우리나라 장사제도 변천과 외국 장사제도

[세이지]

제1절 우리나라 장사제도 변천

장사제도는 기본적으로 사회적 가치관을 내포하고 있다. 즉, 장사제도는 시대에 따라 당대의 사상이나 가치관 등의 영향을 받아 변화하기 마련이다. 조선 초기 장사제도는 유교 가치관의 영향으로 화장을 금하고 매장을 지향하였으며, 묘지의 경우에는 사회계급에 따라 그 크기를 제한하는 등 검소한 장사문화를 조성하고자 하였다(김경혜, 1997).

일제시대 장사제도는 식민지정책의 일환으로 조상 묘지를 훼손하여 민족의 자존심을 짓밟는데 그 방향을 두었다. 즉, 1912년 묘지, 화장장, 매장 및 화장취체규칙을 제정하여, 분묘의 산재와 비효율적인 산지이용 및 악습과 미신을 타파한다는 명목으로 공설묘지제도와 화장장제도를 도입하였다. 이러한 장사제도는 유림 등의 반대에 의해 좌절되었다. 일제는 3‧1운동을 계기로 동 법을 개정(1919년)하여 단독묘지와 일족묘지(3,000평 이하) 등을 그리고 문중의 선산 소유등기권을 인정하는 등 장사제도를 변경하였다3).


해방이후 장사제도는 일제의 제도를 그대로 유지하였으나, 점차 국토이용 효율성보다 환경위생에 더 중점을 두었다.


이를 위해 1961년에 매장및묘지등에관한법률로 새로이 제정되었다. 시신의 위생적 처리를 위해 서울시 및 시‧군에 공설묘지와 공설화장장을 의무적으로 그리고 공설납골당을 필요에 따라 설치토록 하는 동시에 사설묘지의 확산을 금하였다.


1968년 제1차 개정을 통해 매장및묘지등에관한법률로 개칭되었으며, 이를 계기로 장사제도는 보건위생상 위해 방지 이외 국토이용의 효율성, 공공복리 증진을 포함하였다. 구체적으로 매‧화장 및 개장의 기준, 사설묘지의 설치기준을 규정하였으며, 묘지 등의 설치금지구역을 명문화하였다.


1973년 개정에서는 분묘의 점유면적 및 형태를 규정하고, 분묘일제조사를 통한 무연분묘의 정비 근거를 마련하였다.

1981년 개정에서는 납골묘제도를 도입하고 묘지 및 시설물의 크기를 제한하는 한편, 묘지 등의 관리비 및 사용료에 대한 고시제도를 도입하고(<표 2-1> 참조). 또한 보건복지부 훈령으로서 묘지등의설치및관리운용지침이 제정되었다.


이 지침은 1976년에 묘지조성목적재단법인운영지침의 명칭으로 제정되었으며, 이후 1981년에 폐지되었다. 그리고 동년에 묘지등의설치및관리운용지침을 제정하였으며,

1986년, 1991년 그리고 1994년 3차례 개정을 거친 후 1999년에는 정부의 규제완화 및 법령정비 차원에서 폐지되었다.

〈표 2-1〉 장사제도 변천

연도/변천 내용/주요 골자

1961/매장등 및 묘지등에 관한 법률 /제정

1968/매장 및 묘지등에 관한 법률로 개칭
/매‧화장 및 개장 기준, 사설묘지 등의 설치기준, 묘지 등의 설치금지구역명문화

1973/상계법 개정/분묘점유면적과 형태 규정, 무연분묘 정리근거 마련, 벌칙강화

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1981/상계법 개정/납골묘지제도 도입, 묘지 및 설치물 종류와 크기제한, 묘지등 관리비‧사용료 고시제도 도입
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2000/장사등에관한법률 / 전문개정(2001. 1. 13일 시행)



2000년에는 현행 장사등에관한법률로 전문을 개정하였다. 동 개정법의 목적은 환경 및 위생상의 위해 방지, 국토의 효율적 이용, 공공복리 등으로 종전 법과 동일하나, 국토의 효율적 이용에 더욱 중점을 두고 있다.
이와 관련해 신규로 추가된 제4조에서는 국가 및 지방자치단체로 하여금 국토의 훼손을 방지하기 위해 화장 및 납골의 확산을 위한 시책을 강구, 시행하도록 하고 있다. 사설화장장, 사설납골시설의 설치를 종전 허가에서 신고제로 변경하였으며(법 제14조), 집단묘지와 개인묘지의 분묘면적을 축소 규정하였다(개인분묘의 경우 30㎡이내, 집단묘지의 경우 10㎡이내)(법 제16조). 특히 국토의 효율적 이용을 위해 시한부매장제도를 도입하여(법 제17조, 제18조), 분묘의 설치기간을 15년으로 제한하되, 15년씩 3회까지 연장할 수 있도록 하며 그 기간이 종료된 분묘에 대해서는 의무적으로 이를 화장 또는 납골하도록 하고 있다. 종래 인정되어 왔던 분묘기지권을 폐지하고 연고자가 토지 소유자 또는 묘지 연고자의 승낙 없이 설치된 분묘의 보존을 위하여 권리를 주장할 수 없도록 하였다(법 제23조).
장사제도는 장사등에관한법률을 근간으로 이루어지고 있으나, 실제 장사시설의 설치 및 관리에 관한 행정행위 등은 각종 관련법에 의거하여 이루어지고 있다. 예를 들어, 장사시설의 설치 경우 적용되는 법령은 장사등에관한법률 이외 도시계획법, 건축법, 국토이용관리법, 도시공원법, 수도법, 문화재보호법, 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률, 환경정책기본법, 도로법, 고속국도법, 하천법, 농지법, 산림법, 사방사업법, 군사시설보호법 등이 있다.
현재 우리나라 장사제도는 장사등에관한법률에서 법 목적으로 규정한 공공복리, 보건위생 그리고 국토공간의 효율적 이용 등을 골격으로 하고 있으며, 이는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 국민의 매장 의식 및 관행을 개선하여 화장‧납골문화를 확대한다. 둘째, 묘지, 화장장, 납골시설 등 장사시설의 설치와 관리의 합리화 및 적정화를 도모하여 국토를 효율적으로 이용하고 동시에 공공복리를 증진한다. 셋째, 장사등에관한법률의 실효성을 확보하기 위해 인프라를 구축하고 장사행정의 역량을 강화한다(김현준, 2001).
이와 같이 종래 가치관 내지 관습에만 의존하여 변화하였던 장사제도는 근대에 들어서면서 국가의 상위 목적에 따라 제도적‧행정적으로 규제를 가하는 형태로 변화하였다. 주된 이유는 인구가 증가하고 도시화가 진척됨에 따라 죽은 자의 공간이 산 자의 생활에 심각한 영향을 미치는 등 묘지가 심각한 사회문제가 되고 있기 때문이다. 과거부터 지속되어 온 매장관행은 조상숭배라는 전통적인 가치관을 함축하고 있어 쉽게 타파할 수 없으며, 동시에 사회적 통합과 전통계승 차원에서 어느 정도 인정될 수밖에 없었던 것이 사실이다. 그러나 반영구적으로 설치되는 묘지의 누적적 증가는 국토를 잠식하여 토지이용의 비효율성을 증가시키고 사회적 그리고 환경 측면에서도 심각한 악영향을 미쳐, 결과적으로 공공복리를 저해하는 주요한 요인이 되고 있다.
장사제도 변천의 배경을 사회문화 및 인구학적 측면에서 살펴 볼 수 있다. 저출산 현상의 지속 및 평균수명의 상승으로 인해 노인인구가 절대적 및 상대적으로 증가하여 인구고령화 현상이 심화되고 있다. 노인이 증가하고 있으나, 이들 노인의 생존시 그리고 사후에 묘를 돌볼 저연령층 인구는 절대적으로 감소하고 있다. 게다가 산업화 및 도시화의 영향으로 핵가족화 및 탈가족화가 가속화되어 가족 구성원간 및 세대간 유대관계가 약해짐에 따라 ‘효’ 사상이 약화되고 있다. 이삼식 외(2000)에 따르면, 광역시 이상 대도시 주민의 연중 성묘 횟수는 평균 2회가 채 안되며, 한 번도 가지 않은 경우가 약 13% 그리고 1회가 26.1%에 이르고 있다. 묘지를 돌볼 자손이 감소하고 또한 자손이 있는 경우에도 직장, 교통문제, 개인주의 등의 영향으로 정성이 점차 사라져, 결과적으로 많은 분묘가 방치되어 도시미관이나 자연환경 및 주민생활에 악영향을 미치고 있다.
사회환경의 변화와 함께, 합리적 사고관의 증가로 인해 장사에 관한 의식이 과거 매장위주에서 화장선호로 변화하고 있다는 점은 장사정책의 변화에 한 기제를 제공해 주고 있다. 화장문화가 급속히 확산된 이유로는 화장 후 납골시설에 안장됨으로써, 자식의 분묘 관리노력을 줄이는 동시에 자신의 분묘가 방치되는 것을 방지하기 위한 것으로 볼 수 있다.4)

제2절 외국의 장사제도

장사제도는 전통적으로 그 국가나 사회의 오랜 역사 및 문화와 밀접한 관계를 맺어 변화하기 마련이다. 즉, 각 국가의 역사와 문화는 고유한 것으로 일률적으로 특징을 지울 수 없으며, 이러한 역사와 문화의 영향을 받아 형성되어 온 장사제도 역시 국가마다 차이가 존재한다. 따라서 한 국가의 장사제도를 다른 국가에 그대로 적용하는 데에는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고, 오랜 기간동안 장사를 둘러싼 환경 변화에 대응하고, 각종 문제점들을 극복하는 과정에서 형성되어 온 외국의 장사제도는 우리나라의 장사제도 발전에 시사점을 제시해 줄 수 있다.

1. 장사법령 체계

우선 제도를 담고 있는 틀로서 법령체계를 살펴볼 필요가 있다. 현재 일본의 장사법령체계는 환경위생적 관점의 묘지및매장등에관한법률과 묘지개발‧운영에 관한 도시계획법이 근간을 이루고 있다. 이외 환경보호와 지방행정에 관한 법령들이 관련분야에서 장사제도를 규정하고 있다. 하위법령으로 묘지표준계획이 묘지시설의 배치‧설계기준을 구체화하고 있다. 이들 법령을 기초로 지방자치단체에서는 조례를 제정하여 장사시설 설치 및 운영에 적용하고 있다. 일본 법령체계의 특징으로는 첫째, 장사관련 활동들이 국민의 종교적 감정을 지지하고 보건위생과 공공복지를 향상시키는 데에 기본적인 목적을 두고 있다. 둘째, 보건위생 차원과 장사시설 설치기준에 관한 기술적 차원(도시계획법, 묘지표준계획)을 분리하여 규정하고 있으나, 서로 유기적으로 연계되어 있다. 이러한 구분은 장사시설의 설치 및 운영의 사회적 합리성을 증가시키는 한편, 시설 설치기준을 명료히 함으로써 발생될 수 있는 혼란과 그릇된 법규 적용을 배제시키는데 중요하다고 할 수 있다. 셋째, 중앙정부의 법령은 장사행정의 기본적인 방향을 설정하며, 보다 구체적인 내용은 지방자치단체 조례에서 규정하고 있다. 이는 지방자치단체가 그 지역의 풍속이나 관습 기타 지역상황에 적합하게 장사행정을 구현하도록 법령체계가 구축되어 있음을 의미한다. 넷째, 최근 장사시설 설치 및 운영과 관련한 지역이기주의와 환경보호에 관해 규정들을 강화하고 있다. 예를 들어, 동경도 조례에서 장사시설 설치에 대해 예정지 표식설치 및 인지, 설명회, 주민의견 검토 등의 규정을 두고 있다. 그리고 ‘화장장 배출 대기오염물질 삭감대책 지침’을 제정하여 각종 대기오염물의 허용치를 규정하고 있다.
미국의 장사관련 법령체계는 연방법령, 주법령, 지방자치단체 법령으로 구성된다. 연방법령으로 장례규칙, 환경고용안전규칙(Environmental Employment Safety Regulation), 직업안전건강법(Occupational Safety and Health Act) 등이 있다. 연방법령에 의거하여 각 주에서 주법령을 그리고 하위 지방자치단체에서는 조례 등을 각각 제정하고 있다. 이러한 법령체계의 특징으로는 장사를 총괄하는 독립적인 연방법령은 존재하지 않고 개별적 법령에서 다른 영역들과 함께 장사영역을 부분적으로 규정하고 있다는 것이다. 주정부의 경우에는 연방법령으로서 개별적인 관련 법령을 그대로 적용하는 경우가 있는가 하면, 연방법령을 토대로 해당 주의 실정에 맞게 주 법령을 제정하여 적용하는 경우가 있다. 주 법령은 장사시설과 장사관련서비스 및 장사인력에 관해 보다 구체적인 사항들을 규정하고 있으며, 시‧군 등 하위지방정부에서는 극히 예외적인 사항만을 조례로 규정하고 있다. 주요 내용은 지방정부 관할 내에 장사시설의 신규 설치 및 이전, 그리고 지역사회를 위한 묘지설치 등이 포함된다. 장사관련 법령이 주제별로 특화되어 있는 특징이 있다. 이는 통일법이 아닌 개별법령에서 부분적으로 장사관련 규정을 두거나 장사에 준용하는 규정을 두는 것과 맥을 같이한다. 예를 들어, 공정거래를 규정한 장례규칙, 장사관련 종사자의 안전과 건강 그리고 노동력 보존을 위한 직업안전건강법령, 면허증 등 장사관련 사업을 위한 사업직업법령 등이다.
영국의 장사관련 법령체계는 일반적인 법령체계로서 관습법, 형평법, 의회입법, 유럽연합법 모두를 포괄한다. 영국의 장사법령체계는 로마법에 근원을 두고 있는 많은 서구국가들의 법체계와 구별되고 있다. 현재 매장시설의 기능과 관련한 세부적인 조항들은 지방정부법과 지방당국묘지령(수정령 포함)으로 간소 통일화되어 있다. 초기 법령으로 많은 교회묘지가 만장됨으로써 시설 공급을 목적으로 매장법과 관계법령으로 묘지조항법, 공중보건매장법 등이 제정되었다. 그러나 이들 법령간 중복성이 존재하여 매장법 자체가 복잡한 구조를 가지고 있다. 1952년 화장법 제정으로 매장과 화장을 통합하여 규정하였으며, 1972년에는 지방정부법 제정으로 권한을 지방정부에서 매장시설로 이관함으로써 매장법의 대부분 조항과 공중보건매장법이 폐지되었다. 묘지조항법은 특별입법에 의해서만 구체화될 수 있는 것으로, 매장당국이 교구위원회, 교구평의회 그리고 교구회의와 관계없이 공공묘지를 설립할 수 있는 대안적인 방법을 규정하고 있다. 현재 이 법령은 묘지조항법에 의거하여 설립된 묘지회사에만 적용되고 있다. 이외 사망등록 및 매화장증명서 발급과 관련한 출생사망등록법, 요금(인상)법령, 구단위 자치단체와 매장 권한 법령, 비사용매장지법령 등이 있다.
프랑스에는 장사서비스에 관한 기본 원칙을 규정한 전국시행령이 있다. 그러나 1904년에 장사관련 업무 모두를 기초자치단체의 행정 권한으로 부여하였기 때문에, 기본적으로 장사관련 법령은 꼬뮨기초자치단체법(통합자치법)에 근거를 두고 있다. 기초자치단체법은 시장의 공설묘지 내의 청결과 공중위생, 품위유지, 질서유지, 안녕, 공설묘지로서의 중립성 등을 규정하고 있다. 국회는 따로 필요한 경우 분야별, 사안별 관련법을 제정하고 있다. 기초자치단체장이 새로운 법 제정을 고려할 경우, 모든 이해관계자들의 대표로 구성된 국가장사최고위원회의 의견수렴 과정을 반드시 거쳐야 한다. 이는 장사관련 법령의 제정에 있어서 일반시민을 포함한 모든 관계자의 이해간 조화를 도모하기 위함이다.
독일의 경우 장사에 관한 특별한 연방법령은 없으며, 다만 장사에 관한 재정 또는 소비자 권리보호에 관해 개별법의 조항을 적용할 뿐이다. 그 예로 호적상의 변동에 대해서는 호적법에 명문규정을 두었으며, 사망시 사망자에 대한 고지의무(부고)와 자치단체의 신고의무, 경찰서 고지의무를 부여하고 있다. 이외 극빈한 망자의 장례비용을 지원하기 위한 관련법으로서 연방사회복지지원법을 적용하고 있다. 따라서 독일의 장사에 관한 직접적인 법령은 지방자치단체 조례로서 묘지 및 장례에 대해 규정하고 있다. 주 정부에는 묘지와 장례에 관한 법률을 제정하고 있으나, 실질적으로 지방자치단체가 묘지와 장례를 담당함으로 지방자치단체 조례가 우선적으로 적용되고 있다. 공공묘지 각각에 대해 공법으로서 공원묘지 운영조례를 제정하고 있다. 즉, 독일에서는 법치주의에 입각하여 장사에 관한 모든 사항을 공법으로 규정하고 있다.
스웨덴에는 과거 장사관련 법령으로 장례등에관한법(1958), 매장권등에관한법(1963), 장례칙령(1963) 등이 존재하였으나, 1990년 매장법과 매장규칙으로 통합되어 신법으로 제정되었다. 그 외 관련법으로는 건축계획법, 검시등에관한법(1995) 등이 있다. 하위법령으로 지방자치단체 조례(주 정부 및 콤뮨)가 있다.
우리나라를 포함한 비교대상국가의 장사관련 법령체계는 대체적으로 중앙정부(연방), 광역자치단체(주), 기초자치단체(시, 군 등) 그리고 이하 소규모 지방정부의 법령과 조례로 구성되어 있다. 그러나 장사에 관한 통합독립법 제정여부 그리고 하위법으로의 권한위임 정도는 국가마다 차이가 있다. 관련법령의 형태나 구성면에서도 차이가 있다. 결론적으로 장사에 관한 법령 체계가 통일되어 있든 아니면 개별적 법령에서 부분적으로 규정하고 있든지 법령 형태는 그 국가의 일반적인 법령 체계를 따른 것이며, 이는 오랜 역사성과 문화성을 가지고 있어 일률적으로 어느 방식이 우월성이 높다고 할 수 없다. 보다 중요한 관점은 내용적인 측면에서 장사에 관한 세부적인 사항들이 전체적인 법령체계 속에서 구체적으로 규정되어 있느냐 하는 점이다. 우리나라의 경우 장사시설 및 장사서비스에 관한 규정들이 구체화되어 있지 못하여, 행정기관이나 민간이 적용에 있어서 상당한 어려움을 안고 있으며, 분쟁의 빌미를 제공하고 있다는 점에서 비교대상 국가들의 법령체계는 참고할 수 있을 것이다.

2. 장사행정 체계

일본의 장사행정체계는 후생노동성(건강국 생활위생과)을 주축으로 횡적으로는 다른 중앙부처 그리고 종적으로 지방자치단체와 협력관계로 이루고 있다. 장사행정의 주관부처로 후생노동성의 기능은 ‘영속성, 비영리성, 필요성이라는 3대 이념에 입각하여 지방자치단체가 풍속 등 지역특성을 고려하여 묘지행정을 구현한다’는 기본원칙에 따라 크게 축소되었다. 묘지 등 장사시설의 설치 및 경영의 허가권은 법 개정과 함께 지방자치단체의 단체위임사무로 전환하였다. 이에 따라, 후생노동성은 소관법률의 제‧개정과 이와 관련한 지방자치단체의 문의사항 처리 등 업무에만 치중하고 있다. 중앙정부의 장사행정 인력도 건강국 생활위생과에 담당자 2명으로 취약하며, 수행업무 중 장사업무는 10%에 불과하다. 후생노동성은 지방자치단체에 대한 기술적 지원을 목적으로 연구사업을 수행하고 있으며, 1987년부터 묘지문제검토회를 설치‧운영하고 있다. 이외 장사행정의 한 축을 이루고 있는 중앙부처는 건설성과 환경성이 있다. 건설성에서는 묘지의 개발 및 배치가 자연환경에 미치는 부정적인 영향을 줄이는 기능을 수행하며, 이와 관련 ‘묘지계획표준’을 규정하여 지방자치단체에 지시하고 있다. 환경성은 화장장에서 배출하는 대기오염물질(다이옥신 등)에 관한 사항을 담당하고 있다. 지방자치단체의 장사행정체계에서 가장 중추적인 역할은 광역자치단체(도도부현)에서 이루어지며, 도도부현이 장사시설의 설치 및 관리, 허가 등에 관한 조례를 제정하였다. 장사시설 설치 허가 등의 실질적인 장사업무는 기초자치단체(시정촌)에서 수행하고 있다. 일부 지방자치단체에서는 조례 개정과 정책수립 방향 등에 관한 결정을 위해 연구사업을 수행하거나 자문회의를 수시로 개최하고 있다.
미국의 장사행정체계는 연방정부, 주정부, 시(city)와 군(county)으로 구성된다. 장사행정을 총괄하는 연방정부 부처는 없고, 개별 사항에 대해 각 부처에서 활동을 하고 있다. 대표적으로 연방거래위원회(FTC)와 직업보건안전청(OSHA), 환경보호청(EPA) 등이다. 연방거래위원회에서는 주로 장례용품 및 서비스의 거래에 있어서 공정한 거래를 유지시켜 소비자의 권익을 보호하는 업무를 담당하고 있다. 직업보건안전청은 환경고용안전법에 의거하여 직업을 가진 자의 보건과 안전을 위해 활동하는 기관으로서 모든 장례지도사도 이 기관의 활동에 의해 적용을 받는다. 환경보호청은 장사시설에서 배출되는 오염물질의 배출에 관한 모니터 등의 활동을 하고 있다. 주 정부마다 장사행정의 소관 부처는 차이가 있다. 워싱턴주 등 일부 주를 제외하고 장사행정은 소관 부서별로 이루어진다. 대체적으로 주정부에는 묘지이사회와 장례이사회를 설치하여 장사시설 설치허가 등 행정을 담당하고 있다. 시(city)와 군(county), 읍 등에서는 주로 새로운 장사시설의 설치, 주민을 위한 묘지마련, 이미 설치되어 있던 묘지의 양도나 이전 등을 검토한다. 사행정 주체로서 민간단체들의 활동이 활발하다. 전국장례지도사협회는 장례지도사의 권익과 안전 보호, 조사연구 실시, 정보제공, 훈련, 세미나, 워크숍, 홍보, 연방법 개정지원 등을 수행하고 있다. 미국장례서비스교육위원회는 단과대학 및 종합대학의 장례서비스와 장의학 교육프로그램을 생산하는 국가공인 학술기관으로서 기능을 하고 있다. 장례서비스시험위원회회의는 장례관련 국가자격시험을 개발하고 운영하고 있다.
영국의 장사에 관한 업무는 내무성 소관이다. 그러나 장사행정은 대부분은 주로 지방의 매장당국에 의해 그리고 사망등록 및 매‧화장허가는 지방의 출생사망등록소에서 담당하고 있다. 매장당국은 광역도시 또는 비광역도시, 런던자치구, 런던시자치구 등 지방정부와 교구평의회, 웨일즈 의회 등을 포함한다. 매장당국의 권한과 의무는 묘지의 공급과 규제, 시신안치소의 공급 및 유지, 시신의 보호 및 처리, 매장등록과 관련된 법적 요구사항 수행, 화장장 설립 및 관리 등이다. 매장당국으로서 지방정부는 조례 제정, 묘지 등 장사시설 공급의 의무를 가진다.
프랑스의 경우 연방정부의 장사행정 주무부서로 내무성이 있으며, 여기에 최고의결기구로 국가장사최고위원회를 설치하고 있다. 장사 등에 관한 법률 및 정부시행령을 제정할 경우 국가장사최고위원회의 의견을 의무적으로 수렴하도록 되어 있다. 국가장사최고위원회는 장사관련 모든 이해관계자의 대표를 포함한 조직으로, 자치단체(의원, 시장), 장사관련 공무원, 장사업자, 소비자, 유가족, 노동조합 등의 대표자들을 포함한다. 특히 장사업자 대표로 전국장사협의회, 민간장사업전국협의회, 전국석물협의회, 전국장사자유업협의회 등의 전국조직 대표자를 포함시킴으로써 장사업자와 소비자 및 유족대표들과의 긴밀한 연계를 가질 수 있도록 하고 있다. 실질적인 장사행정은 꼬뮨기초자치단체의 권한으로 되어 있다. 꼬뮨기초자치단체는 전국시행안에 근거하여 관할구역에 적절한 장례 절차와 장사사업 활동을 관장하고, 이를 위해 자치단체시행규정을 제정한다. 장사 등과 관련해서 시장의 지위는 호적사항을 정리하는 국가의 보통지방행정기관의 일원으로서 책임을 완수하는 것이다. 시장이 발급하는 행정허가서로는 매장허가, 개장허가, 화장허가, 시신보관허가, 부검허가, 영구보존허가, 입관허가, 임시보관허가, 시신운구허가서 등이다.
독일 연방정부로 내무성이 장사관련 행정업무를 관장하고 있으나, 실질적으로는 지방자치단체(주와 시)가 묘지와 장례를 담당하고 있다. 대도시에는 많은 공공묘지를 설치하고 있는데, 이를 효율적으로 관리하기 위해 독립적인 묘지관리청(Friedhofsamt)과 장례청(Bestattungsamt)을 두고 있다.
스웨덴의 장사행정체계는 중앙정부와 지방정부 및 스웨덴 교회(교구)를 축으로 체계를 이루고 있다. 중앙에는 문화부가 주관부처로서 기능하며, 이외 환경보호청, 자연보호국 등이 관련이 있다. 장사행정 지방조직으로 스웨덴국가교회와 지방정부가 있다. 모든 지역에서 스웨덴 국가교회로서 교회위원회 그리고 하부조직으로서 교구와 교구연합회가 매‧화장업무를 담당하여 왔다. 그러나 스톡홀름주와 트래나스주(Trnans)에서는 주 정부와 시‧군이 교회를 대신하여 장사행정 업무를 책임지게 된다. 2000년을 기점으로 16세기부터 존속하여 왔던 국가교회체계가 폐지되어 주와 스웨덴 국가교회간 관계에 중요한 변화가 있었다. 국가교회 개혁의 결과, 교구와 교구연합회는 더 이상 지방당국의 지위를 가지지 않으며, 스웨덴교회도 더 이상 공공영역에 속하지 않게 된다. 스톡홀름시의 경우 묘지위원회는 장례활동책임기관으로서 시 행정업무와 매‧화장 장소 지정, 기타 관련 업무들을 관장한다. 시‧군에서는 의회 대신 성직자만으로 구성된 교회위원회가 장사행정 업무에 관한 의사결정을 한다. 이들 두 시스템간 나머지 하부 행정조직체계는 차이가 없다. 다만, 장례활동책임자를 스톡홀름과 트래나스 주에서는 지방정부가 직접 임명하는 반면, 나머지 지방에서는 여전히 스웨덴 교회의 교구와 교구연합회가 맡고 있다. 주 정부는 장례활동책임자를 견제하기 위해 장례옴부즈맨을 임명하고 있다. 임기 4년의 장례옴부즈맨은 스웨덴 교회에 속하지 않는 비국교인의 입장을 대변하는 역할을 하고 있다. 장례옴부즈맨은 장사시설 개선사항, 장례요금 등에 관한 제안을 한다.
이상 외국의 장사행정체계를 종합하여 보면, 미국을 제외한 나머지 국가에서는 일정한 중앙부처가 장사행정을 총괄하고 있다. 일본에서는 우리나라와 마찬가지로 보건복지를 담당하는 후생노동성이 주관 부처로서 기능을 하며, 스웨덴에서는 문화부 그리고 나머지 국가들에서는 내무부가 주관 부처로 되어 있다. 미국의 경우에는 연방정부에 주관부처가 없으며, 법령체계에 따라 소관 부처별로 장사관련 행정의 일부분을 담당하고 있다. 장사관련 중앙정부 부처의 형태와 관계없이 모든 비교대상국가에서는 장사행정의 주축을 지방정부(지방자치단체)에 두고 있다. 장사행정을 지방 실정에 적합하게 구현하려는 행정체계를 구축하고 있다고 할 수 있다. 중앙정부와 광역자치단체 및 기초자치단체간 장사행정 권한의 위임 정도는 국가마다 차이가 있다. 각 국에는 사행정 영역으로서 장사관련 민간단체들이 활동을 하고 있다. 이들 단체들은 장사관련 종사자뿐만 아니라 일반국민 그리고 정부를 대상으로 홍보, 훈련, 연구결과 제공 등 다양한 기능을 수행하고 있다.

3. 장사제도

가. 매장 및 화장 신고제도

일본에서 모든 사망은 시‧구‧정‧촌에 신고하여야 하나, 매‧화장허가증은 별도 절차로 진행된다. 유골매장을 위해서는 묘소이용을 신청하여야 한다. 미국에서 사망신고서 내용은 사망에 관한 일반정보와 의료건강정보로 구분되며, 일반정보에는 매장 또는 화장에 관한 정보를 포함한다. 사망등록이 완료된 후 사망등록기관에서 시신처리허가증을 발급하여야 시신처리가 가능하다. 매장장소 책임자, 장례지도사 등은 허가증에 사인하고 매장 또는 화장 일자를 기록하고 그 허가증의 첫 번째 사본을 매장이 일어난 장소내의 지방등록원에게 제출하여야 한다.
영국에서 사망은 등록소에 5일 내에 신고 되어야 하며, 등록관은 원칙적으로 사망 등록시 매‧화장증명서를 발급한다. 시체처리에 관여하는 자는 처리 96시간 내에 그 일시와 장소 및 방법을 등록관에게 통보하여야 한다. 매장은 사망자가 교회묘지나 묘지의 매장권을 사전 획득하여야 가능하다. 프랑스에서 사망은 발생 24시간 이내에 시청사무국에 신고해야 하며, 그 후에 매‧화장허가서를 발급 받게 된다.
스웨덴에서 사망증명서와 사망원인증명서는 사망 직후 지체 없이 의사에 의해 작성되어야 한다. 사망신고가 완료된 후에 매‧화장증명서를 발급 받을 수 있으며, 매‧화장증명서를 화장장이나 묘지에 제출하지 않으면 시신은 매‧화장 될 수 없다. 화장유골(재)을 매장하는 경우에도 동일한 적용을 받는다. 독일에서는 사망 후 48～98시간 내에 장례식부터 매장까지 완료하여야 한다. 매장묘지는 원칙적으로 해당 관청에서만 조성할 수 있어, 시신을 매장하기 위해서는 지방자치단체에 등록을 필하여야 한다.
이와 같이, 많은 국가들에서 사망신고와 매‧화장신고는 연계되고 있다. 연계체계 대부분은 사망신고기관(등록기관)에 사망신고를 한 후에 매‧화장허가서를 발급 받아 매장지 또는 화장장에 제출하는 것이다. 우리나라와 같이 비교대상국가에서도 사망부터 매‧화장에 이르는 시간은 수일에 불과하므로, 우리나라에서 3일장의 이유로 사망신고와 매‧화장허가가 긴밀히 연계되지 못하는 점은 시사하는 바가 크다 하겠다.

나. 장사시설 설치 및 관리관련 제도

일본에서는 공익성을 제고하기 위해 지방공공단체묘지만을 허가한다. 사설묘지로서 사원묘지는 묘지가 부족한 경우 허가하며, 영리법인에 대해 묘지사업의 허가를 인정하지 않는다. 공영묘지는 광역자치단체와 기초자치단체, 공익법인을 포함한 지방공공단체가 설치‧운영하는 묘지로서, 최근 특별회계를 편성하는 경향이 증가하고 있다. 화장장은 경영주체에 따라 공영화장장과 민영화장장으로 구분되나, 최근에는 주민반대 등의 이유로 공공에 의해서만 화장장 설치가 가능토록 되어 있다. 묘지배치 기준으로 시가지로부터 1시간 이내 도달거리, 토지 취득‧관리 용이성, 확장 가능성, 녹지공간 배치 가능, 주요 도로와 철도 등과 접경하지 않은 위치, 묘지 내 화장장 설치 불허, 필요시 타 지방자치단체와 공동건립 등(묘지면적은 1개소 당 약 10ha 이상) 등이 규정되어 있다. 묘지설계 기준으로는 ⅰ) 토지상황, 묘지종류, 관리경영의 편리성 등을 고려하되, 묘소면적이 전체면적의 1/3 이하, ⅱ) 분묘 1기당 점유면적은 4㎡ 이상, 묘지 내 통로는 폭 2m, ⅲ) 필요에 따라 종파별 매장 고려, ⅳ) 장례식장 그 외 시설을 묘지 내에 설치할 경우에는 묘지를 통과하지 않고서도 입구에서 직행할 수 있는 통로를 설치 등이 규정되어 있다. 조경기준으로는 기존 풍경을 보존하며, 광장, 휴게소, 분수, 화단 등을 적절히 배치하도록 하고 있다. 또한, 묘지에 필요한 최소한의 시설은 사무소, 휴게소, 주차장 등이며, 이외 필요에 따라 장례식장, 납골당 등을 설치하도록 하고 있다. 동경도에서 규정한 납골당 구조설비 기준에는 내화 구조, 불연재료 이용, 환기설비, 출입구, 방화호, 납골장치 등이 포함된다. 동경도 화장장 설치장소 기준으로는 주택 등으로부터 250m 이상 거리가 있으며, 공중위생상 지장이 없는 곳으로 제한하고 있다. 그리고 화장장의 구조설비 기준으로 화장로 5기 이상(지방공공단체 경영시 예외), 화장로 방진 및 방취 장치, 수골실, 사체보관실, 보관시설, 잔회고, 관리사무소, 대합실, 화장실 등을 규정하고 있다.
미국에서는 묘지 및 화장장 운영을 위한 허가조건으로 관리인(경영인)을 지정토록 하고 있다. 법적으로 묘지와 화장장은 주 정부로부터 면허받은 묘지지배인 또는 화장장지배인에 의해서만 운영 가능하다. 화장장은 주 정부로부터 면허증을 받은 법인, 조합, 개인만이 운영이 가능하다. 장사시설 허가조건으로는 캘리포니아주의 경우 묘지 설치허가 신청시 묘지설치 및 부지이용관련 시‧군계획위원회에 제출한 신청서와 동 시‧군으로부터 받은 토지 사용 및 설치지역(zoning) 허가서, 부지와 기타 장비관련 구매계약서, 묘지기금, 재정상태, 최소 5년간의 수입과 지출, 묘지부지의 크기‧위치‧지형, 운영계획(판매유형, 규모, 판매부서, 묘역개발면적 등 포함), 신탁금액, 투자비율(향후 포함), 묘지단지 위치, 주변토지이용형태 등이다. 화장장 면허신청시 토지이용 및 지역허가, 지역대기오염통제기관에 의해 발급된 화장장 운영허가, 재정상태(자산, 부채, 저축금액), 사전예치 화장기금 이용, 운영계획, 화재방지장치, 화장 및 화장이전유골 보관장소 등이 구비되거나 전제되어야 한다.
영국의 경우, 매장당국은 매장지나 묘지뿐만 아니라 화장장의 공급권한을 가지고 있다. 화장장은 거주지역으로부터 200야드 내, 간선도로로부터 50야드 내, 또는 매장지의 신성화된 장소에 설치되는 것이 금지되고 있다. 묘지의 제한거리는 폐지되었으나, 매장은 공공건물, 숭배 장소, 학교, 주거지, 공공간선도로, 거리, 도로, 혹은 자치구 내 장소로부터 100야드 내에 설치가 불가능하다.
독일에서 매장묘지는 원칙적으로 해당 관청에서만 조성할 수 있고, 사설집단묘지 설치는 금지된다. 다만, 교회나 공동자치단체 등에서 비영리로 허가를 받아 별도 묘지를 조성하는 것이 가능하다. 지방자치단체 조례에 의해 묘지유형은 병렬식 묘지, 병렬적 납골묘지, 선택적 묘지, 선택적 납골묘지로 구분된다. 이러한 구분은 역사적, 문화적 배경이나 지역적 특성에 따라 차이가 있다. 묘지의 규모도 주마다 묘지유형마다 다르다. 튜빙겐주의 병렬식 묘지의 경우 길이 1m, 넓이 60㎝, 깊이 60㎝, 간격 40㎝이다. 선택식 6구의 납골의 경우, 길이 1m 40㎝, 넓이 1m 20㎝, 깊이 60㎝, 간격 40㎝가 허용된다. 그 깊이는 망자의 연령에 따라 1세 미만의 경우 80㎝, 1～10세의 경우 95㎝, 10세 이상의 경우에는 150㎝ 등이다.
프랑스에서 공설묘지 설치와 관리 모두는 기초자치단체의 권한이자 의무로 되어 있다. 기초자치단체는 연간 사망자수를 추정하여 매장에 필요한 공간의 5배 이상 매장면적을 확보하도록 되어 있다. 묘지는 병원, 마을, 도시 주변으로부터 적어도 35m 이상 거리에 설치하도록 되어 있다. 정책적으로 더 이상 개인소유의 땅에 개별분묘 설치하는 것을 금지하고 있다. 화장장은 자치단체가 주민에게 의무적으로 제공하는 지방공공서비스의 하나로 자치단체의 책임 하에 운영‧관리된다. 현재 화장장을 소유한 민간업체는 자치단체 또는 자치단체연합체와의 협약을 근거로 사업을 할 수 있다.
스웨덴에서 매장지는 사망자의 시신이나 재를 보관하기 위해 적절히 조성된 구역이나 장소로서 교회묘지나 묘지구역, 회상숲(Minneslund), 납골당, 납골함 보관벽 등으로 이용되는 장소로 정의된다. 묘지에는 회상숲 설치가 가능하다. 화장장은 일반묘지 소유자(단체)만이 계획하고 소유할 수 있다. 매장지로서 묘지는 일반묘지와 개인묘지로 구분되는데, 일반묘지는 지역사회 묘지로서 조성된 공설묘지로 스웨덴 교회의 지역구에 의해 계획되고 소유되며, 특별한 경우(스톡홀름 주나 트래스나 주의 경우) 콤뮨이 계획하고 소유한다. 일반묘지에서의 매장 권리는 사망자의 종교와 무관하다. 개인묘지는 허가를 받은 종교단체나 재단에 의해서만 계획되고 소유될 수 있는데, 허가조건으로는 특별한 이유가 있고 종교단체나 재단이 묘지를 유지하고 의무들을 충실히 이행할 수 있다고 판단되는 경우이다. 관을 매장하는 경우, 그 깊이는 관 상단부를 기준으로 1m 이상이 되어야 한다. 일반적으로 납골함 무덤크기는 1㎡ 그리고 시신매장 무덤의 크기는 2.88㎡가 허용된다.
지금까지 살펴 본 국가들의 장사시설 설치와 운영은 크게 두 가지 유형으로 구분될 수 있다. 하나는 유럽국가 모형으로 모든 장사시설의 설치 및 운영에 관한 권한과 의무를 국가와 지방자치단체에 부여한다는 것이다. 물론 민간에 의해 설치 및 운영되는 장사시설도 있으나, 이는 극히 예외적이다. 이는 유럽국가의 복지체계에 기인하는 것이라고 할 수 있다. 즉, 국가(또는 지방자치단체)가 주민의 최후의 복지로서 장사에 관한 시설과 서비스 공급을 대부분 책임지고 있으며, 이를 이행하기 위해 공공에서 시설을 설치하고 운영하는 것이다. 반면, 미국에서는 민간 주도의 장사시설이 설치‧운영되고 있다. 그러나 이 경우에도 장사시설 설치 및 운영에 관한 엄격한 조건을 부여하고, 감시하고 있다. 이는 자본주의 시장경쟁원리에 입각하여 장사시설을 설치 및 운영하도록 하고 있으나, 장사시설의 운영 등은 궁극적으로 주민의 복지와 밀접한 관련이 있는 것으로 인식하여 설치조건 등을 통해 주민을 보호하려는 경향이 강함을 의미한다. 일본의 경우에는 우리나라와 마찬가지로 장사시설 설치 및 운영의 주체로 공공과 민간 영역 모두를 인정하는 이른바 절충형 모형을 취하고 있다고 할 수 있다. 이러한 모형은 인위적인 구분으로 실제 주민의 복지를 위해 장사시설의 설치 및 관리를 어떻게 규정하고 이행하느냐가 중요하다고 할 수 있다.
그리고 대부분 국가에서는 장사시설 설치 조건으로 일정한 시설이나 생활근거로부터 일정한 거리 규정을 두고 있다. 거리 규정은 토지 활용의 효율성 측면보다는 주민의 보건위생적인 측면이 강하다는 점에서 중요하다 하겠다.

다. 시한부매장제도

우리나라에서 2001년 장사등에관한법률 개정으로 도입한 시한부매장제도는 비교대상 국가에서도 이미 오래 전부터 제도화되어 정착되고 있다. 미국과 일본의 경우에는 시장경쟁주의 원리에 입각하여 제도적으로 시한부매장제도를 채택하고 있지 않으며, 다만 일부 시설에서 매장 또는 분묘사용의 기간을 부분적으로 제한하고 있다. 영국과 스웨덴의 시한부매장제도는 매장권과 관련하여 분묘의 사용기간을 제한하고 있다. 프랑스에서는 시한부매장제도로서 공설묘지 내의 매장 또는 납골묘지에 대해 일종의 행정계약으로 분묘점유지양도계약제도를 채택하고 있다. 다만 프랑스에서는 지방자치단체가 분묘양도허가제를 만드는 것이 의무적인 사항은 아니고 공설묘지의 면적이 충분하다고 인정하였을 때에 제도화할 수 있다. 독일의 시한부매장제도는 망자가 안식을 취할 최소한의 기간만을 보장하며, 이 기간이 경과한 유골을 이장하거나 납골당에 안치하는 것이다.
시한부매장기간은 영국의 경우 일률적으로 제한하기보다는 지역이나 시설에 따라 다르게 나타나고 있다. 즉, 묘지사용기한은 다른 유럽 국가들과 달리 99년 동안 임차가 가능토록 하였으며, 일부 묘지의 경우에는 50년, 75년, 100년으로 구분하여 임차할 수 있도록 하고 있다. 프랑스에서 양도허가기간은 과거 100년까지 허용되었으나, 현재로서는 임시분묘는 6년에서 15년 그리고 일반적으로 30년, 50년 등으로 구분하고 있다. 분묘양도허가권은 지방자치단체의 허가를 받아 유산의 대상이 되나 사법기관은 산자간 묘지양도 매매를 중지시킬 수 있다. 독일의 묘지사용기간은 시신이나 화장유골(납골)에 관계없이 망자의 연령에 준하여 규정하고 있다. 일반적으로 매장시한은 1세 미만 경우 6년, 10세 미만 10년, 10세 이상 20년, 관을 철이나 플라스틱으로 만들어 특별한 허가를 얻은 경우 30년임. 지방자치단체가 특정지역을 선정하여 시한을 달리하는 경우가 있다. 스웨덴에서 매장권은 15년에서 최장 50년까지 임대될 수 있고, 일반묘지의 경우 영구적인 임대도 가능하다. 특정한 임대기간이 결정되지 않았다면, 임대기간은 보통 25년이 됨. 기 설치 무덤에 새로운 매장을 하는 경우에는 최후 매장을 기준으로 25년 동안 임대된다.
분묘사용의 연장기간에 관한 제도를 살펴보면, 영국의 매장권은 양도된 날로부터 75년 동안 권리가 행사되지 않고 있다면, 매장당국은 권리소유자에게 공지하여 6개월 이내에 권리보유 의지를 통보하도록 하고 있다. 권리소유자의 보고가 있는 경우 매장당국은 100년간 사용권리를 교부할 수 있으며, 그렇지 않은 경우 매장당국이 그 기한을 결정하도록 되어 있다. 독일에서는 묘지사용료를 지불한 경우에 한하여 연장할 수 있다. 스웨덴의 경우 매장권의 임대기간이 만료된 경우 일정한 조건 하에서 매장권 소유자는 새로운 임대를 할 수 있는 권한이 있다. 그러한 조건들로는 묘소가 잘 손질되어 있는 경우, 임대가 묘지의 목적에 맞게 정리‧보존된 경우, 매장권소유자가 이전에 매장권 갱신을 신청한 적이 있는 경우 등이 해당된다. 한편, 매장권은 친척 또는 양도자나 매장자와 관계에 있는 자에 한해 양도가능하다.
시한이 경과한 분묘에 대한 처리방법으로 영국과 프랑스 및 독일에서는 묘지확보를 위해 시한이 지나거나 무연분묘화된 경우 이를 회수하며, 무연분묘의 경우에는 유골을 수습하여 묘지의 제일 하단에 매장하고 상단은 신규로 분양하여 재사용하도록 하고 있다. 프랑스에서는 무연분묘 처리 후 보통 30년이 지나면 행정처분에 의해 회수하여 재 분양이 가능하다. 스웨덴에서 매장권은 양도자가 없는 경우 임대자에게 반환되며, 이 때 임대자는 최종 매장자를 기준으로 최소 25년간 매장을 보장하여야 한다. 매장권은 임대기간 만료이외 반환, 몰수, 주정부의 결정 등의 경우에 중지가 가능하다. 임대자는 묘지가 명백하게 태만히 관리되고 매장권 소유자가 무덤을 관리하겠다는 것을 전달한 후로 1년 이내에 태만한 사항을 개선하지 않는다면 매장권이 몰수될 수 있다. 일본은 원칙적으로 묘지(납골묘)와 납골당의 사용기간을 제한하는 이른바 시한부매장제도를 법적으로 규정하고 있지 않다. 다만, 장사시설 관리차원에서 일정한 사용기한을 계약조건으로 규정하는 경우 있다. 일반적으로 납골묘 중 지생시설은 30년간 계약하되 갱신이 가능하며, 벽형시설은 영구분양되고 있다. 납골당의 경우, 묘소 선택이전 단기간 소골보관을 위한 일시수장시설은 예정된 기간동안만 사용하며, 일반적으로 1년 단위로 5년간 사용할 수 있다. 장기수장시설은 일반적으로 30년 단위로 계약을 연장할 수 있다. 관리비는 매년 납부하도록 하고 있는데, 5년간 미납시 사용허가를 취소하고 있다.

라. 소비자 보호제도

일본에서는 장사시설의 도산이나 관리부실을 방지하기 위한 제도적인 장치로서 일종의 신탁기금제도 등은 없으며, 상시적인 사후감사제도(필요시만 수행)도 없다. 다만, 시설허가 조건으로서 재정적인 조건(경영자의 신용 등), 경영자의 적격성을 엄격히 심사하고 있다. 장사시설을 변경, 폐지하려는 경우에는 도도부현 지사의 허가를 받도록 하고 있다. 장사시설 사용료는 법령이나 행정기관에서 일률적으로 정한 규정이 없이 경영자가 자율적으로 정하도록 되어 있으나, 공영묘지의 경우에는 ‘고정자산세 평가금액’에 연동하여 결정하도록 하고 있다.
미국 장사제도의 주요 특징 중 하나는 소비자 보호에 초점을 두고 있다는 것이다. 연방거래위원회 관장 장례규칙에서는 장례용품 및 서비스 공급자의 불공정 혹은 사기행위를 방지하기 위해 공급자는 구매자에게 장례용품 및 서비스 각각에 대한 가격정보를 상세히 제공하도록 규정하고 있다. 장사시설의 영속성을 보장하기 위해 장사시설 판매가격의 일정 비율을 신탁회사 등에 관리기금으로 납부하도록 하고 있다. 장사시설 설치 및 운영에 대한 허가시 주 정부에 일정금액을 납부토록 하여 기금으로 운영한다. 묘지관리기금은 법 규정을 수행하는데 필요한 비용에만 지불되는데, 주로 장사시설의 영구 보존과 관리 등에만 이용할 수 있다. 장사시설의 운영실패 등으로 인한 소비자의 손해를 방지하기 위해, 사전장례계약자보호기금제도를 두고 있다.
영국의 공정거래법에서는 거래‧직업협회로 하여금 영업규약을 준비하여 발표하도록 하는 의무를 규정하고 있다. 현재 장사산업계에서는 여러 영업규약들이 있으며, 이들은 전국장례지도사협회, 전국동맹개인장례지도사협회, 장례표준자문회의에 의해 출판되고 운영되고 있다. 기본적인 장례서비스는 필요 직원을 포함한 전문적인 조언과 서비스, 10마일 이내 거리에서의 작업 시간, 사망장소로부터 시신 제거, 장례이전 시신 보호, 관, 영구차, 묘지나 화장장으로의 이동 등이다. 장례서비스에 대한 문제나 논쟁이 발생하는 경우, 장례지도사는 불평고객의 충고를 받아들이도록 하고 있다. 해결이 쉽지 않은 경우에는 공인중개기구 또는 조정기관의 개입을 필요로 한다.
독일에서는 소비자의 권리를 보장하기 위해 소비자보호센터를 두고 있다. 일반적으로 지방자치단체 내에 소비자보호원을 두고 있으며, 이를 통해 주민의 불합리한 대우에 대한 권리를 구제하고 있다. 스웨덴에 주민등록이 된 사람은 장례활동과 관련하여 매년 장례요금을 내야 한다. 스웨덴교회에 속하지 않은 사람들은 콤뮨세금에 부가하여 장례요금을 내며, 스웨덴교회에 속하는 사람들은 원칙적으로 장례요금을 교회세에 포함하여 납부하여야 한다. 이러한 장례요금은 일반묘지를 포함한 국가의 장례 활동에 사용되며, 구체적으로 직원 인건비, 장소(건물 등) 확보, 기계 구입 및 운영, 시신 보관, 매장, 운반수단의 관리, 화장, 장례식 장소 제공, 교회묘지 조성 및 관리, 일반묘지 제공 등에 활용된다. 장례요금제도를 통해 모든 스웨덴 사람은 투명하고 평등하게 적절한 장사서비스를 이용할 수 있도록 되어 있다. 스웨덴의 장례요금제도는 소비자보호 이외 주민복지와도 밀접한 연관이 있다.
프랑스에서는 가격공개주의 원칙을 채택하여 유가족 등 소비자들은 이들 장례업체로부터 원하는 장례절차에 대한 비용상세서를 요구할 수 있으며 기업체들은 유가족의 요청이 있을 경우에는 언제나 의무적으로 관련비용을 알려주게 되어 있다. 비용상세서에 부가가치세를 포함한 가격을 반드시 공개적으로 명시하도록 의무 규정화 하고 있다.

마. 환경보호제도

사망시 시신처리 방법에 따라 산 자의 건강에 위해가 되는 요인들이 발생하며, 이는 장사시설 설치를 반대하는 이유로서도 제시되는 경향이 있다. 현대사회에 들어, 건강에 대한 관심이 고조되면서 국가들은 매장 혹은 화장으로 인한 환경오염 등을 방지하기 위한 제도적 보완책을 강구하고 있다.
일본에서는 최근 ‘화장장 배출 대기오염물질 삭감대책 지침’을 규정하고 있다. 여기에는 화장장 시설운영 기준, 연소설비 및 집진기 설치기준, 배출가스농도 기준, 잔골회 및 집진회 처리기준 등이 포함된다. 그리고 자연파괴방지와 녹지보전의 관점에서 각 현의 조례 등에서 대규모 묘지개발을 가능한 억제하고 개발허가시 녹지비율을 크게 하는 것을 의무화하는 등 매우 엄격한 지도를 실시하고 있다.
미국에서 화장장 시설 기준은 자치단체별로 규정하고 있으나, 최근 시설기준의 강화 필요성이 제기되어 연방정부가 화장시설 배출기준을 준비 중에 있다. 묘지의 잔디 관리에 대해서도 연방정부법에서는 사용 가능한 약품 및 용량을 제한하고 있다. 방부처리 용액으로 비소, 납, 수은 등과 같은 독성을 가진 대량의 광물 또는 금속성물질을 함유한 것을 사용할 수 없도록 하고 있다.
영국에서는 1991년 2월에 국가화장지침이 공포되었다. 모든 화장장은 내무부장관 또는 환경부장관에 의해 임명된 사람에 의해 일정한 기준을 따라 검사 받도록 되어 있다. 환경보호법 규정을 준수하도록 화장장관련 공기오염 통제기술을 지방당국에 제공하고 있다. 화장절차법은 화장장 운영, 관리, 감시 등에 관한 윤리적인 표준을 규정하고 있다. 화장절차법에 의거하여, 모든 화장장 종사자들은 기술적 윤리적인 화장 절차와 대기오염 통제와 관련한 의무 이행을 위한 필수적인 훈련과 지시를 받아야 한다. 화장장 종사자들은 ‘환경보호법관련 장관지침서’나 다른 관계 법령에서 규정된 의무조항들을 따라야 한다.
프랑스에서는 화장증명서에 시신의 장신구나 기타 치장물 속에 인위적인 방사능 출현요인이 없다는 것을 반드시 명기하도록 하고 있다. 사망을 확인하는 의사들은 입관 전에 이러한 방사능 출현물질에 대한 사전조사를 의무적으로 완료해야 한다. 법적으로 경중급의 나무판자 또는 중급의 통나무 정도로 만든 관만이 매장이 가능하다. 환경오염 등을 고려해서 가능하면 소나무, 포플러나무 등의 경량급 재질로 만든 관의 사용을 장려하고 있다.
독일의 지방자치단체는 자연환경 보호차원에서 시신의 자연스런 부패‧소멸을 유도할 뿐만 아니라 분묘와 비속 등의 규격과 재료를 엄격히 규정하고 있다. 관의 재료는 시신의 자연스러운 부패와 자연보호를 위해 엄격히 규정되어 있다. 관은 쉽게 부패할 수 있는 나무종류나 이에 상응하는 재질로 마들어 진 것만을 허용되고 있다. 묘지에 세워지는 묘비에 대한 규정은 매우 엄격하다. 묘비는 단지 자연재료, 즉 자연석, 나무, 단철 또는 동만을 사용할 수 있다. 묘비도 광택이 나는 글씨를 사용하지 못하며, 금이나 은으로 묘비를 장식하는 것도 허용되지 않고, 묘비의 크기도 제한된다.
스웨덴에서 주 정부는 건강증진과 관련하여 매장시 필요한 사항을 지시할 수 있다. 산골은 그 장소가 목적에 적합하고 재가 엄숙한 방법으로 다뤄질 것이 명백한 경우에만 허가된다. 허가를 받은 사람은 주정부가 정한 시간 내에 허가 사항에 따라 재를 처리였다는 산골증명서를 주 정부에 제출해야 한다. 화장시 타지 않은 시신의 부분들은 유골단지에 보관하도록 하고 있다.

바. 님비대처 제도

일본에서는 장사시설 설치와 관련한 님비현상을 방지하기 위한 노력의 일환으로 매장, 묘지등에관한법률에서는 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정‧공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 하고 있다. 님비현상 방지를 위해 장사시설 이용료에 시설입지지역 주민과 타 지역주민간에 차별을 두는 경우가 있다. 동경도에서는 2001년 1월 님비현상 극복을 위한 조항을 조례에 신설, 추가하였다. 그 내용으로 장사시설을 경영하고자 하는 자는 허가신청에 앞서 설명회를 개최하는 등의 조치를 강구하여야 한다. 도지사는 인근주민 등으로부터 의견을 제출 받은 경우로서 정당한 이유가 있으면, 시설 신청자에게 인근주민 등과 협의를 실시하도록 지도할 수 있다. 인근 주민 등의 의견으로서 인정되는 경우는 공중위생 그 외 공공의 복지의 관점으로부터 고려해야 할 의견, 장사시설의 구조 설비와 주변 환경과의 조화에 대한 의견, 장사시설 건설공사의 방법 등에 대한 의견이 포함된다. 지사는 협의과정 등을 거친 경우로서 인근주민 등의 의견이 현저하게 부당하다고 인정되는 경우에는 시설설치의 취지를 공포할 수가 있다.

사. 장례종사자 교육

미국에서 장사관련 종사자의 교육은 체계적이며, 강도가 높다. 그 이유로는 모든 장사관련 종사자는 자격증을 갖추어야 하며, 이를 위해 일정한 교육훈련을 받아야 하기 때문이다. 자격증 분류에 따라 교육 프로그램도 장례지도사 및 인턴, 방부처리사 및 인턴 그리고 자격증 유지를 위한 보수교육으로 구분된다. 이들 교육을 담당하는 기관으로는 장의학교와 일반대학, 종합대학 그리고 보수교육의 경우 장사관련 민간단체 등이 교육제공 기능을 한다. 미국장례서비스교육위원회는 장례서비스 전문가의 양성을 위해 단과대학 및 종합대학의 장례서비스와 장의학 교육프로그램을 제공한다.
프랑스에서 염사, 화장장 또는 (장례식장이 아닌) 영안실의 경영 등은 자유상업행위의 대상이 아니기 때문에 1995년 3월 21일 정부시행령 제 95-330호에 명시된 조건에 따라서 임명도지사가 발부한 사전사업허가를 갖추어야만 한다. 관련 전문직종에 종사하기 위해서는 장례, 장묘서비스에 관한 전국시행령 안에 규정되어 있는 전문직업교육을 받아야 한다. 독일의 직업제도가 전문가를 양성하는 도제방식으로 이루어지고 있으며, 장묘에 대한 장인(meister)을 양성하기 위한 올스도르프의 공원묘지가 운영하는 직업전문과정으로 학교가 설치되어 있다. 올스도르프 직업학교는 묘지정원사과정과 조경과정을 두고, 전자의 경우 식물배양, 묘지계획, 공간 계획, 토목, 녹화, 목공, 식물양육, 묘지조경 및 미화 등으로 구성된다. 후자의 경우 도로 및 수로시설, 토목, 현대기계 및 측량기기, 잔디 배양 및 이전, 나무이전 및 보양, 정원급수시설 및 관리, 목재 및 석재가공 등에 관한 전문지식을 제공하고 있다.
스웨덴의 경우 민간단체를 중심으로 장사종사자에 대한 교육프로그램을 제공하고 있다. 대표적인 단체로 스웨덴교회묘지화장연맹은 교회나 시 위원회가 세운 화장장의 전 직원을 대상으로 훈련서비스를 제공하고 있다. 교육주제는 장례시스템과 법령 전체를 포괄한다.

4. 외국 장사제도의 시사점

이상 외국의 장사제도를 고찰한 결과, 장사제도 개선에 관한 연구를 추진함에 있어서 고려되어야 할 시사점들은 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 외국의 장사법령체계에서 주요 특징 중 하나는 중앙정부 소관 법령보다 지방자치단체의 법령에 장사행정의 권한을 대폭적으로 위임하고 있다는 것이다. 이는 지방자치단체별로 지역사회 환경과 특질에 적합한 지방장사행정의 구현을 위한 것이다. 그리고 이들 지방자치단체의 법령체계는 구체적이고 포괄적이며 전문성을 띄고 있다. 우리나라의 경우에는 중앙정부법인 장사등에관한법률에 대한 의존도가 높고, 각급 지방자치단체에서는 조례 수준의 아주 기초적인 그리고 형식적인 사항만을 규정하고 있을 뿐이다. 그리고 장사등에관한법률도 아주 추상적으로 구체성을 결여하여 지방자치단체와 민간영역에서의 적용상 혼란이 초래되고 있다. 이에 따라, 우리나라에서도 중앙정부 법령에서는 기본적인 사항만을 규정하고, 각급 지방자치단체에 법령 제정권을 대폭 위임하여 지역실정에 적합한 장사행정이 구현될 수 있도록 할 필요가 있다.
둘째, 외국에서는 장사행정의 권한이 지방정부로 대폭 위임되어 지방자치단체에서 주도적으로 지역사정에 적합한 합리적인 장사행정을 구현하고 있다. 우리나라에서도 법령체계의 개혁뿐만 아니라 행정체계에 있어서도 지방정부의 권한을 대폭 강화하는 방향으로 개선되어야 할 것이다. 외국에서는 미국을 제외하고는 공공성을 강조하는 차원에서 지방자치단체로 하여금 지역주민을 위한 장사시설의 공급 의무를 강조하고 있다. 이러한 공공시설의 설치 및 운영에 있어서 효율성을 제고하기 위해 민간에 위탁하는 추세도 있다. 우리나라에서도 장사시설 공급은 원칙적으로 지방자치단체의 의무사항으로 규정하고, 예외적으로 민간의 참여를 고려하여야 할 것이다. 이렇게 될 때, 현재 외국에서의 개인묘지 등 사설시설을 인정하지 않는 제도의 도입과 실현이 현실적으로 가능할 것이다.
셋째, 외국에서 장사시설 설치기준으로 거리제한은 강조되고 있다. 이는 우리나라에서도 적용되어야할 것으로 사료된다. 그리고 장사시설의 설치기준, 관리의 합리성을 제고하기 위해서는 외국의 제도를 참고할 필요가 있다.
넷째, 미국과 일본을 제외한 나머지 국가들에서는 시한부매장제도를 오랜 기간동안 도입하여 왔으며, 이미 제도적으로 정착되어 있다. 이는 제도의 엄격한 적용과 이를 위한 기준들을 구체화하였으며, 관리시스템에서 합리적이기 때문이다. 우리나라의 경우 이제 도입된 시한부매장제도의 성공적인 정착을 위해서는 관리시스템의 효율적 적용과 함께 신고제도가 현실화되어야 한다. 이를 위해서는 현재 답보 상태에 있는 시한부매장제도 적용을 위한 국가 및 지방자치단체 수준에서의 준비가 강화되어야 할 것이다. 그리고 시한이 완료되거나 무연화된 분묘의 처리방법과 부지 재사용에 대한 규정들이 구체화되어야 할 것이다.
다섯째, 외국에서는 장사시설 이용자, 즉 소비자를 위한 각종 제도가 강조되고 있다. 우리나라에서도 소비자 보호와 환경보호 차원에서 장사시설의 영속성 및 적합성을 유지하기 위해서는 묘지관리기금 등이 제도적으로 도입될 필요가 있다.
여섯째, 외국에서는 장사관련 환경보호를 위한 구체적인 기준과 제도를 적용하고 있다. 이는 후손의 건강과 쾌적한 환경에서의 삶을 보장하기 위함이다. 이는 현재 우리 사회에서 일고 있는 장사시설 설치에 대한 지역주민의 반대에도 한 대책이 될 수 있다. 따라서 모든 장사시설에 대해 환경에 유해한 요소를 연구하고, 이에 대한 대책을 제도적으로 규정할 필요가 있다.
끝으로 최근 일본에서는 지역주민의 장사시설 설치에 대한 반대와 관련하여 일정한 절차와 기준을 법적으로 구체적으로 규정하고 있다. 이는 우리에게도 절실히 요구되는 것이다.

제3절 장사제도 개선의 기본방향

죽음을 처리하는 방법 즉, 장법은 당대 사회적‧문화적 관습과 가치관에 따라 변화하여 왔으며, 동일한 시대에 있어서도 망자 또는 유족의 종교, 빈부, 사인 등 개인적 속성에 따른 다양성을 내포하고 있다. 장법에 대한 다양성은 현대사회에서 더욱 심화되고 있는데, 그 이유는 사회현상의 변화에 따라 사회 구성원으로서 개인의 가치관 내지 의식이 더욱 복잡 다양해지고 있으며, 장법을 둘러싼 환경 역시 그 지배력이 커지고 있기 때문이다.
결과적으로 현대사회에서 장사행정은 과거와 달리 복잡하고 난해한 성격을 띨 수밖에 없게 된다. 장사제도는 장법관련 환경에 순기능적 역할을 하여야 하는 한편, 다양한 개인의 욕구 내지 가치관을 적절하게 수용하여야 하는 어려움을 갖고 있다. 구체적인 예로 최근 묘지부지 확보의 경제적 어려움 때문에 화장을 선호하는 경향 내지 가치관이 크게 증가하고 있으나, 이를 수용할 화장관련 시설의 설치는 또 다른 가치관 즉, 지역이기주의에 부딪치게 된다. 또 다른 예로 과거 관행에 의거하여 비교적 자유스럽게 타인의 땅에 묘지를 사용할 수 있으나, 최근 토지에 대한 경제적 가치의 상승으로 인해 그리고 개인의 소유관념의 증대로 소유자와 이용자간 갈등이 표출되고 심화되는 현상이 발생되고 있다. 이와 같이, 장사제도는 다양한 가치의 갈등 속에서 해법을 모색하여야 한다는 어려움을 안고 있다.
따라서 현대사회에서 장사제도는 서로 갈등 내지 대립 구조 속에 있는 죽음 및 이의 처리방법 등에 관한 다양한 가치를 조화롭게 수용하여야 한다는 과제를 안고 있다. 비록 장사등에관한법률 등 각종 법령에 장사제도가 규정되어 있으나, 개인적 가치관의 갈등 및 주위 환경의 변화는 법령에만 의존할 수 없는 또 다른 문제를 낳고 있다. 그럼에도 불구하고, 장사제도는 일정한 가치 기준을 가지고 접근할 때, 사회적으로 산 자와 죽은 자 모두에게 긍정적인 기능을 다할 수 있을 것이다.
이를 위해, 이 연구에서 기본 목적으로 하고 있는 장사제도 개선방안은 보건위생 향상, 공공복리 증진, 국토의 효율적 이용 등 장사등에관한법률의 목적에 기초를 두고 도출되어야 할 것이다. 여기에서는 이들 세 가지 기본원칙에 대해 구체적으로 논의하기로 한다.

1. 보건위생 차원

프랑스는 도시 확장에 따라 1760년대 초이래 도시 내의 공설묘지로부터 나오는 악취는 질병의 원인이라는 공포가 확산됨에 따라 19세기 초에 묘지를 도시 외곽으로 이전하여 공원화하기 시작하였다(김종엽, 1999). 미국의 경우 남북전쟁 당시 수많은 전사자를 고향의 유족에게 인도하기 전에 시체의 부패를 방지하기 위해 방부처리하였으며, 이는 오늘날 방부처리제로 발전하게 되었다. 일본의 묘지및매장등에관한법률에서도 국민의 공중위생을 강조하여, 장사시설의 설치 및 관리 등에 있어서 각종 규제 조치가 필요함을 명시하고 있다.
우리나라에서 장사제도는 시신처리, 매장, 화장 등 행위에 있어서 발생할 수 있는 보건위생적 위해 요인을 사전에 예방함으로써 궁극적으로 국민건강 확보 및 삶의 질 향상에 그 목적을 두어야 한다. 보건위생적 접근은 장사의 전 과정에 적용되며, 특히 시신처리시 질병의 확산방지, 장사시설의 설치 및 관리에 있어서 오염물질 배출 방지, 매장에 있어서 시신부패로 인한 악취 및 질병 확산방지 등에서 강조되어야 한다.
인간은 일단 사망하게 되면 시체내부에 아직 습기와 영양분이 있으며, 면역체가 더 이상 존재하지 않아 혈액이 부패하기 시작하고, 장에서 서식하는 각종 병균은 빠른 속도로 번식하게 된다. 우리나라 장법은 서구 선진국에 비해 장사업계 종사자나 유족의 시신접촉 가능성이 상당히 높다고 할 수 있다. 특히, 아직까지도 장례의 상당한 비율이 자택에서 이루어지고 있고, 유족이 사자에 대한 예의로서 그리고 슬픔에 못 이겨 시신을 접촉하는 경우가 많다는 점에서 더욱 그렇다. 병원에서 시신을 냉동처리하여 보관하는 경우에도 시체 내 각종 병원균과 박테리아가 저온의 냉장상태에서 적응을 완료하는 순간 확산과 번식하므로 종사자나 유족들의 감염이 우려된다(제임스 김, 1996). 이와 같이 장의사나 유족들이 시신으로부터 발생된 병균에 무방비로 노출되어 있으며, 이들이 다른 사람을 접촉하였을 경우 이차적인 감염도 우려된다고 할 수 있다.
묘지에서 부패되는 시신이 주위의 토양과 지하수를 오염시켜 보건위생상의 문제가 발생할 수 있다. 이와 함께 집중호우로 인한 묘지붕괴‧유실로 시신 및 유골이 인근지역에 떠내려와 생활환경위생에 있어 질병 및 전염병의 확산을 초래할 수 있다. 토양은 생물존재의 기반으로서 그리고 물질순환의 매체로서 매우 중요하고 다양한 역할을 수행하고 있다. 토양 속으로 유입된 위해물질은 이동성이 나빠 장기간에 걸쳐 작물 오염 및 지하수와 지상수의 수환경 오염을 유발시켜 생태계는 물론 사람의 건강 및 생활환경에 여러 가지 악영향을 끼치게 된다. 지하로 유출되는 부패된 시체에서 나오는 세균 및 각종 이물질의 차단을 위해 각 분묘마다 지하 배수시설 또는 지하 배수정화시설이 필요하다. 또한 경사진 묘지내에서는 각 분묘지 구역마다 그 지형에 맞도록 지상 및 지하에 담을 설치하여 지상으로 유수에 따른 세균 및 이물질의 이동을 막고, 지하의 유수에 섞여 흐르는 것을 차단하는 것이 필요하다.
화장장에서 배출되는 오염물질은 소각장에서 배출되는 오염물질과는 다르다. 시체를 태우는 것과 화학물질 등 폐기물을 소각하여 배출되는 물질은 그 유해성의 정도 및 인체에 미치는 영향은 많은 차이가 있다. 소각장에서 배출되는 물질은 다이옥신, 이산화탄소, 이황화탄소 등 발암물질 등이지만 화장장에서 배출되는 물질은 먼지, 분진 등으로 인체에 크게 영향을 미치는 물질은 아니다. 하지만 장기적으로 이러한 배출물질에 노출될 경우 인체에 악영향을 미칠 수도 있다. 최근 화장문화 확산으로 인한 화장장 설치 등에 있어서 인근 주민의 반발을 방지하기 위해서 화장장 배출물질에 대한 고려가 필요하다. 또한, 인간의 마지막 존엄성을 지키기 위한 배려인 동시에 유해를 뿌림으로써 토양 및 생활환경의 오염을 방지하기 위한 산골시설 설치에 대한 기준도 필요하다.
이들은 장사시설 설치 및 관리 등에 있어서 장사제도가 보건위생적 측면을 반드시 고려하여야 하는 이유가 되기도 한다.

2. 공공복리 차원

공공복리 차원에서 장사제도는 장례와 관련하여 죽은 자와 산 자에 대해 평안한 상태를 보장해주는 기준을 의미한다. 구체적으로 장사제도는 죽은 자가 임종에 이르기 전에 자신의 사후 원하는 장례를 예측케 하여 평안한 상태에서 죽음을 준비할 수 있도록 하며, 유족은 원하는 장례서비스를 받을 수 있도록 하며, 일반국민은 장례와 관련하여 쾌적한 생활환경에서 평안한 생활상태를 유지할 수 있도록 한다. 이러한 사회복지 기능을 실현시키기 위해 장사제도는 취약계층을 포함한 일반국민의 장사서비스에 대한 기본적인 욕구를 충족시키고, 궁극적으로 공공복리를 증진시키고 사회질서를 유지할 수 있어야 한다.
장사제도의 공공복리적 접근은 인간이 태어나서 죽을 때까지 생에 있어서 필요 최소한의 사회보장을 국가가 책임져야한다는 복지국가의 이념적 측면에서 장사행정은 복지행정의 최종적인 과정으로서 중요하다.5) 장사제도의 공공복리적 접근은 우선 사회구성원의 기본적인 욕구를 충족시키는 것을 목적으로 하여야 한다. 이를 위해 사회구성원이 필요로 하는 장사용품과 서비스를 생산하고, 적절한 유통과정을 통해 배분하는 체계를 규정하여야 한다. 최근 가치관의 변화, 가족제도의 붕괴, 소득수준의 향상, 사회환경의 변화 등으로 인하여 장사서비스에 대한 개인이나 가족의 욕구가 다양화되고 있다. 장사제도는 이들 다양한 욕구를 충족시키는 데에 초점을 두어야 한다. 개인이나 가족이 원하는 다양한 장사관련 재화나 서비스의 수급에 불균형이 발생하는 경우, 국민의 선택권이 침해되어 궁극적으로 복지가 미흡해질 수밖에 없을 것이다.
이는 장사관련 재화나 서비스 자원의 공평한 배분과도 연계된다. 국민이 원하는 장사 재화나 서비스의 생산은 수요와 공급간 균형을 유지하는 차원에서 결정되어야 한다. 장사제도는 장사관련 재화나 서비스 유형별로 수급이 균형을 이룰 수 있도록 하는 기제가 되어야 한다. 즉, 장사 재화 및 서비스 공급은 국민이 이용해야 할 공익시설로서 큰 틀을 형성하고 그 범주 안에서 다양화 및 현대화 등을 도모하여야 할 것이다.
장사 재화 및 서비스 이용에 있어서 사회복지의 이념으로서의 공평성과 인간으로서의 존엄성이 제고되어야 한다. 최근 토지가격의 상승, 자유시장경제원리에 따른 장사관련 재화 및 서비스의 공급가격 결정 등으로 인하여 이용가격이 상승하여 국민은 자기가 원하는 재화나 서비스의 이용에 제약을 받고 있다. 따라서 장사관련 재화 및 서비스 공급의 공공성을 강조하여 소비가격이 적정수준에서 결정될 수 있도록 하는 국가나 지방자치단체가 적극 개입하는 제도적 장치가 필요하다. 그리고 장사관련 재화 및 서비스의 공급을 전적으로 민간시장에 의존하기보다는 공익적 차원에서 국가나 지방자치단체가 적극적으로 저렴하고 다양한 장사관련 재화 및 서비스를 생산하여 공급하는 것이 필요하다. 공급체계에서 민간과 공공의 공존은 시장가격의 지나친 고가를 견제하는 동시에 저소득층의 이용권 내지 선택권을 보장하여 궁극적으로 사회복지를 기할 수 있을 것이다.
장사시설의 설치 및 관리는 국토의 일정한 면적을 차지하며, 자연환경을 훼손하고 생활공간을 침해하여 궁극적으로 주민의 생활에 악영향을 미칠 수 있다. 장사제도는 장사관련 재화 및 서비스의 생산 및 소비에 있어서 발생할 수 있는 위해요소를 최대한으로 제거하여 주민의 복지를 향상시켜야 하는 의무가 있다.

3. 국토의 효율적 이용 차원

최근 각종 개발정책에 의해 활용할 국토의 면적이 크게 부족한 실정이다. 특히, 누적적으로 증가하고 있는 묘지는 국토의 잠재적 이용가치를 저해하는 주요한 원인이 되고 있다. 우리나라의 경우 묘지의 면적은 전체 국토면적의 약 1퍼센트로 그 정도가 심각하지 않을 것을 인식될 수 있으나, 이들 묘지 부지 대부분(90% 이상)이 토지의 가용성이 높은 도시 주변 야산이나 구릉지라는 측면에서 보면 죽은 자가 산 자의 삶의 질을 저하시키는 결과를 초래하고 있다(장현섭, 1998). 즉, 토지는 한번 개발하면 생산성이 반복될 수 없고 그 복구가 어려운 공공재라는 특성을 가지고 있다. 이러한 요인들로 인하여 장사행정에서 국토공간의 효율적 이용이 강조되고 있다. 장사행정에 있어서 국토공간 효율화 측면에서의 접근은 우리나라와 같이 국토가 좁은 국가에서 특히 강조되어야 할 것이다.
장사제도는 국토공간의 효율적 이용의 측면에서 묘지 등 장사시설이 설치될 공간을 최소화하거나 순환적으로 이용하여 자연환경 파괴를 최소화하는 기능을 하여야 한다. 장사등에관한법률에서 개별분묘의 설치면적을 축소하고, 토지의 순환이용을 위하여 시한부매장제도를 도입하고 있으며, 화장을 장려하기 위해 관련시설의 설치기준 등을 크게 약화시켰다. 그럼에도 불구하고, 장사에 관한 관행은 여전히 개선되고 있지 못하고 있다. 분묘의 설치는 개인의 권리로서 그 어떠한 제한을 받지 않으려는 관행이 여전히 성행하여 개인이나 가족묘지 등이 법정 면적을 초과하여 호화스럽게 설치되고 있다. 한편으로 국민의 화장의식이 날로 증가하고 있다고 하나, 이와 관련된 시설 즉, 화장장, 납골시설 등은 여전히 제자리걸음을 하고 있는 실정이다. 화장장의 수가 절대적으로 부족한 동시에 현재 운영되고 있는 시설마저 대부분 노후화되어 있으며 지역적으로 균형적으로 배치되어 있지 못하고 있다. 화장 후 납골에 필요한 시설 즉, 납골시설(납골당, 납골묘, 납골탑)의 경우, 수요를 충족시킬만한 수준에 있지 못하며, 최근 시설의 확충이 이루어지고 있다하나 여전히 지역적으로 균형배치가 이루어지지 못하고 있다. 이와 같은 납골시설의 지역적 수급불균형은 공급가격을 상승시키는 원인이 되어 경제적 여력이 없는 개인이나 가족은 그 이용이 제한되어 화장욕구를 좌절시키는 결과를 초래하게 된다.
따라서 장사제도 개선은 화장관련 시설의 질적 개선을 도모하여 이용자의 만족도를 향상시켜야 하며, 지역적으로 수급균형을 제고하는 데에 중점을 두어야 한다. 이는 일반국민의 선택권 및 자기결정권을 보장하는 동시에 화장의식을 실천으로 이어지게 함으로써 결과적으로 국토공간의 효율적 이용을 도모하는 한 방편이 될 것이다.
국토공간의 제약성은 주어진 국토면적에 협소함뿐만 아니라 묘지 공간의 순환적 이용이 불가능하고 묘지관리의 정성이 사라지는 등의 이유로 무연분묘가 증가하는데 기인하고 있다. 이러한 측면에서 시한부매장제도의 도입은 우리나라 장사문화에서 획기적인 것으로 평가될 수 있다. 시한부매장제도는 유럽국가 및 일부 아시아국가에서 국토의 효율적 이용을 도모하기 위해 채택한 제도로 성공적으로 정착되었다. 시한부매장제도는 막연히 제도의 이념적인 취지만으로 정착될 수 없다. 즉, 동 제도는 모든 분묘에 대한 정보의 구축 및 체계적인 관리가 선행되어야 하며, 이를 토대로 엄격한 법규정의 적용이 필수적이다. 그럼에도 불구하고, 현재 지방자치단체에서는 분묘에 대한 정보가 전혀 구축되어 있지 못하며, 법 집행에 대한 의지도 찾아볼 수 없는 실정이다.
산 자는 제한된 시간을 살며 제한된 공간을 차지하여 순환하는 반면, 죽은 자의 묘지는 순환되지 못하고 누적적으로 증가하고 있다면, 언젠가는 더 이상 이용할 땅이 부족하게 된다. 이는 결국 산 자의 삶의 질을 저해할 것이다. 환언하면, 사자는 후손 대대에 걸쳐 부담으로 남게 되어 결과적으로 바람직한 세대통합 및 사회상을 훼손하게 될 것이다. 사회 전체 그리고 더 나아가서 세대간 통합을 더욱 공고히 하는 것이라면, 최소한 법령에서 규정하고 있는 바람직한 제도로서 시한부매장제도 등이 실천되어야 한다. 이를 위해 관련 제도의 보강이 절실히 요구된다.

미주

3) 결과적으로 공설묘지 및 화장은 하류계층의 전유물로 전락하는 등 공설묘지에 대한 인식만 나빠졌으며 그 영향이 지금까지 지속되어 공설묘지의 이용률이 극히 낮게 나타나고 있다.

4) 예를 들어, 수도권 주민의 의식조사에서도 화장을 선호하는 이유 중 자식에게 부담을 주기 싫어서가 42.1%로 가장 높게 나타났다(이삼식 외, 2000).

5) 1942년 11월 영국의 사회보험과 관련한 서비스에 관한 위원회(Interdepartmental Committee on Social Insurance & Allied Services)가 작성하여 오늘 날 복지국가의 모델이 되고 있는 비버리지보고서(Beveridge Report)에서 골격을 이루고 있는 “요람에서 무덤까지”는 장사가 무덤까지에 해당하는 최종적인 복지이다(고수현, 1998).