스크랩 도시지역의 농지와 개발행위허가

[例伶(예령)]

도시지역의 농지와 개발행위허가

우리가 실무에서 농지를 만났을 때에, 토지이용계획확인서에 나타난 도시관리계획에 의하여 결정된 도시지역 중 ①주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지와 ②녹지지역의 농지, ③자연취락지구로 지정된 농지, 그리고 ④비도시지역의 농지 등의 차이점(장단점)을 비교할 수 있어야 한다.

농지의 투자가치는 결국 개발가치이다. 국토계획법에 의하여 수립된 지자체의 도시관리계획은 토지를 크게 도시지역과 비도시지역으로 나누고 있다. 보통 사람들은 도시지역은 이미 개발협의가 완료된 곳이므로 개발가치가 높다고 생각하고, 비도시지역은 보전목적이므로 개발이 어렵다고 생각하고 있다.

하지만, 실제 개발행위허가를 받아서 개발가치를 실현하는 토지소유자 입장에서 보면 도시지역이라도 녹지지역은 비도시지역처럼 개발행위 기준이 엄격하고, 반대로 비도시지역이라도 계획관리지역은 개발이 오히려 도시지역내의 녹지지역보다 쉬울 수 있다. 즉, 국토를 도시지역과 비도시지역으로 나누는 것이 아니라, 개발용지와 보전용지 그리고 중간 성격인 유보용지로 나누고 있다.

도시지역은 주거ㆍ상업ㆍ공업ㆍ녹지지역으로 나뉜다.(국토계획법제36조, 이하 ‘법’이라 한다.) 이중 주거ㆍ상업ㆍ공업지역은 국토부와 지자체장이 모든 관련 행정부서(농림부, 산림청, 환경부, 지경부, 문화재청, 국방부 등등)와 개발협의를 완료한 용도지역이므로 그 용도지역 안에 있는 지목이 농지(전ㆍ답ㆍ과수원)는 원칙적으로는 농지법의 농지(農地)가 아니지만, 예외적으로 농지로 보는 경우가 있다.

먼저 도시지역 중 주거ㆍ상업ㆍ공업지역 내의 토지의 개발행위를 할 때에는 개발행위허가를 받지 않는 것이 원칙이지만, 주ㆍ상ㆍ공이라도 지목이 농지나 임야의 경우에는 대부분 50센티미터 이상의 성토ㆍ절토(형질변경)를 수반하게 되므로 개발행위허가 대상이 될 수 있다.

그리고 녹지지역의 농지는 별도로 개발협의가 되어 있을 뿐, 사실상 유보(보전)목적의 용도지역이므로, 건축목적으로 형질변경을 할 때에는 모두 개발행위허가를 받아야 한다. 즉, 도시지역이라고 하더라도 녹지지역은 사실상 비도시지역처럼 개발행위허가를 받아야 한다.

그리고 녹지지역은 다시 보전녹지와 생산녹지, 자연녹지로 세분화된다.(영제30조) 이 녹지지역 안의 농지는 모두 농지법의 농지이다. 다만, 비도시지역의 농지와 다른 점은 농지법제37조제1항에 의하여 시설별 전용면적이 적용되지 않을 수 있고, 또한 농업진흥지역으로 지정되면 농지법에 의한 여러가지 행위제한과 국토계획법에 의한 행위제한을 동시에 받는 것이다.

그러므로 도시지역 안의 농지는 크게 2가지로 나누어볼 수 있다.

 도시지역 안의 농지는 크게 2가지로 나누어볼 수 있다.

먼저 주거ㆍ상업ㆍ공업지역에 있는 농지의 특징은 다음과 같다.

(1) 50센티미터 미만은 개발행위허가를 받지 않는다.(영제53조)
(2) 개발행위허가규모에서 연접제한이 없다.(영제55조제4항)
(3) 농지취득자격증명이 필요 없다.(법제83조)
(4) 농지전용허가를 받지 않는다.(농지법제34조제2항제1호)
(5) 편입된지 3년이 지나면 자경농에 대한 감면혜택이 없다.(조세특례제한법)
(6) 농지원부를 만들 수 있다.(농지법)
(7) 농지보전부담금을 납부해야 한다.

다만, 녹지지역의 농지의 경우에는 위 (1)~(5)은 주ㆍ상ㆍ공과 반대이고, (6)~(7)은 같다.

그리고 취락지구로 지정되면 일반 농지보다 여러 가지 특혜가 있다.

(8) 건폐율이 20% → 60% 이하로 상향된다.(법제77조제3항제1호)
(9) 연접제한이 없다.(영제55조제5항제2호)
(10) 자연취락은 건축물 허용용도가 넓어진다.(법제76조제1항/영제78조[별표23])
(11) 각종 지원이 따른다.(법제105조)

그리고 녹지지역의 농지와 비도시지역의 농지와 다른 점이 있다면,

(12) 농지법제37조제1항이 적용되지 않는다.
(13) 농업진흥지역으로 지정되면, 농림지역과 관리지역과 달리 건축물허용용도(종류)는 법제76조와 조례까지 확인하여야 한다.

주.상.공업지역의 농지 

 다시 상세하게 설명하기로 한다.

(1) 모든 토지는 (건축목적으로) 형질변경을 하는 경우에는 개발행위허가를 받아야 한다.(법제56조제1항제2호) 다만, 경미한 행위는 개발행위허가를 받지 아니한다.(영제53조) 여기서 ‘허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위’란 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장 제외)의 토지의 형질변경을 말한다.(영제53조제3호가목) 그리고 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역에서는 지목변경을 수반하여도 개발행위허가를 받지 않는다. 그러므로 주ㆍ상ㆍ공의 농지는 (50㎝ 이하인 경우) 까다로운 개발행위허가를 받지 않고 건축목적으로 쉽게 개발할 수 있다.

(2) 개발행위허가기준의 첫 번째가 개발행위규모이다.(법제58조제1항제1호) 도시지역 중 주거ㆍ상업지역에서 1만㎡, 공업지역은 3만㎡ 미만으로 개발행위허가를 받아야 한다. 다만, 연접제한이 없다. 즉, 규모 미만로 개발하면 (기 개발면적에 상관없이) 개발행위허가를 받아서 개발하면 되고, 규모 이상으로 개발하려면 지구단위계획을 수립하면 된다.

그러나 자연녹지ㆍ생산녹지는 1만㎡, 보전녹지는 5천㎡미만으로 개발행위허가를 받아 개발행위를 할 수 있으나, 연접제한이 있어 내가 개발하려는 사업부지 면적과 인접한 사업부지의 기개발면적의 합계가 위 규모(용도지역 내의 개발행위허가 면적) 이상이 되면 내 토지를 개발할 수 없다.(영제55조제4항)

즉, 내가 개발하려는 토지의 면적이 개발행위허가 규모(면적) 이상이 되면 원칙적으로 지구단위계획을 수립하여야 한다. 다만, 주ㆍ상ㆍ공은 그 규모 이하로 개발하는 것은 주변의 개발상황과 상관없이 계속적으로 개발할 수 있으나, 녹지지역과 비도시지역은 주변의 기개발면적에 따라서 내 토지의 개발여부가 달라지는 것이다.

이 경우 사유재산권을 침해당하는 토지소유자의 입장에서는 억울하지만, 체계적 개발을 해야 하는 국가의 입장(국토의 효율적 이용) 즉 공공복리 차원에서(헌법제122조) 국민은 그 제한을 용인할 수밖에 없는 것이다.

(3) 농지는 농업인이거나, 농업인이 될 사람만이 취득이 가능하다.(농지법제6조제1항) 다만, 예외적으로 주말체험영농목적으로 세대당 1,000㎡ 미만의 농지는 취득이 가능하다.(농지법제6조제2항제3호) 그런데 누구든 농지를 취득하려면 자경약속(농업경영계획서)을 하여야 하고 그 약속의 실행가능성을 읍ㆍ면장은 미리 판단하게 된다. (농지법제8조제2항)

이런 과정을 농지취득자격증명(농취증)의 발급이라고 한다. 그런데 누구나 농지를 취득하려면 이 농취증명을 발급받거나, 미발급사유서가 있어야 소유권이전등기가 가능하다.(농지법제8조제4항) 그러나 도시지역의 농지의 경우에는 이 농취증명이 없이 소유권이전이 가능하다.(법제83조) 그러므로 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지는 영농의사가 없어도 누구나 구입할 수 있는 것이다.

(4) 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지를 전용하여 건축목적의 대지로 형질을 바꾸려는 경우에 50㎝ 이상의 성ㆍ절토를 하면 개발행위허가를 받게 되지만, 그 이하로 성ㆍ절토하면 개발행위허가를 받지 않고 농지전용허가도 받지 않는다.

(농지법제34조제2항제1호) 왜냐하면 국토계획법에 의하여 도시관리계획을 결정하면서 도시지역 중 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 지정하는 경우, 그 농지소재지 지자체장이 미리 농림수산식품부장과 협의하였기 때문이다.

(농지법제34조제2항본문) 즉, 농지를 농지 외의 용도로 사용하려면 허가나 신고, 협의를 하여야 하는데, 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지는 지자체장이 토지소유주를 대신하여 농림부장관과 미리 협의를 마쳤기 때문에 농지전용절차 없이 개발할 수 있는 것이다.

그러므로 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지에 건축목적으로 50㎝ 이내의 성ㆍ절토를 하여 전용하려면 개발행위허가나 농지전용허가 없이 곧바로 건축허가나 신고를 하고 건축하면 된다. 

 면지역의 주ㆍ상ㆍ공의 농지는 감면된다.

(5) 농업인이 8년 또는 3년 이상 농지를 이용(자경)하고 매도하는 경우에 연2억(3년대토는 1억)까지 양도세가 감면된다.(조세특례제한법제69조, 제70조) 그런데 이 농지가 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 편입된 지 3년이 지나면 감면혜택이 없어진다.(영제66조제4항제1호, 영제67조제7항제1호) 즉, 주ㆍ상ㆍ공으로 편입된 후에 3년이 지나면 자경의무도 없고, 토지의 가치가 증가했기 때문에 감면혜택도 없어지는 것이다. 편입된 지 3년 미만이면 취득일부터 편입일까지는 안분계산하여 감면하고, 편입일 이후부터 양도일까지의 양도세는 감면이 없다. 또한 편입된지 3년이 지나면 아예 농지로 보지 않기 때문에 감면이 전혀 안된다는 것이다.

그러나 면지역의 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 농지는 감면혜택이 있을 수 있다. 조특법 부칙 제6538호(2001.12.29)에 의하면, ‘제28조 (자경농지에 대한 양도소득세 면제에 관한 경과조치) ①이 법 시행 당시 도시계획법의 규정에 그밖의 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 편입되거나 도시개발법 기타 법률의 규정에 의하여 환지처분전에 농지외의 토지로 환지예정지 지정을 받은 농지의 양도에 대한 양도소득세의 면제에 관하여는 제69조제1항 단서의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다.’로 되어 있다.

즉, 면지역으로서 도시관리계획에 의한 용도지역이 주ㆍ상ㆍ공으로 편입된 날짜가 이 법 시행일 이전이면, 종전의 규정에 의하여 양도세감면이 지금도 가능한 것이다. 다만, 2002.1.1 이후에 주ㆍ상ㆍ공으로 편입된 면지역의 농지는 그 편입일까지는 감면이고, 그 이후는 감면이 없다. 즉, 2002.1.1 전에 주상공으로 편입된 농지는 감면혜택이 지금도 있고, 그 이후에 지정된 농지는 취득일부터 편입일까지만 감면되고, 편입일 이후부터 양도일까지는 감면이 없다.(안분한다)

(6) 농지원부(農地原簿)란 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장이 농지소유실태와 농지이용실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 작성하여 갖추어 두는 공부이다.(농지법제49조제1항) 이 농지원부는 농업인 또는 농업법인, 준농업법인별로 작성하는 것으로, 농업인 또는 농업법인의 자격은 ‘1천㎡ 이상의 농지에 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 또는 330㎡ 이상의 농지에 고정식 온실, 비닐하우스, 버섯재배사 등 농업용 시설을 설치하는 자’이다.(영제70조)

그런데 이런 농지원부는 농업경영계획서(영농의무)를 작성하여 농지취득자격증명을 발급받아 소유권 이전을 한 농업인만 만들 수 있는 것이 아니라, 농지취득자격증명과 농업경영계획서가 없이 소유권을 이전한 주거ㆍ상업ㆍ공업지역에 있는 농지를 경작하는 사람에게도 만들어질 수 있다.

원래 주ㆍ상ㆍ공의 농지는 농지전용허가대상이 아니므로 농지원부를 만들 수 없다고 생각하기 쉬우나, 농지원부란 농지소유실태와 그 이용실태를 조사하는 것이고, 농지법에 의한 농지란 어떤 지목이거나, 어떤 용도지역이라도 3년 이상 계속해서 농사를 지으면 농지로 보는 것이 기 때문에, 어떤 용도지역이라도 실제 자경을 하면 농지원부에 등재가 가능하다.

(7) 도시지역의 농지는 미리 농림부장관으로부터 지자체장이 농지전용협의를 받았기 때문에 별도의 농지전용허가를 받지 않아도 되지만, 다만, 농지보전부담금은 그 농지의(사실상 농지포함) 개별공시지가의 30%를(상한 5만원/㎡) 납부해야 한다.(농지법제38조제1항제2호)

그러나, 1981년7월29일 이전에 협의를 거쳐 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 편입된 농지는 농지보전부담금(구, ‘농지의보전및이용에관한법률’에 의한 농지조성비)을 납부하지 않아도 된다.(농지법 부칙(제4817호, 1994.12.22)제9조)

  취락지구의 농지의 가치가 훨씬 높다.

국토부와 시도지사 또는 대도시시장(인구50만으로 비자치구)은 도시관리계획으로 도시지역의 녹지지역에 취락지구를 결정할 수 있다.(법제37조제1항제8호) 이 취락지구는 자연취락과 집단취락(개발제한구역)으로 나뉜다.(영제31조)

자연취락지구란 녹지지역, 관리ㆍ농림ㆍ자연환경보전지역의 취락을 정비하기 위하여 지정한 지구이고, 집단취락지구란 개발제한구역(그린벨트)의 취락을 정비하기 위하여 지정하는 지구이다.(영제31조제2항제6호)

우리가 농지중개 또는 개발을 함에 있어 용도지역만 볼 것이 아니라 용도지구도 같이 보아야 한다. 왜냐하면, 취락지구의 농지는 여러 가지 이유로 그 개발가치가 훨씬 높을 수 있다. 자연취락지구의 가치를 몇 가지 세부적으로 설명하면,

(8) 원래 녹지지역의 건폐율은 20% 이하이고, 관리지역은 40% 이하인데, 녹지지역이라도 자연취락지구가 되면 건폐율이 20% → 60% 이하로 상향된다. 단 지자체의 도시계획조례로 다시 제한할 수 있으므로 꼭 지자체 조례를 확인하여야 한다.(영제84조제3항제1호) 집단취락지구는 개발제한구역법의 적용을 받는다. 특히 농업용시설은 건축물 또는 구조물이 아니라 농지로 보기 때문에 건폐율 제한도 없다. 즉, 비닐하우스, 버섯재배사, 유리온실 등 농업용시설은 건폐율이 100%가 될 수 있다.

(9) 연접제한이 없다.(영제55조제5항제2호) 원래 녹지지역은 (난개발을 방지하기 위하여) 주변의 토지 중 1만㎡ 이상이 이미 개발되었으면 연접제한에 걸려서 새로운 개발행위허가를 받을 없는 토지 즉, 건축물을 지을 수 없는 쓸모없는 땅이 될 수 있다.

그러나 그런 토지라도 자연취락지구로 지정되면 연접제한이 없이 개발이 가능하다.(영제55조제5항제2호) 국민의 주거안녕을 보호하기 위한 조치이다. 그러므로 녹지지역이지만 자연취락지구로 지정되면 그 토지의 개발가치는 녹지지역인 경우보다 훨씬 높을 수 있다.

(10) 자연취락지구로 지정되면 건축물 허용용도가 넓어진다.(영제78조[별표23]) 용도지역별 건축물의 허용용도는 전국적으로 일률적으로 허용되는 용도도 있고, 일정 부분은 각 지자체 형편에 따라서 허용여부를 결정하라고 지자체 조례로 위임되어 있다.

그런데 녹지지역은 보전목적의 토지이므로 건축물의 허용용도가 좁은 편인데 자연취락지구로 지정되면 주거환경을 해치는 시설은 허용되지 않지만, 기타 시설은 자연녹지지역 수준이고, 생산녹지나 보전녹지보다 훨씬 넓어진다. 예를들어 첨단공장, 관광숙박시설, 종합병원, 노유자, 수련 시설 등이 지자체 조례로 허용될 수 있다. 그러므로 지자체 도시계획조례를 꼭 보아야 한다.

(11) 각종 지원이 따른다.(영제107조) 국가나 지자체가 취락지구에 거주하는 주민의 생활편익과 복지증진을 위하여 다음과 같은 시설을 정비하거 설치하는 사업을 시행하거나 지원할 수 있다.

가. 자연취락지구안에 있거나 자연취락지구에 연결되는 도로ㆍ수도공급설비ㆍ하수도 등의 정비

나. 어린이놀이터ㆍ공원ㆍ녹지ㆍ주차장ㆍ학교ㆍ마을회관 등의 설치ㆍ정비

다. 쓰레기처리장ㆍ하수처리시설 등의 설치ㆍ개량

라. 하천정비 등 재해방지를 위한 시설의 설치ㆍ개량

마. 주택의 신축ㆍ개량

 녹지지역과 비도시지역 농지의 차이점

마지막으로 도시지역 중 녹지지역의 농지와 비도시지역의 농지의 차이점은

(12) 농지는 대기환경보전법과 수질환경보전법에 저촉되는 시설로 전용이 제한되며, 농업진흥이나 농지보전을 해칠 우려가 있는 시설로는 면적제한이 있다.(농지법제37조제1항) 그런데 도시지역과 계획관리지역, 개발진흥지구의 농지는 이 시설별 면적제한이 적용되지 않는다. 그러므로 국토계획법과 지자체조례가 정하는 범위내의 건축물 용도로 전용허가가 가능한 것이다.(농지법제37조제1항단서)

(13) 녹지지역의 농지가 농업진흥지역일 때는 주의를 요한다. 관리지역의 농지가 농업진흥지역으로 지정되면 농림지역이 되고(법제42조제2항), 농림지역의 농지가 농업진흥지역으로 지정되면 그 농림지역에서 허용되는 건축물허용용도(종류)는 농지법에 있는데, 녹지지역의 농업진흥지역은 행위제한(건축물허용용도)이 농지법에 있는 것이 아니라 국토계획법제76조와 영제71조 그리고 지자체 조례에 있다.(법제76조제5항제3호) 그러므로 조례에서 허용되고, 농지법에서도 허용되어야 한다. 다만, 녹지지역에서 농지전용은 지자체장이 농지전용을 허가하기 전에 농림부장관과 미리 협의해야 하는 것이므로, 그 지자체의 향후 발전방향에 따라 농지법이 적용되지 않을 수도 있다.(농지법제34조제2항제2호)

그러므로 농지전용허가여부를 기준으로 농지의 가치를 판단하는 경우에는 주ㆍ상ㆍ공, 녹지지역, 비도시지역 등 3가지로 나눌 수 있다.