안전보장이사회에서 러시아 제거하기

[Neogul]

이 글은 OpnioJuris라는 블로그에 기고된 Thomas D. Grant의 글을 번역 및 정리하여 올린 것입니다. 러시아가 저렇게 개판치는데 UN은 뭔 짓을 하고 있냐! 는 반응들이 없지 않은 것으로 아는데, 이런 의견도 있다는 측면에서 소개차 올리게 되었습니다. 부족한 영어 실력 때문에 오역이 있을 수 있습니다. 질문이나 더 나은 번역은 환영입니다.
 
원글)
Part one : https://opiniojuris.org/2022/10/18/removing-russia-from-the-security-council-part-one/
Part Two : https://opiniojuris.org/2022/10/19/removing-russia-from-the-security-council-part-two/
 

러시아의 우크라이나 침공 이래로 러시아에 대한 국제법적 해결을 구하는 목소리가 높아지고 있습니다. 그러나 지금까지 UN의 대응은 1939년 소련이 핀란드를 침공하자(겨울전쟁) 당시 회원국에서 추방시킨 국제연맹League of Nation의 그것보다 약한 것이 사실이죠. 이 내막에는 상임이사국의 비토권Veto이 자리 잡고 있습니다. UN헌장 6조에는 “안전보장이사회의 권고에 따라” 회원국을 UN으로부터 제명할 수 있다고 적혀있는데, 다들 아시다시피 러시아는 안전보장이사회의 상임이사국이고, 당연히도 자국이 손해를 보는 안건에 비토권을 던질 겁니다. 그렇기 때문에, 선결되어야 하는 문제는 러시아를 안전보장이사회에서 추방시키는 것이죠. 젤렌스키 우크라이나 대통령, 찰스 미셸 EU 상임의장을 비롯한 다양한 사람들이 요구하고 있고, 원글이 기고된 10월 18일 현재 미국의 헬싱키 협정Helsinki Final Act를 관장하는 헬싱키 위원회와 유럽의회도 이 방안에 대해 연구중인 상황입니다. 이 글은 러시아의 안전보장이사회 추방 가능성과 그 법적 근거를 다룰 겁니다.
 
 
과거 UN은 두 차례의 회원국 추방을 해본 경험이 있습니다. 중화민국이 첫 사례였고, 남아프리카공화국이 두 번째 사례였죠. 두 사례 모두 UN이 즉석해서 해답을 내놓은 편이었죠.

2차대전이 끝난 후, 중화민국은 승전국의 지위로서 상임이사국 자리에까지 오르게 되었습니다. 그러나 1971년 제2세계와 제3세계 국가들은 중화민국 대신 중화인민공화국이 중국을 대표하는 것이 옳다고 판단하였지요. 그 해 개최된 총회에서, 제1세계 국가들이 반대하는 와중에도, “전환”의 형식을 통해 대만은 UN에서 퇴출당했습니다. 국제법적 근거보다 속칭 “쪽수”를 통한 퇴출이었지요.

이후 1974년에는 아파르트헤이트로 국제사회의 어그로를 거하게 끈 남아프리카공화국이 도마 위에 오르게 되었습니다. UN은 연일 아파르트헤이트의 인종차별적 행태를 비판하는 결의안을 내놓았고, 남아프리카공화국 측은 결의안을 무시하는 행태를 보이며 정책을 지속했습니다. 이렇게 평행선을 달리다 결국 당해 총회에서 투표를 통해, 남아프리카공화국은 총회에서 연설할 수 있는 권리와, 투표할 권리를 박탈당하고 말았습니다. 영구적인 추방은 아니었지만, 대표권을 정지당함으로서 일반 국가였다면 누구든 누릴 수 있는 권리를 잃어버린 것이니 사실상 추방이라고 봐도 무방할 지경이었지요.
 
이 두 사례에서, 총회는 UN헌장이나 기존 UN 관행에 따른 정확한 절차 대신, 그때그때의 여론에 좀 더 기대는 모습을 보여주었습니다. 그리고 총회가 이렇게 국가의 자격 전환 또는 투표를 통해 회원국의 처분을 한 것처럼, 안전보장이사회 역시 스스로의 의사규칙을 통해 현 상황을 바꿀 가능성이 있습니다. 바로 안전보장이사회 의사규칙 17조에 따라서 말이죠.
 
 

제17조
안전보장이사회에서 신임장에 이의가 제기된 안전보장이사회의 대표는 안전보장이사회가 그 문제를 결정할 때까지, 타대표와 동일한 자격으로 계속하여 출석할 수 있어야 한다.

의사규칙 17조에 따른 매커니즘은 간단합니다. 소련 의석에 앉을 자격을 러시아 외교관이 아닌, 다른 나라의 외교관 중 하나에게 부여하는 것입니다. 그러면 자격을 부여받지 않은 다른 나라의 외교관들은 자격받은 외교관이 다음 이사회 회의에서 소련 의석을 채울 수 있는지 자격 증명을 제시합니다. 러시아는 제17조에 따라 이사회가 문제를 결착짓기 위해 투표할 때까지 남아있을 것입니다. 안전보장이사회 대표의 자격 증명에 대한 이의 제기와 관한 투표는 절차상 문제를 결정하기 위한 규칙을 따르며, 자격 증명은 이사회의 임시 절차 규칙을 따릅니다. 절차상 문제는 9명의 위원(소련 의석에 앉을 자격을 부여받은 나라를 제외한 아홉 비상임이사국의 대표)의 투표로 결정하며, UN헌장 27(2)조에 따라 거부권을 행사할 수 없습니다. 이 투표에서 만장일치로 러시아 대표에 반대표를 던질 경우 해당 대표는 소련에 할당된 의석을 비워야 하고, 다른 국가의 대표가 그 자리를 채우게 됩니다.
 
중화민국과 남아프리카공화국의 선례에 따라, 이러한 결정은 법적 사례보다는 즉각적인 반응에 더 영향을 받았습니다. 이러한 UN의 관행에 따라, 만약 이사회 구성원들이 러시아의 자격 증명에 이의를 제기하고 단순히 거부하기만 한다면, 러시아를 소련 의석에서 내려오게 할 수 있습니다. 그리고 아마 그 명분은 러시아가 더 이상 UN헌장 제4조에 따른 “헌장에 규정된 의무를 수락하고, 이러한 의무를 이행할 능력과 의사가 있다고 기구가 판단하는 그 밖의 평화 애호국”이 아니라는 것이겠죠. 물론 UN헌장 제4조는 회원 자격에 관한 것이지, 제명에 관한 것이 아니기 때문에, 실질적인 근거와 절차적 단계 간의 확실한 일치가 필요하겠죠. 그러기 위해, 더 많은 세부적인 논리들이 제시되어야 할 겁니다.
 
 

혹자는 러시아가 안전보장이사회의 상임이사국 자리에 합법적으로 앉지 않았다고 지적하기도 합니다. 그러나 이미 국제사회는 30여 년간 러시아의 상임이사국을 묵인했고, 이 사실 하나만으로도 그러한 지적은 무의미합니다. 그리고, 혹시라도 그것을 적극 부정하고 러시아가 안전보장이사회에 앉아있을 법적 근거가 없다고 선언하고자 한다면, 1991년부터 2022년까지 30여 년 동안 러시아가 안전보장이사회에서 던진 표에 따른 결과들이 계속해서 법적 효력을 발휘해야 하는지 여부를 묻는 질문에 답해야 할 겁니다. 안전보장이사회의 많은 결정에 대해 의심을 품는 것은 지지할 수 없는 결과이지만, 이는 처음부터 러시아가 안전보장이사회에 참석한 것이 근거가 없었다고 선언하는 접근 방식에 따라 뒤따르는 결과죠. 그러니, 다른 접근이 필요할 겁니다.
 
필자는 지난 30년간의 러시아와 지금의 러시아가 어떻게 다른지 파악하는 것이 더 나은 접근법일 것이라고 말하며, 러시아가 소련 의석을 차지한 시점부터 하나씩 검토해보려고 합니다. 여기서 중요하게 다뤄질 것은 바로 국가의 연속성 문제입니다. 소련의 가장 큰 연방 공화국인 러시아는 해체된 소비에트와의 연속성을 주장하기 위해 발전했을 수도 있는 주장을 분명히 했습니다. 그런데, “독립국가연방과 함께 소비에트사회주의연방은 소멸된다”라고 못을 박아버린 알마아타 조약Alma-ata Protocol 선언문에서도 그렇고, 러시아 본인들도 더 확실한 근거는 보여주지 못했습니다. 그렇다면 러시아는 어떻게 상임이사국 자리를 가져가게 되었을까요?
 
국가 간의 연속성, 또는 구 국가와 신 국가의 승계는 결과에 대한 법적 이유가 아닌, 법적 결과를 설명합니다. 각국은 이를 인지하고 있으며, 이는 국가 승계의 규칙을 설정한 1978 비엔나 협약의 당사국이 23개국에밖에 미치지 못하는 것이나, 국가 재산, 기록과 논쟁에 관한 내용을 단은 국가 승계에 관한 1983년 비엔나 협약이 발효되지 못한 것을 통해 증명됩니다. 이런 제한적인 가입국 모집을 위해서라도, 협약의 초안자들은 국가가 달리 합의한otherwise agreed 약정을 따르는 편견 없는 조항without prejudice clauses을 신중하게 포함했습니다.
 
그리고, 러시아가 소련 의석을 차지하게 된 방법을 찾을 때, 여기의 “달리 합의한” 약정에서 답을 찾는 것이 더 나을 겁니다. 왜냐면 1991년 12월, 러시아가 소련의 의석을 차지한 데에는 실제로 달리 합의한 내용이 있었기 때문입니다. 합의를 통해, UN은 헌장 23조 1항의 내용을 어기지 않게 되면서 “심각한 헌장상의 위기”가 될 수 있는 상황을 피했습니다. 더불어, 러시아의 새로운 정치 질서와 광범위한 소비에트 권리, 특권 및 자산에 대한 러시아의 거의 완벽한 상속으로의 전반적인 평화로운 전환의 일부로서, 헌장상 위기 해결 이상의 큰 그림을 그린 측면이 있었습니다.

1991년 12월 21일 알마아타 선언에 첨부된 독립국가연방 국가 원수 회의의 결정에서 우크라이나 등 새로운 연방을 구성하는 국가는 명시적으로 "유엔 안보리 상임이사국을 포함하여 러시아가 유엔에서 소비에트 사회주의 공화국 연합의 회원 자격을 유지하는 것을 지지합니다“라고 밝혔습니다. 위에서 관찰한 바와 같이 국가의 연속성은 결과의 이유가 아닌, 결과 그 자체죠. 러시아와 여타 구 소련 공화국 간의 거래에서 UN의 새로운 상황이 마찰 없이 달성된 중요한 이유는 가장 직접적인 관련 국가인 구 소련 공화국들이 모두 러시아가 소련의 자리를 채울 것이라고 동의했기 때문입니다. 안전보장이사회의 다른 4개 상임이사국을 포함한 다른 국가들의 경우에도, 냉전의 적에서 신국제질서의 일원으로 순조롭게 이행하도록 인도하면서, 명백한 행위의 형태로 합의가 이루어졌습니다.

러시아는 소련의 유산을 가장 많이 받은 나라였습니다. 소련의 전략핵 자산, 해군, 조기경보 시설 네트워크, 심지어 자국이 아닌 카자흐스탄에 존재하는 바이코누르 우주센터 운영권을 포함한 우주기반시설까지 얻었습니다. 그뿐만 아니라, 국제은행 시스템에 대한 접근권, 석유와 가스를 비롯한 원자재에 대한 금수조치 해제 등의 선물을 한보따리 받고는 WTO에도 당당하게 가입했지요. 거기에, 우리가 지금껏 언급했던 안전보장이사회의 상임이사회 자리까지도 차지하는데 성공했습니다. 이러한 유무형의 자산을 얻는 것은, 법률의 작동이 아닌 합의를 통하여 이루어졌습니다.

대신, 러시아가 동의하기로 합의한 부분도 있었으니 바로 UN헌장 존중이 그것입니다. 이웃 국가의 주권과 영토 보전을 포함한 UN헌장을 존중하기로 한 합의는 처음부터 암묵적이었고, 국제 평화와 안보의 5대 보증국 중 한 나라가 헌장 의무를 포기하는 것은 상상할 수 없는 일이었습니다. 실제로도 러시아는 알마아타 조약과 부다페스트 협약을 비롯한 수많은 협약과 포럼에서 이것을 존중하는 모습을 보여주었지요.
 
여기까지 보았듯, 러시아는 실제로 약속한 것은 얼마 없는 것에 비해 많은 것을 가져간 셈이 되었습니다. 합의된 내용이라고는 하지만 러시아가 지키면 되는 것은 오직 UN헌장의 대전제 중 하나였을 뿐입니다. 그런데 러시아는 그것 하나 유지하지 못한 채, 유럽에서는 2차대전 이후 처음으로 침략전쟁을 기꺼이 실행하면서, 1991년의 합의안을 스스로 깨트린 셈이 되었죠.
 
 
그래서 필자는 이 위반을 어떻게 구제할지 제언을 전하고자 합니다. 위에서 확인했던 안전보장이사회 의사규칙 제17조는 실질적인 문제의 특정한 경우를 제한하지 않습니다. 이것이 적용되는데 필요한 것은 이사회 대표의 자격증명에 대해 이의가 있다는 사실 하나 뿐입니다. 이러한 이의를 처리하기 위한 의사결정 과정을 수립할 때, 제17조는 구제수단을 수반해야 합니다. 안전보장이사회는 의사결정 과정의 대상의 대표자를 조직에 남길지 떠나보낼지 결정할 수 있으며, 떠나보낸다면 다른 대표자가 공석을 차지할 수 있도록 적절한 자격 증명을 제시해야만 합니다. 이러한 과정을 통해 러시아 대표의 자격증명을 거부하고, 다른 국가의 대표가 제시하는 자격 증명을 확인할 수 있습니다.
 
이렇게 되면, 안전보장이사회 회원국은 규칙 17에 따라 러시아 대표에게 이의를 제기한 다음, 그 대표를 이사회에서 제외시키는 안건에 대해 표결할 수 있습니다. 그러나 동시에, 안전보장이사회 자격 증명 절차와 소련 의석의 헌법적 지위 모두에서 다른 국가의 자격 증명을 수락하는 방법도 있으며, 이쪽이 더 편안하겠죠.

자, 그럼 생각해봅시다. 헌법상 동등한 지위를 누렸던, 소련 연방 공화국이었던 나라는 1936년 기준 16개국입니다. 그 중에서 1945년 샌프란시스코 회의에서 UN의 원회원국으로서 인정받은 두 나라뿐입니다. 바로 우크라이나와 벨라루스지요. 2차대전 당시 소련은 모든 연방 공화국에 대하여 UN 대표를 요구했는데, 얄타회담에서 그 중에서 전쟁의 참상으로 인하여 피해가 특히 컸던 우크라이나와 벨라루스 두 연방 공화국에 대해서만 미국을 위시한 다른 나라들이 인정하면서 양국만이 UN의 원회원국이 될 수 있었습니다. 이 두 나라는 1991년 소련 해체 이후 원칙적으로 소련의 안전보장이사회 의석을 주장했지만, 위에서 밝혔던 합의에 의해 그 자리는 러시아에게 돌아가게 됩니다. 그런데 벨라루스는 러시아의 침략전쟁에 기꺼이 협력하는 모습을 보여줬군요.

넵, 필자는 우크라이나가 소련 의석을 가져가야 한다고 주장하는 겁니다. 법적으로는 안될 것이 없습니다. 1991년의 합의는 러시아의 침략전쟁으로 파기되었고, 이 침략에 소련 의석을 주장할 수 있는 세 나라 중 두 나라가 연루되었습니다. 자연스레 남은 한 나라가 그 의석을 가져가는 것이 옳겠지요. 바로 우크라이나가 말입니다.
 
 
다 좋은데, 이제는 다른 문제에 봉착하게 됩니다. 어떻게 러시아를 쫓아낼 것인가? 이 과정은 이사회의 절차적 다수결을 따르게 되는데, UN헌장 제27조 2항에 따라 비토권 없는 투표에서 9개국의 찬성투표로 진행하게 됩니다. 안전보장이사회가 소련 의석에서 러시아를 축출할지 확실하지는 않지만 다행히도, 그럴 가능성은 높아보입니다.

2023년 1월 1일까지 구성되는 2022년 안전보장이사회에서 비상임이사국은 알바니아, 브라질, 가봉, 가나, 인도, 아일랜드, 케냐, 멕시코, 노르웨이, 아랍 에미리트 이렇게 10개국이었습니다. 이 중에 안전보장이사회가 긴급 소집한 ‘평화를 위한 단결’ 절차에 3월 2일자 총회 결의 ES-11/1에 찬성표를 던진 국가가 12개국이고, 10월 12일자 총회 결의 EC-11/4도 12개국의 지지를 받았습니다. 2월 27일에 있던, 40년만에 처음 소집된 긴급특별회의에도 중국, 러시아, 인도를 제외한 12개국이 찬성표를 던졌고, 8월 24일에는 젤렌스키 대통령의 이사회 연설을 돕기 위해 인도마저도 12개국의 대열에 합류했습니다. 다시 말하자면, 여기 있는 13개국 중 4개국 이상이 의견을 변경하지 않는다면 러시아를 소련 의석에서 치워버리고 우크라이나를 “전환”시킬 수 있다는 이야기입니다.
 
더욱이 시간이 가면 갈수록 러시아에게 우호적인 여론이 사그라지고 있다는 사실 또한 희망적인 부분입니다. 2월의 긴급특별회의를 소집할 때, 11개국이 찬성하고 러시아가 반대, 중국과 인도, 아랍 에미리트는 기권표를 던졌습니다. 그런데 긴급특별회의 중에 아랍 에미리트가, 8월에는 인도가 찬성으로 돌아섰죠. 이사회 밖에서도 터키나 베트남 등 러시아에 호의적이던 나라들이 거리를 두는 조치를 취하는 모습이 포착되는 등 국가들이 반러 진영으로 옮겨가고 있습니다. 중국 역시도 이사회의 전환 투표에서 찬성표를 던질지 의문이 있기는 하나 적어도 다른 이사국들이 러시아 측에 붙도록 영향력을 행사하지 않도록 만들 수는 있을 겁니다.
 
2023년에 새로운 국가들이 안전보장이사회에 이사국으로 참가하면 상황은 훨씬 나아질 겁니다. 4월 7일에 있던 러시아의 인권이사회 정지를 다룬 총회 결의 ES-11/3에서 2022년에 임기가 끝나는 나라들 중 아일랜드와 노르웨이는 찬성표를 던진 반면 케냐, 인도 멕시코는 기권했습니다. 반면 2023년부터 임기가 시작되는 나라들 중 일본, 에콰도르, 몰타, 스위스 4개국은 찬성표를, 모잠비크만이 기권을 하는 모습을 보여주며 올해에 비해 더 나은 상황으로 이행될 수 있음을 시사합니다.
 
 

슬슬 이야기를 마무리지어 봅시다. 1991년 소련 붕괴 이후 합의를 한 러시아는, 유무형의 유산과 함께 안전보장이사회에서의 소련 의석까지 차지할 수 있게 되었습니다. 그러나 세계평화에 대해 논하는 자리인 안전보장이사회에서 비토권까지 사용할 수 있는 상임이사국이 된 주제에, 2차대전 이후 걸프전에 맞먹는 침략전쟁을 전개해버린 러시아는 스스로 자신의 안전보장이사회에서의 존재 의의를 파괴해 버렸습니다. 사담 후세인과는 다르게, 푸틴의 러시아는 침략 행위를 하고 식량의 무기화를 장려하며 국가 차원의 제노사이드를 끊임없이 함에도 불구하고 러시아 자신이 보유한 비토권을 적극 활용하며 UN의 활동을 방해했습니다. 심지어 러시아는 우크라이나의 정당한 자위권마저도 반대하는 안전보장이사회 결의를 촉구하기도 하고, 총회 회의에서 외무장관이 회의장에서는 “평화롭고 조화로운 발전”을 촉구한 직후 로비에서 핵전쟁 위협을 벌이기도 했습니다. 이런 러시아가 이사회에 계속 존재하는 것 자체가 이례적인 일이며, 그 자체로 이사회에 대한 모독이라고 할 수 있을 겁니다. 그렇기에 필자를 비롯한 국제법학자들은 러시아의 추방을 위한 방법론을 연구하고 있습니다.
 

세게 여론은 러시아와 반대로 움직이고 있습니다. 3월에 UN 총회에서 러시아의 우크라이나 침공을 침략행위로 규정한 것으로 시작해서, 4월에는 UN 인권이사회에서 러시아가 추방당했습니다. 유럽 평의회에서도 3월에 러시아를 추방하고 벨라루스와 관계를 단절했고요. ICJ 역시도 러시아의 우크라이나 영토 내 군사행동을 중단하도록 명령하는 잠정조치를 채택했습니다. 이러한 예는 국제기구가 러시아에 책임을 물을 책임 범위 내에서 행동할 수 있음을 보여줍니다. 반세기 전 총회는 헌장을 위반했다고 판단한 회원국에 대해 추방이라는 철권을 내리며 행동했습니다. 안전보장이사회는 의사규칙에 따라 이제부터 행동할 수 있습니다.
 
 
재미있게 읽으셨기를 바랍니다.
 

[쉥커코리아]

가능하다는 뜻이군요
조건이 까다롭긴 하지만 분위기도 괜찮고 전례도 있고

[Neogul]

50년 전 중국 의석 전환 때의 수모를 되갚아줄 수 있는 절호의 기회이긴 합니다.
그걸 확실하게 하기 위해서라도 신중하게 접근중이라고 생각하고요.

[프리드리히대공]

이거 그냥 했다가는 러시아가 무슨 보복조치를 할지 모르죠


미국이 핵 미사일 발사 버튼에 손을 올린 상태에서 배제시켜야 한다고 봅니다

언제든지 발사할 수 잇는 상태에서 말입니다


서방국들도 이제는 실제 핵 사용에 준하는 대비태세를 가동시킬 때가 되었습니다

러시아 더티밤 사용 시 즉시 보복으로 핵 사용하겠다고 위협한 상태에서 바로 이사국에서 제거처리하는 것도 검토해야 하는거 아닌지...

겁 주는 양아치를 제압하는 가장 좋은 방법은 우리도 극단적인 무기 실제로 쓸 수 있다고 진지엄격하게 엄포놓는 겁니다

딱 한번밖에 할 수 없는 엄포이니 딱 결정적인 순간에 말이죠

[Javert]

핵 사용급의 대형사고 시 대응책 중 하나 정도로 생각해두시면 적절할 듯 합니다.

[Neogul]

예전에 판찬 아조씨가 안전보장이사회 결의 관련 뉴스를 올렸던 것 같아서 찾아보다가 발견한 건데, "다 계획이 있을겁니다." 이런 연구는 그런 계획에 다양한 옵션을 부여하는 거고 말이죠.

그리고, 핵만 안 썼다 할 뿐이지 지금 러시아의 행보는 국제형사법에서 교과서로 써도 될 정도로 막장이라, 이미 대형사고 친 것이 맞습니다. 마지막 두 문단 정리할 때도 느꼈지만 이쪽 실무자들도 러시아가 하는 짓에 단단히 화가 났고, 이런 상황에서 규범 파괴국에 대해 조치를 취할 것을 강구하는 것은 당연할 것입니다.