정부 개헌안 지방자치 부분 검토
○ 개정안
분권국가 지향 선언(안 제1조제3항)
제3조 ① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.
지방자치 관련 법률안에 대한 의견조회제도 신설(안 제55조제3항)
제55조 ③ 법률안이 지방자치와 관련되는 경우 국회의장은 지방정부에 이를 통보해야 하며, 해당 지방정부는 그 법률안에 대하여 의견을 제시할 수 있다. 구체적인 사항은 법률로 정한다.
국가자치분권회의 신설(안 제97조)
제97조 ① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다.
② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성한다.
③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다.
④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.
자치권은 주민으로부터 나옴을 명시
기초자치단체 우선의 원칙 선언
지방의회를 두도록 함
지방의회의 구성방법, 지방행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임방법 등 법정주의(구체적인 내용은 조례로 정하도록 함)
자치입법권 조정(안 제123조)
제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다.
② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 자치규칙을 제정할 수 있다.
자치재정권 신설(안 제124조)
제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다.
② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다.
③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무부담 범위에 부합하게 배분하여야 한다.
④ 국가와 지방정부, 지방정부 상호간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.
○ 검토
[지방분권국가 선언]
국가의 기본형태를 정하고 국민주권주의를 정한 제1조에서 규정할 사항은 아님
지방분권국가를 지향한다는 의미가 불명확
실제 지방자치 장에 가면 달라진 내용이 거의 없음
분권에 따른 책임에 대하여는 언급이 없음(방만한 지방재정운영으로 파산지경에 놓인 지방정부가 국가에 대하여 지원을 요청하는 것 등)
지방자치단체를 지방정부로 바꾼 것도 오해의 소지만 있음
⇨ 규범력이 약하고 규정 실익이 적은 조항의 남발은 헌법에 대한 이해를 더욱 어렵게 할 소지
[법률안 지방의견조회 제도 신설]
지방자치와 관련된 법률안에 대하여 국회의장이 지방정부에 통보하여 의견을 제시하게 한 것 : 정부제안의 경우는 정부가 의견조회를 하게 됨/제시된 의견은 참고사항인지 구속력이 있는지 불명확(법률에서 정할 사항은 아님)
⇨ 국회의장의 의견조회제도는 실효성 측면에서 의문이며 실익이 적은 제도
[지방자치분권회의 신설]
현재 국무회의의 권한과 책임 등에 대해서도 모호한 점이 많은데 지방자치분권회의의 성격이 불명확(심의의 효력 등-특히 국가나 지방정부 간 등 권한 조정에 관한 경우)
부의장을 국무총리로 한 것은 지나치게 중앙 위주라는 비판 소지
시 군 구의 경우 모든 단체장이 참석할 수 없을텐데 법률에서 정할 경우 자율적 선임을 규정했어야
⇨ 법적 제도는 법적 효과를 명확히 규정해야 하며 이를 소홀히 하는 것도 법을 이해하기 어렵게 하는 요소가 됨
[자치권 총론]
“자치권은 주민으로부터 나온다” : 법적 자치인 단체자치를 대체하는 정치적 자치로서의 주민자치를 선언한 것이라면 의미가 있음
기본적인 사항은 법률로 정하고 구체적인 내용은 조례로 정하도록 한 부분이 많은데 조례로 위임할 경우 각 지방마다 서로 다른 제도를 운영하게 할 것인지가 문제됨(기술적인 사항을 조례로 정하는 것은 자치권 확대와 관련이 없고 지방의 입법부담만 지우는 셈 : 입법비용/입법기술 등)
기초단체 우선의 원칙은 현재 광역단체의 권능이 압도적인 점에 비추어 선언적 성격에 그칠 우려가 있음
많은 조항이 지방자치법에 규정된 사항을 헌법으로 격상시킨 것
⇨ 헌법 조항과 실제 운영에 괴리가 생기는 것도 최고규범인 헌법을 제대로 이해하는데 장애가 됨
[자치입법권]
현행 헌법은 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있게 함(법령 우위의 원칙)
지방자치법에서는 주민의 권리 의무에 관한 사항은 법률의 위임이 있어야 한다는 법률유보의 원칙을 새로 규정하여 위헌론 제기(이는 1956년 지방자치법 개정시 추가된 사항임)
개정안에서 법률에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있다고 하면서 종전에 지방자치법에 있던 법률유보의 원칙도 헌법으로 격상
이는 종전 헌법 및 개정안의 다른 조문과 관련하여 검토할 사항임
종전 헌법은 법률에 저촉되지 않는 범위와 법령의 범위를 구별하여 사용 : 전자는 국회규칙 대법원규칙 헌재규칙에서 사용하고 후자는 선관위 규칙과 자치법규에서 사용
전자의 의미는 국회규칙 등을 대통령령과 동급으로 여긴다는 의미가 내포됨(국가공무원법 등에서 대령과 국회규칙과 대법원규칙 등에 동시에 위임한 사항/등기관련법률에서는 대령 대신 대법원규칙으로 위임)
이런 경우는 국회규칙 등이 대령 등에 위배될 소지가 없으므로 법률에 저촉되지 않는 범위라는 표현을 사용한 것
반면 법령의 범위 안에서라는 표현을 사용한 선관위 규칙은 대령 외에 총리령이나 부령에 위배해도 안된다는 의미로 새겨 왔으나 상당히 오래전부터 공직선거법에서도 중요사항을 선관위규칙으로 정하도록 위임하고 대령이나 부령에서는 거의 정하지 않음으로써 상호 저촉의 여지가 없어짐
자치법규에서도 실무상 자치사무를 정한 수많은 개별법률에서 자치사무에 관한 사항을 대령이나 부령에 위임해서 자치법규가 독립적인 자주법적 성격을 거의 상실하고 중앙정부 법령체계의 하위법령의 수준으로 바뀜/즉 자치법규도 행정입법과 유사한 것으로 오해하는 현상도 대두(순수한 의미의 자치법규는 법률유보 원칙의 적용으로 존재의의가 거의 상실됨)
“법령의 범위 안에서”를 “법률에 위반되지 않는 범위 안에서”로 바꿀 경우 조례에서 대령 부령에 위배된 사항을 정할 수 있는가가 논란이 될 수 있음 : 하위법령의 경우에도 법률에서 위임한 범위에서 입법이 이루어져야 하며 하위법령이 이 원칙을 지킬 경우 그 효력은 법률과 동일함/따라서 행정명령 상호간에 저촉이 있어서는 안되듯이 조례도 행정명령과 저촉되는 내용을 정해서는 안됨/결국 양자의 차이는 거의 없다고 볼 수 있음
국회규칙, 대법원규칙 및 선관위규칙 등은 규칙으로 정할 사항이 대령 등과 저촉될 여지가 처음부터 없지만, 조례의 경우에는 입법과정에서 다른 법률의 하위법령과의 저촉문제가 대두될 수 있음
주민자치의 관념에서는 자치단체도 정치적 성격을 지니며 주민들 스스로가 구성한 의회가 제정한 조례는 주민들 자신을 구속할 수 있다는 것이어야 함
이런 의미에서 종전 헌법에 없던 법률유보 원칙을 지방자치법에 규정한 것을 두고 위헌론이 제기되었던 것이며, 실제 중앙정부의 법령이 아직 규율하지 않은 사항에 대하여 조례로 규율하는 것을 금지함으로써 조례는 법률의 하위에 놓인 행정명령으로 이해하기에 이름(법령우위의 원칙으로 인하여 나중에 조례와 다른 법령이 제정되면 해당 조례는 효력을 잃게 될 것이지만 그 전에는 자치단체가 자신의 조례로 필요한 규제를 가할 수 있어야 함)
그런데 이번 개헌안은 이런 필요성을 도외시하고 지방자치법의 규정을 헌법에 옮겨 적음으로써 자치입법권의 후퇴를 가져왔음
⇨ 헌법제도를 제대로 이해하지 못한 상태에서 입안이 되면 국민의 뜻과 반대되는 내용으로 개헌안이 마련될 수 있음을 보여준 사례
[자치재정권]
종전 헌법은 재정권에 관하여는 “재산을 관리하며”라는 문구만 두어 지방자치의 기초인 재정을 소홀히 다룸
현재 자치단체는 자치사무와 위임사무를 처리하는데, 전자는 지방세 등 자체수입으로 부담함이 원칙이지만 지방간 세수격차 등으로 인하여 지방교부세 등 지방재정조정제도의 운영이 필수적이며, 후자는 위임기관에서 비용을 부담하는 것이 당연
지방교부세는 국가가 특혜적으로 부여하는 재원이 아니고 원래는 자주재원이어야 하는데 국가가 대신하여 운영을 맡은 제도이며 자치사무가 늘어나면 교부세도 늘어나야 하는데 실제로는 고정적인 교부율을 정해서 운영(예를 들어 제주특별자치시는 별도 법률로 다른 자치단체보다 자치사무가 현저히 많은데 지방교부세의 증액 없이 사무만 넘겨주는 형편)
위임사무의 경우에는 중앙정부 예산당국에서는 교부세 교부를 이유로 위임사무에 대한 별도의 비용부담을 하지 않고 있음(법령에서 자치단체에 위임사무를 신설할 때 재정조치는 체계적인 검토절차가 없음)
개정안은 제1항에서 지방정부가 자치사무 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다는 원칙을 규정하고 제3항에서 사무배분과 재정배분 간의 연계성을 확인하였지만, 교부세에 해당하는 재정조정을 제4항에서 별도로 규정하여 교부세의 성격을 자치사무 재원조달과 유리시키는 결과를 가져옴/즉 제1항 본문과 제3항 및 제4항은 서로 밀접한 관련을 맺는 내용인데 조문이 분산되어 다른 의미로 운영될 소지가 있음
위임사무 비용 조달을 헌법에 규정한 것은 의미가 있지만 이 조항은 현재 지방재정법에 규정된 사항으로서 유명무실하게 운영되어 헌법시행 후 위임사무 재정지원에 대한 대대적 개선이 있어야 할 것임(개헌과정에서 예산당국의 의견을 들었는지 의문임)
지방세징수에 관한 조례 제정 근거를 신설하였지만, 자치입법권과 비교하여 법률우위 원칙만 규정하고 법률유보 원칙은 정하지 않아 해석상 논란의 소지가 큼
⇨ 지방재정에 대한 정확한 이해 없이 조문을 구성할 경우 오해가 발생하여 헌법의 취지를 제대로 구현하기 어렵게 됨