목민심서 이전(吏典) 제1조 속리(束吏)〔11〕

[씨알]

목민심서 이전(吏典) 제1조 속리(束吏)

11. 아전의 인원수가 적으면 한가하게 지내는 자가 적어서 백성을 침학하고 가렴하는 일이 심하지 않을 것이다.

《주례(周禮)》를 보면, 부(府)ㆍ사(史)ㆍ서(胥)ㆍ도(徒)에는 모두 정원이 있었다. 향(鄕)ㆍ당(黨)ㆍ주(州)ㆍ족(族)은 곧 경성(京城)의 5부(部)와 같은 것들이요, 수(遂)ㆍ현(縣)ㆍ찬(酇)ㆍ비(鄙)는 곧 서울 부근 여러 고을과 같은 것들이다. 그러나 부ㆍ사ㆍ서ㆍ도에 모두 정원이 있었으니, 중앙이나 지방의 이서(吏胥)도 제도를 달리하지 않았을 것이다. 그러나 또한 부ㆍ사의 수는 인원이 극히 적어서 태재(太宰)ㆍ대사도(大司徒)의 아문(衙門)에는 부(府)가 6명, 사가 12명, 서가 12명에 불과하며 도만은 120명이었다. 그리고 수인(遂人)은 부가 4명, 현사(縣師)는 부가 2명에 불과했다. 우(虞)ㆍ하(夏)ㆍ은(殷)ㆍ주(周)의 제도에 이속의 인원이 이처럼 매우 적었으니, 옛 성인의 백성을 위한 사려가 이처럼 깊고도 원대하였던 것이다.

우리나라 제도는 전연 옛 제도를 법받지 않아 중앙이나 지방의 이속이 요란스럽게 많다. 중앙 관서에는 그래도 정원이 있지만, 지방 관아에는 제한이 전연 없어 많을 경우에는 혹 수백 명, - 안동(安東)ㆍ나주(羅州) 등 - 적어도 60명 이하는 안 된다. 그래서 떼로 모여 앉아 무리끼리 헐뜯고 풍속을 해치는 등 하는 짓이라곤 곧 흉악한 일일 뿐이다. 그런데 또 거기다가 요직이라고 부르는 방임(房任) - 방임이란 직책 자리이다. - 이 큰 고을은 10자리, 작은 고을은 5~6자리에 불과하여 머리를 싸매고 덤벼서 겨우 한 자리를 얻으면 손뼉을 치고 어깨를 으스대며 한 재산 얻은 것으로 생각하니, 도둑질과 간악한 짓을 자행하여 백성의 고혈을 짜내는 일이 어찌 한이 있겠는가?

향리(鄕吏)의 정원에 대한 논의가 있은 지는 오래되었다. 그래서 장신(將臣) 이한풍(李漢豊)이 누차 경연(經筵)에서 아뢰고 암행 어사 이면승(李勉昇) 역시 서계(書啓)하였는데도, 대신(大臣)이나 관찰사(觀察使)들은 예사로운 일로 보고 파탄되도록 버려두니 진실로 한탄할 노릇이다.

이제 마땅히 전결(田結)의 다소에 따라 아전의 인원수를 정해야 한다. 전지 1천 결마다 아전 5명을 둔다. 1만 결의 읍에 아전 50명을 두더라도 절대 부족하지 않다.

아전의 감원은 아전들도 원하고 있는 실정이다. 다만 감사가 순찰할 경우에는 문안하고 접대하기 위하여 파견되는 범위가 넓기 때문에 수십 명 가지고는 해낼 수가 없지만 이 일 외에는 전연 구애될 것이 없다. 대개 요즈음 감사는 만병(萬病)의 근원이요, 뭇 폐단의 원천이다. 지방의 일에 있어서 그 폐단의 근원을 추구하면 모두 감사에게 돌아가니 이것이 한 예인 것이다.

결론적으로 말하면, 아전의 인원을 감원시키는 일은 수령이 할 수 있는 것은 아니다. 그러나 늙은이와 어린 사람을 내보내고, 전지 1천 결마다 아전 5명을 두되, 지식과 재능이 직임에 합당한 자로 하여야 관아의 규모를 대강 이룰 수 있을 것이니, 뒤섞여 어지러운 그대로 내버려 두어서는 안 된다. - 동래(東萊)나 의주(義州)처럼 사람은 많고 땅은 좁은 곳은 의당 호수(戶數)를 보아서 아전의 인원수를 정해야 한다. -

한위공(韓魏公)은 익주 안무사(益州安撫使)로 있을 때 탐욕하고 잔혹하여 제 직분을 다하지 못하는 아전을 내쫓고, 쓸모없는 역원(役員) 760명을 파면시켰다.

조예(趙豫)는 송강부(松江府)를 다스릴 때 양가(良家)의 자제 중에서 근면 온후한 자를 선택하여 이속으로 삼아서, 예법으로써 가르치고, 요역(徭役)을 고르게 하고 경비를 절약하며 관리의 수를 반으로 줄였다.

약천(藥泉) 남구만(南九萬) 정승이 언젠가 병조(兵曹)에 있을 때 이속을 근 1백 명이나 감원하니, 우암(尤菴)은 이렇게 상소하였다. “부(府)ㆍ사(史)ㆍ서(胥)ㆍ도(徒)는 실로 나라를 해치는 큰 좀들이니 불가불 감원해야 합니다. 이제 병조에서 감원한 수가 근 1백 명이나 되어, 무고하고 비방하는 자가 떼로 일어나는데, 그 이익은 이미 적지 않습니다. 바라옵건대, 성명하신 전하께서는 속히 제조(諸曹)에도 명을 내리시어 같은 예로 감원하게 하소서.”

중앙이나 지방을 막론하고 이속을 감원해야 한다는 것은 요즈음의 급무이나, 정원도 있고 유용한 것도 있으니 반드시 경솔하게 법을 범하지는 말 것이다.

호대초(胡大初)는 이렇게 말했다. “대군(臺郡) - 대군(臺郡)은 순영(巡營)과 같은 것이다. - 의 이속들은 신분이 보장되는 정원을 두어 녹봉을 제대로 주므로 그들은 모두 자기 몸을 아끼는 마음이 있지만, 현리(縣吏)는 그렇지 않아 정원도 없고 녹봉도 없다. 그런데도 수령의 일용품인 등촉(燈燭)이나 땔나무 등을 사서 바쳐야 하고 수령의 생신에는 음식물과 의복 등을 모두 갖추어 드려야 하며, 사대부가 지나갈 때에는 거기에 드는 비용을 돌려가며 마련해야 하고, 대군(臺郡)에서 공문을 보내오면 돈을 주어서 사람을 보내야 하니 그런 재물이 어디에서 나올 것인가? 백성의 재물을 속여서 빼앗은 것에 지나지 않는다.”

이를 보면, 중국의 현리 역시 정원도 녹봉도 없으며, 물자를 공급하는 수고 같은 것은 우리나라 아전보다 더 심하였던 것이다.

아전의 녹봉에 대해서는 갑자기 논의할 것이 못 된다. 전제(田制)를 크게 개혁해야만 비로소 그 해결이 가능할 것이다. 토지구획에 대해서는 나의 전제고(田制考)에 상세히 보이니 여기서는 우선 생략하기로 한다. - 은결(隱結)의 반만 찾아 내어 이속의 녹봉으로 삼는다 해도 남음이 있을 것이다. -

《통고(通考)》에 이속의 녹봉에 대한 법이 이렇게 실려 있다. “송(宋)나라 영종(英宗) 4년(1067)에 모역법(募役法)을 천하에 반포하였다. 내외의 서리(胥吏)들은 본래 녹봉은 받지 못하고 뇌물만을 받아 생활해 왔는데, 이때에 와서 면역전(免役錢)으로 녹봉을 주고, 녹봉을 주는 데도 뇌물을 받는 자는 창법(倉法)을 써서 처벌을 엄중하게 하였다. 처음에는 경사(京師)의 이서들에게 녹봉으로 준 돈이 1년에 겨우 4천 꿰미였는데, 8년에 이르러 계산하니 38만 꿰미가 조금 넘었다. 경사의 서리로서 옛날에 녹봉을 받는 자와 지방 아전의 녹봉은 오히려 이 숫자에 포함되지 않았다.”

“신종(神宗) 희령(熙寧) 4년(1071) 삼사(三司)에 조서를 내리어, ‘무릇 백성들이 술과 누룩을 파는 시장에서는 1천 전에 대해 50전의 세금을 거두어 이것을 저축하였다가 이속들의 녹봉을 주라.’”

이것은 모두 구차한 미봉책이니, 본받을 것이 못 된다.

《경국대전(經國大典)》에 이렇게 말했다. “향리(鄕吏)로서 특별한 군공(軍功)을 세운 자에게는 한 아들을 면역(免役)시키고. 잡과(雜科)에 합격한 자는 자손의 역(役)도 아울러 면제한다.”

또 이렇게 말했다. “계속 두 대(代)가 입역(立役) 하였으면 본래 향리의 자손이 아니라고 제소(提訴)하더라도 들어주지 않는다.”

또 이렇게 말했다. “본역(本役)을 하기가 싫어서 도망친 자를 그 동료가 잡아 고발할 경우, 10명 이상일 때는 역을 면제해 주고, 20명 이상일 때는 그의 아들까지 역을 면제해 주고, 9명 이하일 때는 한 사람당 3년씩의 역을 면제해 준다.”

상고하건대, 국초에는 법의 기강이 엄숙하고 관리의 정치술도 강직 청렴하여, 군현(郡縣)의 소리(小吏)가 그의 여덟 식구를 먹여 살리기가 벅찼기 때문에 아전의 직업이 고역이라 생각하고 도망가는 자가 속출하였다. 그러므로 도망친 자를 잡아내는 것을 공으로 여기기까지 하였다. 법을 세움이 이와 같았으니, 당시 민생의 안락을 짐작할 수가 있다.

요즈음은 아전으로 들어가려는 자가 머리가 부서질 정도로 경쟁하여 마치 벼슬을 얻는 것처럼 한다. 작은 현(縣)의 이속이 혹 1백 명가량 되기도 하니, 용납할 수가 없으므로 저희들끼리 법을 만들어 부자(父子)는 함께 근무하는 것을 허용하지 않기도 하고, 혹은 형제 3명을 허용하지 않기도 하니, 그 가치가 대단함을 여기서 볼 수 있고, 민생의 초췌(憔悴)함도 또한 알 수가 있다. 나라를 위하는 자는 어찌 염려하지 않을 수가 있겠는가?

[주-D001] 부(府)ㆍ사(史)ㆍ서(胥)ㆍ도(徒) : 《주례》 〈천관총재(天官冢宰) 서관(序官)〉에 보이는데, 부(府)는 창고 담당, 사(史)는 문서 담당, 서(胥)와 도(徒)는 수위(守衛)하는 사졸(士卒)이다.

[주-D002] 향(鄕)ㆍ당(黨)ㆍ주(州)ㆍ족(族) : 《주례》 〈지관사도(地官司徒) 수인(遂人)〉에 보이는데, 주(周)나라 때의 행정 단위로서 1만 2500집이 향(鄕), 5백 집이 당(黨), 2500집이 주(州), 1백 집이 족(族)이다.

[주-D003] 5부(部) : 중부ㆍ동부ㆍ서부ㆍ남부ㆍ북부를 가리킨다.

[주-D004] 수(遂)ㆍ현(縣)ㆍ찬(酇)ㆍ비(鄙) : 《주례》 〈지관사도 수인〉에 보이는데, 주나라 때 향리 제도로서, 1만 2500집이 수(遂), 2500집이 현(縣), 1백 집이 찬(酇), 5백 집이 비(鄙)이다.

[주-D005] 태재(太宰)ㆍ대사도(大司徒) : 모두 주나라 때의 벼슬 이름이다. 태재는 총재(冢宰)라고도 하는데 육경(六卿)의 우두머리이고, 대사도는 육경의 하나로 교육을 담당했다.

[주-D006] 수인(遂人) : 주나라 때 벼슬 이름이다. 토지에 관한 일을 담당하였다.

[주-D007] 현사(縣師) : 역시 주나라 때 벼슬 이름으로 부공(賦貢)에 관한 일을 담당하였다.

[주-D008] 이한풍(李漢豊) : 1733~1803. 자는 계흥(季興), 본관은 덕수(德水)이다. 좌부승지(左副承旨)ㆍ포도대장(捕盜大將)ㆍ훈련대장(訓鍊大將) 등을 지내고 궁술(弓術)ㆍ검법(劒法)에 특기가 있었으며 글씨도 잘 썼다.

[주-D009] 이면승(李勉昇) : 1766~1835. 자는 계래(季來), 시호는 문헌(文獻), 본관은 전주(全州)이다. 전라도 암행 어사ㆍ우승지ㆍ황해도 관찰사ㆍ대사성(大司成)ㆍ우참찬(右參贊) 등을 지내고 문장에 능하였다.

[주-D010] 서계(書啓) : 복명서(復命書)와 같다.

[주-D011] 한위공(韓魏公) : 송나라 때 안양(安陽) 사람 한기(韓琦)를 가리킨다. 자는 치규(稚圭), 호는 공수(贛叟)이다. 범중엄(范仲淹)ㆍ부필(富弼)과 함께 인망이 높았고, 벼슬은 추밀부사(樞密副使)ㆍ동중서문하 평장사(同中書門下平章事)ㆍ우복야(右僕射)ㆍ사도(司徒) 등을 지내고 위국공(魏國公)에 봉해졌으며, 저서에는 《안양집(安陽集)》이 있다. 《宋史 卷312》

[주-D012] 조예(趙豫) : 명(明)나라 때 안숙(安肅) 사람으로 자는 정소(定素)이다. 선종(宣宗) 때 제생(諸生) 출신으로 송강 지부(松江知府)가 되었으며, 재임 15년 동안 청백하고 혜정(惠政)을 베풀었으므로 백성들이 그를 사모했다. 《明史 卷281》

[주-D013] 남구만(南九萬) : 1629~1711. 자는 설로(雪路), 호는 약천(藥泉)ㆍ미재(美齋), 시호는 문충(文忠), 본관은 의령(宜寧)이다. 한성좌윤(漢城左尹)ㆍ병조 판서 등을 거쳐 영의정에 이르고, 저서에는 《약천집(藥泉集)》이 있다.

[주-D014] 우암(尤菴) : 1607~1689. 우암은 송시열(宋時烈)의 호이다. 자는 영보(英甫), 시호는 문정(文正), 본관은 은진(恩津)이다. 찬선(贊善)ㆍ이조 판서(吏曹判書)ㆍ좌참찬(左參贊) 등을 거쳐 좌의정(左議政)에 이르고, 저서에는 《송자대전(宋子大全)》을 비롯하여 《주자대전차의(朱子大全箚疑)》ㆍ《논맹문의통고(論孟問義通攷)》ㆍ《심경석의(心經釋義)》 등이 있다.

[주-D015] 호대초(胡大初) : 송나라 때 천태(天台) 사람으로 처주수(處州守)를 지내고 저서에는 《주렴서론(晝簾緖論)》이 있다. 《南宋 館閣續錄 8》

[주-D016] 은결(隱結) : 양안(量案)에 올리지 않고 사사로이 경작하는 전지에 매긴 결세(結稅)이다.

[주-D017] 통고(通考) : 남송(南宋) 때 마단림(馬端臨)이 찬한 《문헌통고(文獻通考)》의 약칭이다. 이하도 같다.

[주-D018] 영종(英宗) : 《문헌통고》 직역고(職役考)에 의하면 신종(神宗)의 잘못인 듯하다.

[주-D019] 모역법(募役法) : 송나라 때 왕안석(王安石)이 신설한 신법(新法)의 하나로 송나라가 종래에는 모든 요역(徭役)을 고루 백성에게서 징발해 오다가, 신종(神宗) 때 왕안석이 집정하자, 모역법을 신설하여, 요역을 원하지 않는 백성에게 면역전(免役錢)을 거두어 관부에서 그 돈으로 고용인을 사서 장기적으로 부렸다. 《文獻通考 職役考》

[주-D020] 면역전(免役錢) : 요역(徭役) 대신 바치는 돈이다.

[주-D021] 창법(倉法) : 국가 재산관리법과 같은 것인 듯하다.

[주-D022] 송(宋)나라 …… 않았다 : 이 말은 《문헌통고》 권12 직역고(職役考) 1에 보인다.

[주-D023] 삼사(三司) : 염철사(鹽鐵使)ㆍ탁지사(度支使)ㆍ호부사(戶部使)를 말하는데, 모두 재정을 관리한 벼슬이다. 《宋史 職官志》

[주-D024] 신종(神宗) …… 주라 : 이 말은 《문헌통고》 권14 정각고(征榷考) 1에 보인다.

[주-D025] 잡과(雜科) : 기술관(技術官)을 선발하던 과거 시험으로, 조선조 때에는 역(譯)ㆍ의(醫)ㆍ음양(陰陽)ㆍ율(律) 등의 과(科)가 있었다.

[주-D026] 두 대(代)가 입역(立役) : 할아버지와 아버지 두 대가 연달아 향역(鄕役)이 된 것을 가리킨다.

[주-D027] 본역(本役) : 신분에 따른 직역(職役)이다.

[주-D028] 향리(鄕吏)로서 …… 준다 : 이 말들은 모두 《경국대전》 권1 향리(鄕吏) 조에 보인다.

員額少則閒居者寡。而虐斂未甚矣。

周禮。府史胥徒。皆有定額。若鄕黨州族。卽京城五部之類也。遂縣酇鄙卽幾甸列邑之官也。然其府史胥徒。皆有定額。則中外之吏。無異制也。然且府史之數。其額極小。太宰大司徒衙門。府不過六人。史不過十二人。胥不過十二人。惟徒百二十人。遂人府不過四人。縣師府不過二人。虞夏殷周之制。吏額之絶少如此。古聖人爲萬民慮。若是其深且遠矣。吾東之制。全不師古。京外吏額。莫不澆亂。京司猶有定額。外邑全無限制。多或至數百。安東羅州等。 少不下六十。曹處群居。黨比傾軋。傷風敗俗。所爲兇惡。然且房任稱要者。房任職窠也。 大邑不過十窠。小邑不過五六。縛頭爭門。僅獲一窠。摑掌奮臂。思得一產。其行盜作奸。割膚咂血。容有旣乎。鄕吏定額之議。其來已久。故將臣李漢豐。屢有筵奏。暗行御史李勉昇。亦有書啓。而大臣藩臣。視爲閑事。任其潰裂。良可歎也。

〇今宜以田結多少。畫定吏額。每田千結。置吏五人。萬結之邑。置吏五十。蔑不足矣。

〇吏之減額。吏亦願之。但云監司巡歷探候。支待派差至廣。非數十人所能爲也。此事之外。都無所拘。大抵今之監司。萬瘼之本。衆弊之源。凡外邑之事。推究弊原。皆抵監司。此其一也。

〇總之吏額汰定。非牧所能。然老者去之。穉者去之。每田千結。置吏五人。誠其文算。可居職任。亦可以粗成規模。不可一任其雜亂也。如東萊，義州。人多地狹。處宜視民戶之數。以定吏額

韓魏公爲益州安撫使。逐貪殘不職吏。罷宂役七百六十人。

趙豫知松江府。擇良家子。謹厚者爲吏。訓以禮法。均徭節費。減吏員十之五。

藥泉南相國九萬嘗在兵曹。汰吏者近百人。尤菴上疏曰。府史胥徒。實耗國之大蠹。不可不省汰。今兵曹所汰近百。誣謗朋興。然其利益已不貲矣。伏願聖明亟令諸曹。一例汰省焉。

〇毋論中外。汰吏者。當今之急務也。有額有利。必不敢輕犯法矣。

胡大初曰。臺郡之吏。有名額。有廩給。故人人皆有愛惜己身之意。臺郡。如巡營。 縣吏則不然。無額無廩。而縣官日用。則燈燭柴薪。無不買辦。縣官生辰。則星香圖綵。皆欲備供。士夫經從。輪次排辦。臺郡文移。裒金遣人。財何自來。不過欺取民財耳。

〇案此中國縣吏。亦無額無廩。若其供辦之勞。又甚於吾東之縣吏也。

〇吏之稍餼。不可遽議。唯大革田制。始可經紀。詳見余田制。考今姑略之。括出隱結之半。以爲吏廩。亦有餘矣。

通考載吏祿之法云。宋英宗四年。頒募役法於天下。內外胥吏。素不賦祿。唯以受賕爲生。至是用免役錢祿之。有祿而贓者。用倉法。重其坐。初時京師賦吏祿。歲僅四千緡。至八年計緡錢三十八萬有奇。京師吏舊有祿。及外路吏祿。尙在數外。

〇神宗熙寧四年。詔三司。凡民承買酒麴坊場。率千錢。輸稅五十。儲之以祿吏。

〇斯皆苟且彌縫之法。今不可取則也。

經國大典曰。鄕吏特立軍功者。一子免役。中雜科者。竝免子孫役。

〇又曰。連二代立役。則雖訴本非鄕孫。勿聽。

〇又曰。厭本役而逃者。同類人捕告十人以上免役。二十人以上。幷其子免役。九人以下。則每一人免三年役。

〇案國初。法紀嚴肅。吏術剛廉。郡縣小吏。不足以贍其八口。故視爲苦役。逃者相續。至以捕亡者爲功。立法如此。其民生之安樂。可知也。今也鄕吏入仕者。爭門碎頭。如赴科宦。小縣之吏。或近百人。不可相容。於是私自設法。或父子不許同仕。或兄弟不許三人。利厚味濃。於此可見。而民生之憔悴。亦可知也。謀國者。可不慮乎。