설의 관리, 장비의 취득을 위한 재원으로 확대되었으며 그 비율이 60%에 달했다가 1994. 1. 1.로 폐지되었다.

이것은 필자의 가설인데, 과거에 경찰이 자체 단속하는 벌과금으로 경찰서와 경찰차를 구입하였기 때문에 그 당시 경찰에서 왜 그렇게 함정단속 비슷한 교통범칙금 단속을 많이 했는지, 이에 따른 시민들의 원성이 많았는지에 대한 하나의 설명이 될 수 있다. 필자의 주관적 느낌인지는 몰라도 사법시설조정법이 폐지된 지금 이러한 원성은 과거보다 훨씬 덜 한 느낌이다.

그러나 영조가 내 놓은 안은 별 다른 것이 아니었다. 당시 중국에서 역관들이 독점적으로 수입하던 관모자(官帽子)로부터 얻는 수입을 한성부와 형조에 배정하고, 징수한 속전을 보민사(保民司)라는 새로운 기구를 만들어 관리한다는 것이었다. 그러나, 관모자의 국가독점은 나중에 폐지되었을 뿐만 아니라 보민사 또한 한성부와 형조에서 공동으로 운영하였기 때문에 속전의 폐해가 얼마나 감소되었는지는 의문이었다.

영조도 뾰족한 대책을 세울 수 없었던 이유는 그만큼 재정적자가 심각했기 때문이었다. 현재 조선의 세입세출 자료는 아직 확인된 것이 없다. 경국대전에는 세입과 세출을 기록하는 횡간과 공안을 만들도록 되어 있는데 이에 대한 자료는 특별히 남아 있는 것이 없는 듯하다.

재정 상황은 조선왕조실록에서 간접적으로 확인하는 수 밖에 없는데, 1717년(숙종 43년)에는 그해 예산이 13만석 정도인데 큰 흉년이 들어 세입이 단지 5만여 석에 불과하였다고 하며, 정조 또한 즉위 직후 “근래 경용이 매양 부족하게 된 원인이 무엇인지”를 묻고 있다.

1816년(순조 16년)에는 받아들인 것이 쌀 8만석, 돈 14만냥 목면 6백 동인데, 부족한 쌀과 돈은 3분의 1에 이르고, 부족한 목면은 거의 절반에 이른다는 기록은 이 시기에 전체적으로 재정 상태가 좋지 않았음을 의미한다.

■ 정조가 관리 처벌을 못한 이유

상황이 이렇다면 전편의 '창곡의 환롱' 사건도 이해가 될 만하다. 형조와 한성부는 속전으로, 총융청과 각종 국가기관은 환곡으로 경비를 충당할 수 밖에 없는 상황이었기 때문에 정조는 관리들 누구도 처벌할 수 없었던 것이다. 그것은 현 정부가 김석기씨 경찰청장 내정자를 처벌할 수 없었던 것과 똑같은 이유였을 것이다.

문제는 이러한 만성적 재정 적자 상황에 대해서 영, 정조는 어떠한 대책을 세웠는가이다. 고등학교 국사시간에 배웠던 대동법이나 균역법 같은 것도 재정상황 개선에 어느 정도 도움이 되었을 것이나 사실 세수에 있어서 그 비중이 별로 크지 않은 것이었기 때문에 재정적자를 개선하기는 역부족이었다.

실제로 세수 중 규모가 가장 큰 것은 토지에서 나오는 세금이었다. 당시의 정확한 통계는 알 수 없으나 구한 말 통계를 가지고 당시 세수구조를 추측해 볼 수는 있다.

▲ 구한말 조세 구조

구한말에도 지세는 전체 세수의 60%를 넘었다. 추측컨대 조선왕조시대에는 그 비중이 더욱 컸을 수 있다. 문제는 이러한 지세에 대해서 영정조 때 어떠한 개혁조치가 있었는가이다

저자> 조세문제 전문가 김정진 변호사

[역사속의 세금과 정치] 변죽만 울린 영정조…세종, 종부세도입?

예나 지금이나 조세개혁은 쉬운 일이 아니다. 돈과 재산이 달린 문제이니 이에 대해서 고분고분할 사람은 결코 없기 때문이고 특히 그것이 힘 있는 계층인 경우에는 더더욱 그렇다. 그렇다고 해서 이것을 제대로 하지 않고는 '개혁적'이라는 평가 내지 '좌초된 개혁'이라는 평가를 듣기는 어려울 것이다. 상황논리에 밀려 기존 제도대로 운영하였다면 이에 대해서 좋은 평가는 내릴 수 없을 것이다.

지금 현 정부가 부자감세를 노골화하는 데에는 노무현 정부의 변죽만 울리는 조세개혁이 한 몫했다. 복지를 하려면 증세가 필수적이고, 증세에 대한 지지여론이 40%에 가깝다면 나머지는 정치의 몫일 것이다. 그런데도 노무현 정부는 비젼2030을 통해 국채로 복지를 확대하겠다는 야심(?)찬 계획을 표명하였고, 그 와중에도 주세를 늘려 복지를 하겠다는 60년대식 사고를 여과 없이 보여주었다.

물론 일시적으로 빚을 낼 수 있다. 그러나 국가나 개인이나 빚을 내서 무언가를 하는 것은 한계가 있다. 왜냐하면 그것은 갚아야 하는 것이고, 특히 국가는 이를 세금으로 갚을 수 밖에 없기 때문이다.

■ 노무현과 영정조의 조세개혁 비교

나중에 갚으면 그만이지라고 생각할 수도 있으나 역사상 보면 1차대전 직후의 영국처럼 예산의 50%가 국채이자로 지불된 경우도 있었다. 이 정도면 정부는 국채 보유자를 위해 존재하는 것이라고 할 텐데 당연히 노동당은 이러한 말도 안되는 상황을 틈타(?) 대약진한다.

노무현 정부의 조세개혁이 얼마나 무의미했는가는 우리나라의 조세구조를 보면 명확해진다. 2005년도 소득세, 법인세 등 OECD 분류코드 1000에 해당하는 것이 OECD 평균은 13%, 한국은 7.5%(5.5% 포인트 차이). 소비세 등 OECD 분류코드 5000에 해당하는 것이 OECD 평균은 11.4%, 한국은 8.8%(2.6% 포인트 차이)이다.

즉, 복지재원을 마련하려면 소득세 등에서 세금을 늘려야 하는 것인데 노무현 정부는 자연 증가분을 제외하고는 이에 대해서는 아무런 개선조치를 취하지 않았기 때문이다.

이것을 조선시대에 빗대어서 이야기하면 가장 비중이 큰 전세(田稅)에 대해서 개혁을 하지 않으면, 조선시대의 조세, 재정의 개혁조치는 큰 의미가 없었다는 말이다. 균역법도 중요하고 대동법도 중요하지만 아마도 세수의 60~70% 이상은 족히 되었을 전세에 대해서 개혁조치 없이 조선왕조는 결코 살아남을 수 없었던 것이다. 그러나 영정조 시기에는 마치 노무현 정부처럼 전세에 대한 개혁은 거의 없는 것이나 마찬가지였다.

원래 조선시대의 전세는 제대로 시행되었는지는 검토가 필요하지만 특히 세종이 만든 체제는 매우 혁신적이었다. 전분6등법, 연분9등법이라고 불리워진 이 과세방식은 제대로 시행되었다면 지금의 종부세를 능가하는 세제였기 때문이다.

경국대전은 전지를 토지 비옥도에 따라 6등급으로 나누고(전분 6등법), 다시 매년 풍흉도에 따라 9등급으로 나누어(연분9등법) 그에 따라 세부담을 달리 했다.

■ 종부세를 능가하는 세종의 조세정책

경국대전에 규정된 전분6등법과 연분9등법에 의할 경우 토지의 비옥도와 그해 수확량에 따라 전세는 1등전이 가장 풍년인 상상년인 경우와 6등전이 하하년인 경우 면적 대비로 해서 세부담이 20배 가량 차이가 나게 된다.

실제로 당시 전의 생산량은 상당한 차이가 있었기 때문에 이와 같은 세제는 현재 기준에서 보면 제대로 징수되기만 하면 혁신적인 세제였다.

전분 6등법은 토지별로 면적을 측정하는 자의 길이가 달랐는데, 그 결과 토지의 면적 단위인 1결이 토지의 비옥도에 따라 달라지게 된다. 즉, 비옥한 토지는 면적을 좁게, 비옥하지 않은 토지는 면적을 넓게 계산하여 토지의 면적을 계산하는데 같은 1결이라고 하더라도 1등전의 면적은 6등전의 4분의 1에 불과하게 된다.

 

▲전분6등법에 의한 면적 비교

* 周尺으로 1자가 0.207㎡라 한다.

** 자의 길이를 m로 환산한 것이다.

*** 1파는 1등전에서 6등전까지 각기 다른 자로 사방 한자를 의미함. 1속(뭇)은 10파(줌), 1부(짐)는 10속, 1결은 100부임

**** 1등전의 면적을 1이라고 할 때, 면적의 비율임

연분 9등법에 의할 경우 세율은 다음과 같다.

▲연분 9등법에 의한 세율

* 1결당 세수

연분9등법 표에 의할 경우 하하년의 경우 상상년보다 전세부담이 5분의 1에 불과하고, 1등전의 1결은 실제 면적이 6등전의 4분의 1에 불과하니 1등전이 상상년인 경우와 6등전이 하하년인 경우의 세부담은 20배에 이르게 된다.

이는 제대로 시행될 경우 상당히 획기적인 누진세제라고 할 수 있을 것이다.

현재에도 토지나 재산에 대한 과세는 과세표준을 어떻게 설정하는가가 문제가 되고 있는 것에서 알 수 있듯이, 전분 6등법과 연분9등법의 경우, 양전시에 토지 등급의 산정이 제대로 될 수 있는지와 풍년이냐 흉년이냐의 등급 설정이 객관적으로 되는가가 가장 큰 문제라고 할 수 있을 것이다.

그러나, 이는 현재에도 마찬가지이지만 조선시대에는 더욱더 어려운 일이었던 것으로 보인다. 실제로 양전을 근 100년마다 한 번 하다보니 자의 길이가 달라 어느 자를 쓸 것인가에 대한 논쟁까지 일기도 하였으며 경자양전 이후 행해진 읍별양전의 경우 수령과 토호의 결탁이 더욱 심하여 양전은 제대로 되지 않았다.

■ 제도는 좋았으나

풍흉에 대해서도 경국대전에서는 매년 9월 보름 전에 수령이 그해 농사 형편을 심사하여 연분등제를 정하고 읍내와 사면을 각각 나누어 등급을 정하고, 관찰사가 이를 심사하여 임금에게 보고하며, 의정부와 육조가 함께 의논하여 다시 임금에게 아뢰고, 수세한다고 되어 있었다.

그러나, 실질에 있어서 연분등제가 제대로 되었다고 보기는 어려울 것 같다. 수령들이 직접 이를 심사하지 않아 감고에게 맡기어 뇌물을 주는 관행이 횡행한다는 사실이 이미 성종 때부터 논의가 되었고, 연분이 제대로 되었는지에 대해서 많은 이론이 제기된 것으로 보인다.

결국, 속대전에서는 연분9등법을 폐지하고 전세로 1결 당 4두를 걷고 삼수미로 1결당 2두 2승을 징수하는 것으로 변경된다. 이는 당시 조선왕조의 징수 능력이 부족하였기 때문에 세수 파악이 제대로 될 수 없는 상황에서 차라리 세금을 획일적으로 거두는 것이 징수 비용을 줄일 수 있다는 판단도 작용했을 것으로 보인다.

그러나, 연분9등법의 후퇴는 양질의 토지를 보유한 자들로부터 많은 전세를 징수하는 것을 사실상 후퇴시킨 것으로 이는 조선왕조가 징세편의에 보다 중점을 둔 것이라고 평가할 수 있다.

문제는 영정조 시기에 기존의 1결 당 4두와 삼수미세 1결당 2두 2승을 징수하는 세제조차 제대로 작동하지 않았다는 데에 있었다.

당시 조세개혁의 핵심은 전국적인 토지조사인 양전을 할 수 있느냐 없느냐였다. 임진왜란으로 이미 토지가 황폐화되어 소유자와 비옥도가 달라졌는데 조선후기에는 이를 정기적으로 조사하는 양전사업이 제대로 진행되지 못했다.

■ 조세 개혁과 양반 토호의 반발

양전은 원래 경국대전에 20년마다 한 번씩 하기로 되어 있는데 전국적인 양전은 숙종 때 행해진 경자양전(1719~1720) 이후 한번도 행해진 적이 없었다. 여기서 전국적인 양전이라고 하면 충청, 경상, 전라가 포함된 양전을 의미하는데 그 외의 지역은 세수에서 큰 비중을 차지하지 못했다.

즉, 영정조 시기에도 전국적인 양전은 없었고, 읍별 양전만 몇 차례 있었는데 전국적인 양전보다 읍별 양전은 양반과 토호, 지방수령의 결탁 가능성이 더욱 컸고, 그 효과도 크지 않았다.

당시 양전이 어려웠던 이유는 간단했다. 양전이 시행될 경우 변화된 토지소유가 드러나 양반들이 세금을 더 부담하게 될 것이 명백했기 때문이다. 그나마 숙종이 마지막으로 시행할 수 있었던 것은 숙종 연간에 노론과 남인의 정치적 균형이 어느 정도 유지돼 왕이 일정 수준 권한을 발동할 수 있었기 때문이다.

즉, 이 양전사업은 양반층이면 노론이건 남인이건 누구나 반대하는 문제였던 것이다. 정조의 정치적 기반이었던 남인 또한 마찬가지였다. 권력에 밀려나 있었지만 여전히 향촌 지주였던 이들이 양전을 찬성할 리가 없었다. 영정조 또한 기존의 환곡제도나 보민사 제도와 같은 사소한 개혁조치만을 시행하는 정도로 이 문제에 임했던 것이다.

특히 환곡의 문제는 매우 심각한 결과를 낳았다. 환곡의 양은 영조 때 최대로 증가하였는데 이는 시한폭탄 같은 것이었다. 결손이 발생되어 누적되기 시작하면서 이 환곡문제는 해결할 수 없는 지경이 되기에 이르렀다. 당시 조선왕조는 강력한 처벌로 일관했는데 처벌한다고 해서 없어진 환곡이 돌아올 리도 만무했고 그 부담은 모두 백성들에게 고스란히 돌아갈 뿐이었다.

■ 조선왕조 몰락 위험성 심화

환곡이 횡취되었음에도 이를 발각하지 못한 수령은 그 3분의 1을 추징하고 환곡이 유용되었음에도 불구하고, 이를 발각하지 못한 수령은 4분의 1을 추징하며 각각 유배금고에 처하며 결손을 낸 아전으로서 1000석 이상이면 효수형에 처한다는 강력한 규정이 규정된 것을 보아도 그 심각성을 알 수 있다. 이미 결손된 환곡을 회수하기 위한 온갖 무리한 행위는 조선왕조를 파멸로 몰아갔던 것이다.

영정조 시기까지는 이 '두 현명한 군주'의 개인기로 시스템이 간신히 유지되었는지도 모르겠다. 그러나, 이미 영정조 시기는 조선왕조 몰락의 위험성을 심화시켰고, 이를 해결할 수 있는 개혁조치도 취하지 않았다. 그 이후의 상황은 모두 알다시피 세도정치와 식민지였다.

저자> 조세문제 전문가 김정진 변호사

[ 참고 - 복지국가 꿈 가로막는 한국의 조세재정 장벽 ]

우리나라 조세수입이 작은 이유는 소득세, 상속증여세, 종합부동산세 등 상위계층이 부담하는 직접세 수입이 작기 때문이다. 2000년대 들어 이러한 직접세들은 어떻게 변해 왔을까? 근래 이명박정부의 감세를 비판하는 목소리가 거세지만, 직접세 감세는 김대중정부, 노무현정부때부터 이어져 온 일이다.

가장 대표적인 감세는 소득세에서 이루어졌다. 우리나라 소득세 수입은 2006년 기준 GDP 4.1%로 OECD 평균 9.2%에 비해 무려 5.1% 포인트나 낮다. 우리나라 직접세 수입이 작은 결정적 원인이 바로 소득세에서 비롯되고 있는 것이다.

김대중정부는 집권 당시 과세표준 구간별로 10~40%로 유지되던 소득세율을 2002년부터 1~4% 포인트씩 인하하였고, 노무현정부는 다시 구간별로 1% 포인트씩 낮추었으며, 이명박정부는 2008년 감세를 통해 최종적으로 세율을 6~33%로 인하했다. 과세표준 금액으로 8,800만원을 넘게 버는 고소득계층 대상 세율의 경우, 10년이 흐르면서 40%에서 33%로 낮아진 것이다.

법인세도 소득세와 비슷한 길을 밟아 왔다. 1990년대 후반에 법인세율은 법인이윤 1억원을 기준으로 16%, 28%였으나, 김대중정부는 2002년 각각 1% 포인트씩 세율을 낮추었으며, 노무현정부는 여기에 다시 2% 포인트씩 하향시켰다. 그리고 이명박정부는 과세표준 기준금액을 2억원으로 상향시키면서 세율도 각각 3%, 5% 포인트씩 대폭 인하해 법인세율을 10%, 20%로 낮추었다. 그 결과 2억원 이상 법인이윤을 올리는 우량기업의 경우, 적용세율이 1995년 이후 15년 만에 30%에서 20%로 1/3이 줄어들었다.

 

2000년 이후 감세 중 가장 대규모로 이루어진 것이 이명박정부의 2008년 감세이다. 사실상 한국의 직접세에서 더 이상 인하할 여지가 사실상 없음에도 불구하고, 이명박정부는 소득세, 법인세, 종합부동산세, 상속증여세, 개별소비세(구 특별소비세) 등 상위계층에게 혜택을 주는 세목들을 중심으로 감세를 감행했다. 이러한 세율 인하는 이후에도 항구적으로 영향을 미치는데, 2008년 감세로 이명박정부 임기 동안 초래되는 감세규모만 90조원에 달한다.

   

이렇게 2000년대 들어 3대 정권에서 계속 소득세, 법인세 등 직접세가 인하되었음에도 조세부담률이 GDP 20% 안팎에서 오가는 이유는 세수구조가 지닌 누진적 효과 덕택이다.

명목 경제성장률이 1% 증가할 때마다 추가 확보되는 국세 수입의 비중 증가를 국세탄성치라고 부르는데, 이것이 보통 1.0~1.5 수준이어서 경제성장 증가율 보다 세입 증가율이 컸다. 게다가 신용카드, 현금영수증 사용 확대 등으로 세원이 발굴된 것도 세입 증가에 한몫 했다.

하지만 지금은 점차 국세탄성치가 낮아지고 있어 경제성장율 이상으로 국세수입이 늘어나기 쉽지 않고, 소득파악 인프라 개선을 통한 세입 확대도 크게 기대하기는 어려운 상황이다. 결국 우리나라의 낮은 조세부담률을 상향시키고자 한다면 직접세율 인상이 정공법이지만, 현실은 거꾸로 가고 있다.

[천지秀]

조은 자료 감사....수고하셨습니다

[도리사꺼벙]

천지수님 하셔요 반갑습니다
오늘도 거운 시간이 되시기를 바랍니다
2012년 그날의 승리를 위하여
박사모
오시는 님들 댓글 답글을
열심히 아주시를 바랍니다

[늘~푸른웰빙]

좋은, 귀중한, 정보 잘보고갑니다..."유익한 저녁시간 되시길~~~~~"

[도리사꺼벙]

늘푸른웰빙님 하셔요 반갑습니다
오늘도 거운 시간이 되시기를 바랍니다
2012년 그날의 승리를 위하여
박사모
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[도리사꺼벙]

서울북부지부님들 열심히 출근해 주셔요
kbparksla 하셔요 반갑습니다
오늘도 거운 시간이 되시기를 바랍니다
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박사모
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