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[노정희]

노인복지론4장

노 인 복 지 정 책

1.노인복지정책의 기본 이해

1)노인복지정책의 개념

노인복지정책을 논의하기에 앞서 정책(policy)의 개념에 대해 살펴보면 Titmuss(1974)는 정책을 ‘특정 목적을 당성하기 위해 필요한 행동에 관한 원칙, 지침, 일정한 계획 혹은 조직화된 노력’이라 정의하였으며, Marshall(1970)은 ‘시민들에게 서비스와 소득을 제공함으로써 그들의 복지에 직접적인 영향을 주는 정부의 시책’이라고 정의하였다. 이 밖에도 학자에 따라 조금씩 다른 말로 정책을 정의하고 있는데, 이를 통합해서 살펴보면 정책의 특성을 몇 가지로 나타낼 수 있다. 첫째, 주로 국가와 공공단체가 정책결정의 주체가 된다. 둘째, 공공의 선(善) 또는 국민의 복지 증진에 기여한다는 가치 지향적 목표를 지닌다. 셋째, 정책은 정치적 과정을 거쳐 내려진 공적 결정으로 강제성을 지니고 있다. 넷째, 정책은 문제 해결을 위한 대안 중에서 적절하고 효율적인 대안에 대한 선택이다.  즉, 정책이란 ‘특정한 목적 달성을 위하여 국가나 공공기관이 선택한 행동원칙이나 계획’이라고 할 수 있다.

2)노인복지정책의 구성요소

정책은 일반적으로 정책목표, 정책목표 달성을 위한 수단, 정책주체와 정책대상, 그리고 정책효과로 구성된다.

노인복지정책의 정책목표는 노인복지의 목표와 동일하다고 할 수 있으며, 정책수단은 정책목표 달성을 위한 세부계획, 법령, 인적 및 물적 자원이 포함된다. 그리고 노인복지정책의 주체는 주로 정부나 공공기관이며, 일정 연령 이상의 모든 노인 또는 제한된 범위의 노인이 정책의 대상으로 선정될 수 있으며, 노인복지정책에서 목표한 바가 정책수단을 통해 집행되는 중간 또는 종결 시 정책대상인 노인들의 삶에 어떤 변화와 효과가 나타나게 된다.

3)노인복지정책의 선택 차원

노인보지정책이 정책대상인 노인에게 전달되기 위해서는 정책집행단계에서 프로그램이나 서비스로 변형되어야 한다. 이와 같이 정책을 구체적인 프로그램이나 서비스로 전환할 때는 몇 가지 가치 선택을 필요로 한다. Gilbert와 Specht(1974)는 정책을 프로그램이나 서비스로 전환하기 위해서는 배분(allocation), 급여(benefit), 전달(delivery), 재정(finance)이라는 네 가지 영역과 관련된 가치의 선택이 필요하다고 하였다. (1)배분

배분은 급여나 서비스를 받을 수 있는 자격요건을 결정할 때 작동하는 가치 선택의 영역으로 노인들이 가지고 있는 공통적인 욕구의 내용과 수준, 연금보험료 납부와 같은 사회적 공헌도나 실직 등과 같은 사회적으로 부당한 손해에 대한 보상수준, 심신의 상태에 대한 전문가의 판단, 개인 또는 가족의 자산상태 등을 고려해야 한다.

급여나 서비스를 받을 수 있는 자격기준을 정할 때에는 평등 대 공평, 선별주의 대 보편주의, 비용효과성 대 사회적 효과성이라는 가치 중에서 어떤 가치를 더 중시할 것인지를 판단하고 결정하여야 한다.

(2) 급여

급여는 급여 대상에게 어떤 형태의 급여를 줄 것인가와 관련된 가치 선택의 영역이다. 자격기준을 갖춘 대상에게 제공할 수 있는 급여의 형태는 기회, 권력, 사회적 서비스, 현금, 현물, 서비스나 물품교환권 등이 있다.

일반적으로 수급권자의 선택의 자유라는 가치를 중시할수록 현금을, 사회적 통제의 목적을 중시할수록 현물 형태의 급여를 제공할 가능성이 높다.

(3) 전달

전달은 급여나 서비스를 어떤 방법으로 노인 수급권자에게 전달한 것인가와 관련된 가치 선택 영역이다. 급여나 서비스의 전달방법과 관련하여 선택할 수 있는 대안으로는 권력의 집중(중앙집권-지방분권), 급여나 서비스의 수, 급여 제공 장소, 급여 제공자의 전문성, 서비스 전달체계간의 협력수준, 공공부문과 민간부문의 역할 분담 등 매우 다양하다.

일반적으로 전국적 통일성을 요하는 공공부조에 의한 급여는 중앙집권적이고 관 주도적 성격이 강한 전달방법을 활용하는 반면 개인이나 지역적 특수성을 반영하는 사회서비스는 지방분권적인 민간참여형 전달방법을 활용하는 경향이 강하다. 

 (4)재정 

재정은 급여나 서비스를 제공하는 데 필요한 재원을 어떻게 마련할 것인가와 관련된 가치 선택 영역이다. 재정마련 방법으로는 수급자 부담, 민간모금, 사회보험료, 조세 등이 있으며, 하나 또는 그 이상의 방법을 동시에 활용할 수 있다. 보통 공공부조는 조세, 연금보험은 사회보험료, 사회적 서비스는 조세, 수급자 부담금과 민간모금액이라는 재정원천을 동시에 활용한다.

4)노인복지정책의 영역

노인복지정책은 원칙적으로 노인이 가지고 있는 경제적?사회적?심리적 욕구에 대응한 정부의 시책이면서, 다른 한편으로는 국가는 그러한 시책을 하나의 법으로 구체화하거나 일정한 원칙에 따라서 수행하는 영역이 있다. 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스와 복지관련제도 등은 노인복지체계를 구성하여 독자적 영역을 차지하고 있다. 그중에서도 소득보장정책, 의료보장정책, 사회복지서비스정책은 핵심영역이다.

오카무라시게오가 지적한 고령자의 사회생활상의 곤란에 대응하는 사회복지 활동으로서 기본적 욕구에 따른 대책을 보면 <표 1>과 같다.

2.노인소득보장 정책

1)개념과 의의

사회정책에서 노인은 나이가 들었다는 이유로 노동시장에서 제도적으로 ‘밀려난’사람을 총칭한다. 즉 나이가 들어 은퇴(retirement)를 경험한 사람들을 말하는데 은퇴한 노인들이 가장 먼저 직면하는 것은 물론 소득 상실이다. 은퇴로 인한 소득 상실은 일시적인 문제가 아니므로 시급한 대책이 필요하지만 현대 사회에서 노인 부양 문제는 부모와 자식 사이라는 미시적인 차원에서 해결될 수 있는 문제가 아니다. 그렇게 하기에는 가족 제도와 산업 구조의 급격한 변화로 사회가 너무도 많이 달라졌다. 사회적인 차원의 방법을 모색하지 않으면 안 되는 것이다.

 노인들을 위한 사회 보장 제도 가운데 소득 보장(income security)은 영구적인 소득 상실로 인한 노후의 빈곤 문제를 사회적/국가적 차원에서 예방하고 대처하기 위한 제도적 노력이다.

2)형식과 내용

일반적으로 소득보장체계를 논의할 때 3층 구조이론을 주로 활용하는데, 3층 구조이론의 첫 번째 단계는 공적 부조, 두 번째 단계는 공적 연금제도로 국민연금과 특수직역연금, 그리고 세 번째 단계는 개인연금, 퇴직금, 개인저축 등이 속한다(현외성 외, 2000). 그러나 최순남(1999)과 장인협, 최성재(2003)는 데모그란트(demogrant), 사회보험, 공적 부조, 퇴직금제도, 세금감면이나 할인혜택, 노인고용 등으로 분류하고 있다. 이러한 노후소득보장방법 중에서 데모그란트는 개인이나 가족의 고용상태 또는 경제적 수준과 관계없이 국민 전체 또는 일정 부류에 속하는 사람 모두에게 국가가 일정한 액수의 금품 또는 서비스를 제공하는 것으로, 사회수당의 개념과 유사하다.

(1)공적 연금

공적 연금(public pension)은 노후 소득 보장 제도를 대표하는 것이다. 특히, 사회 보장의 역사가 길고 노령 인구의 비율이 높은 서구 사회에서 공적 연금은 가장 중요한 노후 소득 보장 제도로 여겨진다.

공적 연금의 재원조달 방식은 크게 부과 방식(pay-as-you-go plan)과 적립 방식(funded plan)으로 나뉜다. 부과방식은 현재의 연급 수급자에게 지급될 급여를 현재의 기여자, 즉 현재의 근로자들이 부담하는 방식이다. 이는 현재의 노인들을 부양하는 청장년 세대가 자신들이 늙었을 때 미래의 젊은이들도 자신들을 부양할 것이라는 전제 아래서 현재의 부담을 감수하는 것이다. 그러나 노령화가 진행되면서 청장년 인구가 상대적으로 줄어든 것과 반비례해서 이들의 부양 부담은 갈수록 늘고 있는 문제가 나타나고 있다.

반면에 적립 방식은 연금 가입자들이 낸 보험료를 적립해서 기금을 만들고 이것을 운영하여 나오는 수익으로 연금 급여를 지급하는 방식이다. 적립 방식은 부과 방식과 달리 노령화의 영향을 별로 받지 않는다는 장점이 있지만 적립된 기금의 수익률이 낮은 상황이 지속되면 기금 고갈 문제가 발생할 가능성이 높다.

연금 급여의 지급 방식에는 은퇴 후의 연금 급여가 얼마나 될 것인지를 미리 확정해 두는 확정 급여 방식(defined benefit formula)과 가입자의 기여액/기여율을 미리 정해 두어 은퇴 후 급여 수준을 적립한 기여액과 그것을 운영해서 얻은 수익금에 따라 정해지는 확정 기여 방식(defined contribution formula)이 있다. 확정 급여 방식제도 하에서 가입자는 자신의 은퇴 후 급여 수준을 알고 있기 때문에 자신의 노후를 안정적으로 설계할 수 있지만 확정 기여 방식에서는 가입자가 은퇴 후 자신의 연금액이 얼마나 될 것인지를 미리 알 수 없기 때문에 노후 소득 보장의 원칙에 충실하다고 보기 어렵다. 그러므로 공적 연금은 노후 소득 보장 원칙에 더 충실한 확정 급여 방식을 채택하고 있고, 민간 보험에서 판매하는 연금 상품은 모두 확정 기여 방식을 채택한다.

(2) 직업 연금

직업연금(occupational pension)은 고용 관계나 직업을 토대로 제공되는 사적 연금의 일종이다. 직업 연금의 대표적인 예는 기업연금으로 이는 공적 연금과 달리 절대 다수가 적립 방식과 확정 기여 방식을 선호한다. 기업 연금은 고용주가 자발적으로 제공하기도 하고 노사 간 단체 협약에 의해 만들어지기도 한다. 고용주가 자발적으로 기업 연금을 제공하는 목적으로는 종업원의 애사심 고취, 이직 방지, 생산성 제고 등을 들 수 있다.

3)한국의 노후 소득 보장제도

(1)국민 연금

연금제도란 고령, 폐질, 사망 등과 같은 이유로 소득중단이나 상당한 정도의 소득감소에 대한 대비책으로서 회복할 수 없는 장기적인 위험에 대한 소득보장제도이다(ILO, 1984). 연금제도는 1889년에 독일에서 ‘폐질 및 노령보험법’으로 시작되었으며, 우리나라에는 1988년에 도입되었다. 도입 당시에는 상시 근로자 10인 이상의 사업장에 근무하는 피용자만이 적용 대상이었지만 점차 확대되어 1999년 4월에는 모든 국민을 대상으로 하는 노후 소득 보장 제도로 발전하였다.

국민 연금은 강제 가입을 기본 원리로 하는 사회 보험의 일종이기 때문에 국내에 거주하는 18세 이상 60세 미만의 국민은 누구나 다 가입해야 한다. 다만, 공무원과 군인 그리고 사립학교 교직원은 별도의 특수 직역 연금 제도의 적용을 받고 있으므로 대상에서 제외된다. 국민 연금 제도에 규정된 급여에는 노령연금, 장애연금, 유족연금과 반환 일시금이 있다. 노령연금은 10년 이상 가입하고 60세가 되었을 때 지급하는 연금이고 장애 연금은 가입 중에 발생한 질병 또는 부상으로 장애가 남아 있을 때 지급된다. 연금 가입자나 수급자가 사망한 경우에 그 유족에게 지급되는 것이 유족 연금이다. 한편 이러한 연금 급여의 수급 요건을 충족하지 못하고 중도에 자격을 상실하거나 사망한 경우에는 본인 또는 그 유족에게 반환 일시금이나 사망 일시금이 주어진다. 

(2)개인 연급

개인연금이란 노후생활보장을 위해 개인의 선택에 따라 일정 기간 저축금액을 적립한 후 만 55세부터 연금식으로 지급받는 장기저축형 상품을 말한다. 국민의 노후생활보장을 위한 공적연금(국민연금 등)을 보충하는 사적연금제도로, 자신의 노후를 준비하는 국민에게 정부가 개인에게 세제혜택을 주고 있는 제도이다.

자는경로 연금은 공적 연금의 혜택을 받을 수 없는 현재 노년세대의 소득보장을 위해 1998년 7월에 도입한 것으로 그 대상은 65세 이상의 국민 기초 생활 보장 제도의 수급자이거나 이른바 차상위 소득 계층에 속하는 노인 가운데 1933년 7월 1일 이전에 출생한 사람이다.

(3)경로 연금

경로 연금은 공적 연금의 혜택을 받을 수 없는 현재 노년세대의 소득보장을 위해 1998년 7월에 도입한 것으로 그 대상은 65세 이상의 국민 기초 생활 보장 제도의 수급자이거나 이른바 차상위 소득 계층에 속하는 노인 가운데 1933년 7월 1일 이전에 출생한 사람이다.

경로 연금의 재원은 중앙 정부가 70%, 지방 자치 단체가 30%를 충당하도록 되어 있다. 다만, 특별시(서울)의 경우에는 50:50의 비율로 분담한다.

 (4)공무원연금

공무원연금의 적용 대상자는 군인과 선거직 공무원을 제외한 국가공무원법에 의한 공무원, 국가 또는 지방자치단체의 기타 직원이다. 공무원연금의 급여 체계는 사학연금의 급여 체계와 동일하다. 기여금은 국가와 공무원이 각각 보수 월액의 7.5%씩 납부하도록 되어있다

(5)군인연금

이 제도는 군인이 상당한 기간을 복무하고 퇴직하거나 심신의 장애로 인하여 퇴직 또는 사망한 때, 또는 공무상의 질병?부상으로 요양하는 경우에 본인이나 그 유족에게 적절한 급여를 지급함으로써 본인 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함이 목적이다.

군인연금의 적용 대상은 장기 하사관, 준사관, 장교로서 급여 조건과 재원조달이 공무원 연금과 동일하다. 단 장기 급여에서 유족 급여가 수급권자 생존시 지급되는 퇴직 급여와 지급액이 동일하다. 또한 수급 시작 연령 제한이 없어서 퇴직 후부터 종신까지 연금의 수급 기간이 길어 국가 보상적인 성격이 강하다.

(6)퇴직 급여 제도

퇴직금이란 말 그대로 임금 노동자가 직장을 그만둘 때, 즉 고용 관계가 종료될 때 사용자가 지급하는 급여이다. 퇴직금 제도는 1961년 근로자 30인 이상 사업장을 대상으로 도입된 이후 점차 확대되어 오다가 1989년에는 5인 이상 사업장까지 포함하게 되었다.

(7)고령자 고용 지원 제도

현행 노인복지법 제23조와 1992년 7월부터 실시되는 고령자고용촉진법에 의하여 고령자취업알선센터, 고령자인재은행, 노인능력은행, 노인공동작업장 등의 운영을 통하여 노인의 취업을 알선하고 특히 300인 이상 사업장에 대하여 55세 이상의 자를 3%이상 고용하도록 취업을 알선하고 있으나 강제규정이 아니므로 법적 구속력이 약하다.

(8)국민 기초 생활 보장 제도

국민기초생활보장은 사회보험에 의한 생활보장을 받지 못하는 저소득노인층에게 공공부조를 통하여 2차적 사회안전망의 역할을 하는 것이다. 여기서 기초생활보장(basic livelihood security)은 ‘국민으로서 일상적 생활을 영위하는 데 필요한 기초적인 소득을 국가가 보장하는 것’으로 정리할 수 있다.

국민기초생활보장법 제 5조에 따르면, 수급자는 “부양 의무자가 없거나, 부양 의무자가 있어도 부양 능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로, 소득 인정액이 최저 생계비 이하인 자”로 규정하고 있다.

급여는 보충성의 원리에 따라 최저 생계비와 소득 인정액 간의 차액을 수급자에게 지급한다. 또 자립 지원 원칙에 따라 근로 능력이 있는 수급자의 경우에는 자활 사업에 참여할 것을 조건으로 급여를 지급하고 있다. 급여의 종류에는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여 등이 있는데, 이 가운데 생계급여와 주거급여만이 현금 급여이다. 이 밖에 자활 근로 참여를 전제로 하는 조건부 수급자에게는 자활 급여를 지급한다.

3.노인의료보장 정책

1)국민 건강 보험

국민 건강 보험 제도의 적용 대상은 모든 국민으로 직장 가입자와 지역 가입자 이렇게 두 분류로 나뉜다. 직장 가입자(55%)는 근로자, 사용자, 공무원?교직원과 무원부양가족이고, 지역 가입자(45%)는 직장 가입자를 제외한 사람들이다. 건강 보험 대상에서 제외되는 157만 명(인구의 3%)은 국가로부터 보호를 받는 의료 급여 대상자이다.

보험 급여에는 현물 급여와 현금 급여가 있으며 재정 부담은 원칙적으로 가입자가 지게 되어 있다.

2)의료 급여

의료 급여는 생활이 어려운 사람들에게 의료 보장을 제공하기 위해 공공 부조의 일환으로 도입된 제도이다. 과거에는 의료 보호 제도라고 했으나 국민 기초 생활 보장 제도의 도입 이후 의료 급여라는 이름으로 바뀌었다.

의료급여수급권자는 매년 보건복지부 장관이 정한 책정기준에 따라 수급권자를 책정하여, 자격관리 및 의료급여혜택 부여 등을 하고 있다.

의료 급여 제도는 공공 부조의 일종이므로 일반 조세로 소요 재정을 충당하는 것이 마땅하지만, 실제로는 각 시도에 설치한 의료 급여 기금에서 필요 경비를 대고 있다. 의료 급여 기금의 재원은 국가 보조금, 지방 자치 단체의 출연금 등으로 충당한다. 

의료 급여법 제 5조 및 시행규칙 제 7조에서 규정하고 있는 의료급여의 내용으로서는 ①진찰, 검사, ②처치, 수술과 그 밖의 치료, ③약제 또는 치료재료의 지급, ④예방, 재활, ⑤입원, 간호, ⑥이송과 그 밖의 의료목적의 달성을 위한 조치이다.

3)노인 건강 진단

노인건강진단제도는 1981년의 노인복지법 규정에 의해 확립된 무료건강진단제도로 질병의 조기발견 및 조기치료로 건강의 유지 및 증진을 도모하고, 노인건강수준 향상으로 노인복지에 기여한다는 목적으로 1983년 1월부터 시행된 프로그램이다.

건강 진단은 매년 실시되며 1차와 2차 진단으로 구분하여 이루어진다. 재원은 노인복지법 제 45조에 따라 대통령령에 의거하여 국가 또는 지방 자치 단체가 부담하도록 되어 있다.

4)치매 상담 센터

치매 상담 센터는 지역사회의 치매 관리 사업을 원활히 수행하기 위해 노인 복지법 제 29조와 지역 보건법 제 9조에 따라 보건소에 설치된 것으로 1997년부터 사업을 시작하였다. 주요 업무로는 치매 노인 등록과 관리, 치매 노인 및 그 보호자에 대한 상담 및 지원, 치매의 예방 및 치매 노인의 간병 요령 등에 관한 교육 실시, 재가 치매 노인에 대한 방문?관리, 치매 노인의 노인 전문 요양 시설 입소 안내 등이 있다.

5) 노인 장기 요양 보호 제도

 장기 요양 보호는 질병을 치료하는 데 목적을 두는 것이 아니라, 환자로 하여금 가능한 최상의 기능을 유지하도록 돕는 데 목적을 두고 있다.

장기 요양 보호 제도의 적용 대상은 크게 장애인과 노인으로 나뉘는데, 노인 요양 보호 제도는 치매나 중풍과 같은 노인성 질환으로 다른 사람의 도움이 없으면 살아가기 어려운 노인에게 간병, 수발, 목욕, 간호, 재활 등의 요양 보호 서비스를 제공하는 제도를 가리킨다.

4.노인주택보장 정책

현대 복지국가에서 주거 보장의 형식은 크게 사회 주택(social housing)과 주거 수당(housing benefit, housing allowance)으로 나눌 수 있다. 일반적으로 사회 주택은 정부가 집을 지어 무료 또는 싼 값으로 저소득층에게 임대하는 것을 가리키며, 주거 수당은 주거비의 상승으로 중하위층의 가처분 소득이 줄어드는 것을 방지하기 위한 제도라고 할 수 있다.

1)노인 부모와의 동거 장려 정책

 노인 무보를 자녀들이 모시고 살도록 장려하는 정책에는 양도소득세 면제, 주택자금 우대지원, 주택분양권 우선 제공 제도 등이 있다(박신양, 2003). 양도소득세 면제는 부모와 자녀가 살림을 합쳐 하나의 주택으로 이사했을 때, 처분한 주택에 대한 양도소득세를 면제해 주는 제도이다. 주택자금 우대 지원 제도는 65세 이상 노인을 부양하는 세대주가 전월세 보증금을 빌릴 때 금리를 낮추어 준다. 한편, 직계 존속 부양자 주택 우선 공급 제도에 따르면, 65세 이상의 직계 존속을 3년 이상 부양한 사람에게는 공공기관이 건설하는 주택 공급량의 10% 범위 이내에서 우선적으로 분양권 또는 임대권을 제공한다.

2)노인 주거 관련 제도

노인 복지법 제 8조에는 “국가 또는 지방 자치 단체는 노인의 주거에 적합한 기능 및 설비를 갖춘 주거용 시설의 공급을 조장하여야 하며, 그 주거용 시설의 공급자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그리고 노인 복지법은 노인 복지법은 노인 복지 시설의 유형을 노인 주거 복지 시설, 노인 의료 복지 시설, 노인 여가 복지 시설, 재가 노인 복지시설로 세분화하면서, 노인 주거 복지 시설 중 노인 복지 주택에 관한 규정을 주택법 관련 규정을 준수하도록 규정하고 있다. 이것이 노인 주거와 관련된 사실상의 유일한 법조문이다.

5.노인 사회적 서비스 정책

노인에 대한 사회복지 서비스는 크게 시설 수용자를 위한 사회복지 서비스와 재가 대상자를 위한 사회복지 서비스로 나눌 수 있다(Higgins, 1984). 시설 보호(institutional care)는 보호 대상 노인을 입소시켜 급식과 치료 그리고 기타 편의를 제공하는 보호 서비스를 의미한다.

한편, 재가 대상자를 위한 보호는 서비스가 제공되는 장소에 따라 지역사회 보호(community care)와 재가 보호(domiciliary care)로 구분한다. 전자는 주간 보호(day care)와 단기 보호(respite care) 서비스 등을 포함하며, 후자는 자택에 살고 있는 노인의 가정을 방문하여 제공하는 가정 간호(home nursing)와 가정 봉사원 서비스(home helper service)등을 아우른다. 요컨대, 지역사회 보호는 가정 밖에서 이루어지는 것이고 재가 보호는 가정 안에서 이루어진다는 점이 다르다. 하지만, 양자 모두 노인이 자기 집에 머물면서 보호를 받는다는 점에서 넓은 의미의 재가 노인 서비스라고 할 수 있다.

1)재가복지 서비스의 내용 

(1)가정 봉사원 파견 사업

(2)주간 보호 사업

(3)단기 보호 사업

(4)경로 우대 사업

(5)방문 간호 사업