보안수사대의 존치 필요성에 대한 검토 (송상교 변호사-민변)(2005년 자료)

[이광열]

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보안수사대의 존치 필요성에 대한 검토

송상교 변호사(민주사회를 위한 변호사모임)

1. 들어가며

  경찰청은 지난 2005. 7. 17. 기자회견을 열어 "경찰 창설 60주년을 맞아 인권 경찰로 거듭난다는 의지로 과거 반인권의 상징으로 여겨진 남영동 보안분실을 `경찰 인권기념관'(가칭)으로 운영할 계획"이라고 밝혔다.¹⁾ 위와 같은 계획은 기존에 비하여 분명 진전된 계획임이 분명하다. 그러나, 경찰 개혁, 특히 보안수사대의 개편은 남영동분실을 인권기념관으로 만드는 상징적인 조치만으로 끝날 수 없는 문제이고, 더욱이 지난날의 과거청산 및 국민의 인권과 직결되는 문제이므로 범 사회적인 논의를 폭넓게 진행하는 가운데 이루어져야 할 것이다.

  이하에서는, 경찰의 보안부서 특히 ‘보안분실’이라고 불리는 ‘보안수사대’의 존재 필요성을 비판적으로 고찰하고, 경찰이 진행하는 이른바 ‘경찰 인권기념관’ 건립 계획에 맞물려 근본적인 보안경찰 개혁을 위한 제언을 하도록 하겠다.

2. 보안경찰과 보안분실의 개념과 역사

가. 보안경찰의 개념에 대하여

  이론적으로 경찰은 사법경찰과 행정경찰로 구분되고, 행정경찰은 다시 보안경찰과 협의의 행정경찰로 구분되어 왔다. 이에 따르면 보안경찰은 행정상 목적을 위하여 행하여지는 경찰활동으로서 집회, 결사, 대중운동에 관한 경찰, 풍속영업경찰, 교통경찰 등과 같이 다른 영역의 행정과는 무관하게 그 자체 독립적으로 행하여지는 경찰을 말한다고 한다. 그러나, 위와 같은 구분은 실제 현상을 이해하는데 크게 기여하지 못한다. 결국, 보안경찰의 개념에 대하여는 가장 현실적으로 경찰청의 직제를 기준으로 ‘보안국’ 또는 ‘보안부’, ‘보안과’에 소속되어 있는 경찰이 수행하는 경찰활동 및 조직을 ‘보안경찰’이라고 정의하고 이하에서도 같은 의미로 사용하겠다.²⁾

나. 경찰 내 보안부서와 보안분실(보안수사대)의 변천

  (1) 해방 후 1980년대까지

  경찰 내 정보부서는 1948년 내무부 치안국 내 사찰과(1948. 11. 4. 대통령령 제18호)로 출발하였다. 유신 후인 1974년 정부조직법 개편에 따라 치안국이 치안본부로 개편된 뒤 치안본부 내 제1, 2, 3부가 설치되고 제3부 산하에 ‘정보과’를 두었으며 정보과에서 대공관련 업무를 담당하였다. 5공화국 등장과 함께 경찰 내 대공업무 분장부서가 본격적으로 확대되었는데, 1981년 6월 치안본부 내에 제4부인 ‘대공과’가 설치³⁾되고, 1986년 1월에는 대공과가 ‘대공부’로 확대개편⁴⁾되어 대공부 산하에 대공 1, 2과, 대공수사과를 둔 데 이어 같은 해 6월에는 대공부가 대공1부, 2부, 3부로 더욱 확장되고 대공수사과는 대공1과에서 6과까지 세분화되었다.⁵⁾ 이 당시 대공관련 수사기구인 ‘대공분실’이 많은 대공관련 수사를 담당하였는데, 그 실체가 잘 알려져 있지 않던 중 1987년 박종철 고문살인사건이 발생하게 되면서 ‘대공분실’이라는 이름으로 세상에 알려지게 되었다.

  (2) 90년대 이후 ‘경찰청 보안국’ 및 ‘보안수사대’ 체제

  1991년 5월 31일 경찰법 제정에 따라 치안본부가 ‘경찰청’으로 개편되면서 현재의 경찰조직체계가 마련되었다. 기존 ‘대공부’는 ‘보안국’으로 개편되고, 보안국 산하에 보안1과에서 5과까지를 두었다. 그 후 1994년 직제개정⁶⁾으로 ‘보안5과’가 폐지되고, 1999년 5월 24일⁷⁾ ‘좌익사범수사’에 관한 사항을 분장하여 왔던 보안4과가 폐지되었고, 표면적으로 보안4과 업무는 보안3과로 통합되었다.⁸⁾

  위 ‘대공분실’은 대공부가 ‘보안국’으로 바뀌면서 ‘보안수사대’로 명칭이 변화한 것으로 보인다⁹⁾. 현재 보안수사대는 경찰청 보안국 보안과의 별칭이고 분실형태로 독립되어 있다. 국정감사 자료에 의하면, 본청에는 남영동분실(경찰청 보안국 보안3과), 홍제동 분실(경찰청 보안국 보안4과)을 포함하여 6개의 보안수사대가 있고, 서울지방경찰청에는 옥인동(1대), 장안동(2대), 구로동(3대) 3개의 분실이 설치되어 있다. 그런데 최근에는 국가보안법으로 조사받은 피의자들에 의하여 ‘신정동’에도 보안수사대가 존재한다는 사실이 보고된 바 있다.¹⁰⁾

계	본청	서울	부산	대구	인천	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
44	6	3	3	3	3	1	3	3	1	4	3	4	3	3	1

<표1> 전국 보안수사대 현황(2002년 8월 31일 기준)¹¹⁾

  그러나, 보안경찰의 ‘비밀주의’로 인하여 그 외 각 보안수사대의 구체적 설치근거, 위치, 연혁, 국가보안법 혐의 체포 및 구속자 현황, 예산, 인력 등에 관하여는 거의 알려진 바가 없다.

  (3) 민주화의 진행과 보안경찰의 부침

  경찰의 보안부서(보안경찰)는 건국 초기 이승만정권시부터 유신 전까지는 큰 변화 없이 유지되었다. 건국초기에는 여론을 수집하는 민정사찰 및 외사사찰의 업무 정도를 담당하였고, 5.16. 쿠데타가 발생한 이후 박정희 정권은 중앙정보부를 설치하여 반공법과 국가보안법을 이용하여 대공업무를 처리하였기 때문에 경찰 내 보안부서를 적극적으로 활용하지는 않은 것으로 보인다.

  경찰보안부서는 유신 이후 급격히 확정되기 시작했는데, 유신 이후 국민의 저항이 드세지고 정권의 존립기반이 위태로워지자 1974년 치안국을 치안본부로 확장하고 대공업무를 강화하여, 중앙정보부 외에 강화된 보안경찰을 이용하여 이에 대응하려고 하였던 것이다. 1980년 전두환 정권이 등장한 이후 학생운동, 노동운동과 민주화운동이 두드러지게 활성화되자 정권은 이들을 적극적으로 감시․통제하기 위하여 기존의 보안경찰을 보다 확장하여 1981년 대공과를 신설하였고, 민주화운동이 한창 활발하였던 1986년에는 무려 9개의 대공전담과를 두기도 하였다¹²⁾. 그러나, 90년대 들어 민주화의 진행과 함께 보안경찰의 규모가 축소되어 현재는 직제상 3개의 과가 있을 뿐이고, 보안경찰 인력도 1995년 4,485명이던 것이 2004년 현재 2,772명으로 줄었다.¹³⁾

  이처럼 보안경찰의 위상과 역할은 고정 불변의 것이 아니었고, 정권의 정통성, 국민적 저항의 정도, 대내외 상황의 변화에 맞물려 변화하여 왔다. 독재정권은 보안경찰을 강화하여 경찰의 보안업무를 ‘정권의 안보’에 이용하려는 경향이 있었으나, 90년대 중반 이후 급격한 사회적 환경의 변화로 인하여 보안경찰의 위상과 역할은 계속 축소되고 있는 실정이다.

  이와 같은 상황에서 지난 1980년대 치안본부-대공부-대공분실 체제는 1990년대 경찰청-보안국-보안수사대 체제로 이름만 바뀌었을 뿐 큰 변화 없이 유지되고 있다. 이제 이와 같은 보안경찰 체제에 대한 전반적이고 근본적인 성찰과 보안경찰 및 보안수사대의 미래에 대하여 사회적 합의를 모아 경찰이 어떻게 ‘인권경찰’로 나아갈 것인지를 진지하게 모색하여야 할 시점에 와 있는 것이다.

3. 보안경찰과 보안분실(보안수사대)의 존재에 대한 검토 필요성

가. 보안국과 보안수사대는 이미 제 기능을 상실하였다

  국가의 기본을 구성하는 체제, 질서, 국민, 재산 등의 국가적 법익을 보호하기 위하여, 위험방지 차원에서 이를 위협하는 국가나 단체, 개인에 대하여 사전에 관련정보를 수집하고 위반사범에 대한 수사를 수행하는 경찰활등을 보안경찰활동이라고 하는데,¹⁴⁾ 경찰은 이는 국가의 근본적 활동으로서 북한이 여전히 대남적화전략을 포기하지 않고 있는 상황에서 우리의 보안상황은 세계 어느 나라보다 위태로우므로 보안경찰의 업무는 매우 중요하다고 주장한다¹⁵⁾. 경찰이 내세우는 보안경찰의 필요성은 일응 타당성이 있지만, 구체적으로 살펴보면 이는 현실과 동떨어진 이론적인 주장에 불과하다. 아래 보는 바와 같이 현실에서는 보안경찰의 역할은 그저 ‘운동권 학생을 잡는 역할’ 이상의 것이 아니고, 이제 그마저도 의미를 상실하여가고 있다.

  2004년 국정감사자료(표2)에 의하면, 2004년 8월 현재 전국에 44개의 보안수사대가 있고, 여기에 2,772명의 보안분야 종사자가 있다고 한다. 이는 전체 경찰공무원 91,510명의 3%에 해당하는 숫자이다.

년도	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
인원	4,485	4,278	4,507	4,199	3,744	3,347	3,156	3,089	3,045	2,772

<표2> 년도별 보안 인원 현황¹⁶⁾

  경찰청 제출 자료(표3)에 따르면, 2004년 한해동안 국가보안법 위반사범으로 검거된 숫자는 68명이다. 이중 2004년 한해동안 국가보안법 위반혐의로 ‘구속’된 사람은 모두 37명이었으며, 이들은 모두 대학생이었다. 이 중 보안수사대에서는 9개 보안수사대에서 28명이 국가보안법 위반으로 구속되었고(표4), 나머지 보안수사대는 특별한 실적이 없다. 게다가 민가협 통계¹⁷⁾에 의하면, 1명은 영장이 기각되고 7명은 보석으로 석방되었고, 24명이 1심에서 집행유예로 석방되었으며, 실형을 선고받은 사람은 대통령이 5.18 묘역을 방문했을 때 입장을 방해했던 한총련 학생을 포함한 한총련 학생 2명에 불과하였다. 2005년에는 8월까지¹⁸⁾ 12명이 국가보안법으로 구속되어 더욱 크게 감소하였다.

연도	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005.
검거인원	286	534	877	688	509	237	242	191	173	68	2

      <표 3> 국가보안법 위반사범 검거현황(1995. 1. 1 ~2005. 1.11)¹⁹⁾

표4> 2004년 국가보안법 위반 구속자 37명에 대한 수사기관별 구속수사 실태현황²⁰⁾

수사기관	경기청보수대	부산청  보수대	전남청 보수대	경북청 보수대	충남청 보수대	충북청 보수대	울산청 보수대	서울청  옥인동분실	서울청  장안동분실	일선  경찰서	계
구속 인원	7명	4명	3명	1명	1명	1명	1명	9명	1명	9명	37

  위 경찰 통계에 의하더라도 2004년 한해동안 보안경찰 2,772명이 68명을 입건(구속자수는 37명)하였으니, 국가보안법 위반자 1명을 입건하기 위하여 보안과 형사 41명이 투입된 꼴이었다. 2004년 10월경 있었던 방송보도에 의하면 홍제동 분실의 경우 50명이 넘는 보안경찰이 2004년 한해동안 구속 2명, 불구속 1명을 입건하였고²¹⁾, 인천경찰청 소속 보안과 형사 100여명이 2003년부터 처리한 건수가 단 3건이며 이 역시 모두 불구속이었다고 한다. 한달 평균 경찰 1인당 사건 처리 건수를 비교할 때, 조사계의 경우 20. 4.건, 강력반 6. 5건인데 비하여 보안과는 0.002명(건)이라는 경찰청 국감자료가 공개되기도 하였다.²²⁾ 

  2004년 국정감사 자료에 의하면, 경찰청 보안국은 2003년과 2004년에 각각 약 86억원의 예산을 사용하였고, 관서운영비, 보안수사장비 등을 제외하면 이 중 대부분은 이른바 ‘특수활동비’로 쓰였는데,²³⁾ 경찰청 내 독자적인 기관으로서 1년 예산을 86억원을 사용하는 기관에서 지난 2년간 올린 방첩 및 보안 수사 실적으로서는 매우 초라한 것을 알 수 있다.²⁴⁾ 물론 이것은 절대로 비난할 일이 아니다. 보안경찰, 특히 보안 수사대 소속 경찰들이 이제는 국가보안법을 남용하여 마구잡이로 연행하여 구속하는 관행을 스스로 자제하고 있다는 의미이기도 한 것이기 때문이다.

나. 보안경찰의 기능상실은 본질적으로 외부 상황의 변화에 따른 것이다

  그러나, 위와 같은 상황을 만든 본질적인 변화는 경찰 스스로의 능동적인 변화라기보다는 경찰 외부의 사회적 변화라는 점을 분명히 인식할 필요가 있다. 물론 북핵위기 등 불안한 요소가 있는 것은 사실이지만, 지난 2000년의 6.15. 정상회담 이래 남북간의 경제, 사회, 문화교류는 폭발적으로 증가하였다. 금강산 관광객 수는 시작된 지 6년 6개월만인 지난 2005년 6월 7일에 100만명을 돌파하였고, 평균 하루 1,000여명이 북한을 방문하고 있다.²⁵⁾ 남북간 교역량은 2003년 7억 2,400만달러, 2004년에 6억9,000만달러에 이르러 남한은 중국(37.1%)에 이어 북한의 2대 교역국(27.1%)으로 떠올랐다.²⁶⁾ 개성공단의 가동으로 남한 기업이 북한 노동력을 이용하여 생산한 제품이 남한에서 지속적으로 판매되고 있다. 이러한 사회, 경제, 문화적인 교류의 폭발적 증가에 이어 정치적으로도 남북한의 화해와 탈냉전적 상황은 거스를 수 없는 대세가 되어가고 있다. 지난 2005년 8. 15. 민족공동행사 당시 북측 대표단이 현충원을 참배한 것은 이런 상황을 매우 상징적으로 보여준다. 또한, 사회의 급격한 변화에 따라 각 운동단체들 역시 공개적이고 대중적인 활동을 벌이고 있고 진보정당을 표방하는 민주노동당이 선거로 국회에 진출하였으며, 그간 국가보안법 위반자 검거의 주요 대상이었던 학생운동은 영향력이 급속히 쇠퇴하였다.

  이러한 변화는 기존의 냉전적 반공 시각으로는 보안경찰이 시대의 변화를 쫓아갈 수 없음을 잘 보여준다. 지난 2년간 보안수사대가 존재 이유를 되물을 정도로 유명무실하게 된 근본적인 이유는 바로 위와 같은 시대의 근본적이고 불가역적인 변화인 것이다.

  이러한 상황은 보안경찰에게도 매우 커다란 시각의 전환과 무의미한 조직의 과감한 통폐합을 요구하는 것이었다. 그러나, 경찰의 시각은 여전히 북한의 대남혁명전략이 변하지 않았으므로 보안경찰 기능이 그대로 유지되어야 함을 강조하는 등 수세적인 입장을 넘어서지 못하고 있다. 경찰은 “남북정상회담 이후에도 부대 내의 정치사상 교육을 대폭 강화하고 (...) 무기 현대화에 치중하고 나아가 생화학 무기 미사일 개발 등 대량살상이 가능한 전략무기체계 구축을 추진하며 군사력에 기초한 강성대국 건설을 내세우고 있다”²⁷⁾고 북한의 군사적 도발 위험성을 강조하는데 주력하고 있다.

다. 보안수사대가 계속 존재하여야 할 아무런 법적, 정책적 이유가 없다

  보안경찰활동을 위하여 보안부서를 반드시 두어야만 하는가, 보안부서가 필요하다고 하더라도 과연 보안경찰의 수사를 위하여 보안수사대가 반드시 필요한 것인가는 의문이 아닐 수 없다.

  피해자들의 진술 등에 의하면, 보안수사대는 대부분 주택가에 간판도 없이 자리 잡고 있으며²⁸⁾, 내부 구조는 교도소와 같이 어두운 복도를 따라 조사(심문)실이 있고, 각 조사실 안에는 책상, 침대 및 세면대, 화장실, 욕조(경찰청은 2001년 이후 욕조를 일률적으로 철거하였다고 하나 공식적으로 확인된 바는 없다)가 설치되어 있다. 국가보안법 위반 혐의로 보안분실로 연행된 피의자는 그곳에서 외부와 고립된 채 며칠씩 수사를 받게 된다. 이처럼, 보안수사대는 특별한 첨단장비를 갖추고 정보를 수집하는 역할을 하는 용도로 만들어진 것이 아니고, 사실상 국가보안법 위반 혐의자를 연행하여 장기간 조사를 하기 위하여 만들어진 곳이다. 실제로도 보안수사대는 국가보안법 위반혐의자, 특히 대학생들을 연행하여 심문하는 기능으로 사용되어 왔다. 조사실에서는 대개 보안경찰 3~4명이 한 조가 되어 돌아가면서 수사를 하는데, 피의자는 밖으로 나갈 수 없기 때문에 위와 같이 조사실 내에 세면대, 화장실 등 시설이 있고 철야수사가 이루어지는 경우가 많기 때문에 침대도 필요하다. 조사실의 욕조에서 물고문이 다수 있었다는 점은 87년 박종철 고문살인 사건에서 드러난 바 있다.

  이처럼 보안수사대의 구조는 기본적으로 외부와 고립된 밀실의 의미를 가진다. 보안경찰의 수사업무를 위하여 위와 같은 폐쇄적 구조가 반드시 필요한 것인지 역시 의문이 아닐 수 없다. 폐쇄된 공간에서 비공개적으로 진행되는 수사에서는 ‘자백’을 강요하여 받아내기가 용이하고, 필요한 수준에서 적절한 ‘고문’ 등을 하더라도 외부에 쉽게 알려지지 않으므로, 이 점은 수사관들로 하여금 쉽게 고문의 유혹에 빠지게 하여 인권침해사례를 만들어낸다. 이는 필자의 단순한 가정이나 추측이 아니며, 지난 수십년의 대공분실 및 보안분실에서 벌어졌던 살인적인 ‘고문조작’의 사례가 어김없이 증명하고 있는 것이다.

  형사소송법에 따르면, 구속된 피의자도 가족 등 일반인과 접견하고 서류나 물건을 수수하며 의사의 진료를 받을 권리를 보장받고(형사소송법 제89조), 변호인과의 접견교통권은 제한 없이 허용된다(동법 제34조). 피의자는 공개된 조사장소에서 자유로운 분위기에서 수사를 받을 권리를 가진다. 그리고, 불리한 진술을 거부할 수 있고(동법 제209조, 제200조등) 자백을 강요받지 않을 권리를 가진다(동법 제309조). 형사소송법상 특정 피의자에 대한 예외규정도 없고, 국가보안법 어디에도 국가보안법 위반 피의자에 대하여는 특별한 신문이나 수사기법이 필요하다는 규정은 찾아볼 수 없으므로 국가보안법 위반 피의자에게도 형사소송법상 권리가 보장됨은 전혀 다를 바가 없다. 그런데, 폐쇄적 구조하에서 벌어지는 보안수사대의 수사방법은 위와 같은 형사소송법상 피의자의 권리 보장에 근본적으로 반하는 것이다. 몇평 안되는 밀폐된 공간에 3~4명의 수사관과 피의자 자신 밖에는 없고 다른 일반인은 조사실은 물론 건물 안으로 접근할 수 조차 없는 상황에서 자유롭게 혐의를 부인하고 형사소송법상 권리를 자유롭게 행사할 수 있는 사람이 도대체 얼마나 되겠는가.

  수사기관의 비밀주의는 이유야 어찌되었건 시정되어야 마땅하다. 하다못해 몇 년전 최고의 인권보호기관으로 자처하는 서울지방검찰청에서 일어난 피의자 고문치사 사건 뒤에 검찰총장이 사퇴하고 검찰 스스로 특별조사실 내에서의 고문 관행을 인정하면서 향후 CCTV를 설치하여 고문 및 수사과정의 인권침해 소지를 없애겠다고 약속한 바가 있다. 민주화가 진행되면서 일반적인 경찰 수사의 경우에는 인권침해가 많이 없어져가는 것으로 알려지고 있다. 이는 무엇보다 수사절차가 공개되어 있기 때문이다. 이처럼 ‘비밀 수사는 인권침해를 낳는다’는 것은 엄연한 참명제인 것이다. 그런 상황에서 물리적으로 외부와 완전히 차단된 보안수사대는 존재 자체로 인권침해의 의혹을 받기에 충분한 것이다. 보안수사를 위하여 별도의 보안수사대가 필요하다고 할 특별한 수사기법이 결코 있을 수 없다. 지금도 전국에 44개의 보안수사대를 반드시 유지하여야 한다면, 그 필요성에 대한 입증책임은 경찰에게 있다. 마땅히 경찰 스스로가 그 필요성에 대하여 국민 앞에 밝혀서 입증을 해야 한다.

라. 탈북자 신변보호업무는 보안경찰 및 보안수사대 유지의 논거가 되기 어렵다

  보안경찰의 직무영역에 관한 경찰청의 직제를 살펴보면²⁹⁾, 보안국 소관직무는 ①보안경찰업무에 관한 기획 및 교육 ②보안관찰에 관한 업무지도 ③북한이탈 주민관리 및 경호안전대책 업무 ④간첩 등 보안사범에 대한 수사의 지도·조정 ⑤보안관련 정보의 수집 및 분석 ⑥남북교류와 관련되는 보안경찰업무 ⑦간첩 등 중요방첩수사에 관한 업무 ⑧중요좌익사범의 수사에 관한 업무로 되어 있다.

  결국, 방첩활동³⁰⁾ 및 보안수사, 보안관찰, 남북교류협력 및 탈북자 대책과 관련한 활동이 경찰 스스로 내세우는 주요한 보안경찰의 업무라고 할 수 있다. 이 중 보안관찰업무는 근거법령인 보안관찰법 자체가 사상범에 대한 사후통제, 소급효금지, 이중처벌 금지(과잉금지) 등에 반하여 위헌 논란이 끊이지 않고,³¹⁾ 폐지까지 논의되고 있는 바이므로 향후 보안경찰의 주요 업무로 되기 어렵다. 또한, 방첩활동 및 보안수사 업무 역시 이미 실효성이 없음은 위에서 살펴본 바와 같다. 결국, 보안경찰의 업무와 관련하여 북한이탈주민관리가 과연 보안경찰의 중요한 업무가 될 필연적인 이유가 있는가가 문제될 것이다.

  최근 들어 경찰은 ‘북한이탈주민의 보호’가 보안경찰의 새로운 주요한 업무영역이라고 인식하고 있는 듯하다. 경찰청 자료에 의하면 2004년 6월 말 현재, 712명의 보안부서 소속경찰관이 4,500여명의 북한이탈주민을 담당하고 있다고 한다.³²⁾ 경찰은 북한이탈주민의 신변을 보호하고 애로사항을 파악하여 지방자치단체 등 소관부처에 통보하여 처리하게 함으로써 북한이탈주민의 조기 정착을 돕고 있다는 것이다.

  그러나, ‘북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률’에 의하면 보안경찰이 북한이탈주민의 신변보호를 하는 경우는 매우 미미할 뿐더러, 경찰이 북한이탈주민의 신변을 보호하여야 할 필연적 근거도 없다. ‘북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률’상 북한이탈주민의 신변보호는 기본적으로 경찰이 아닌 통일부의 업무인바, 통일부는 북한이탈주민정착지원시설(법제10조제1항, 시행령 제20조)을 설치하고 운영하며 통일부 산하에 ‘북한이탈주민대책협의회’를 운영한다(법제6조). 북한이탈주민에 대한 보호결정은 기본적으로 통일부장관과 국가정보원장의 업무이다. 위 법상 경찰은 통일부장관의 협조요청을 받은 경우에 정착지원시설에 있는 북한이탈주민들에 대한 정착지원과 시설의 경비·치안유지등에 대한 협조를 하거나 거주지에서 신변보호를 할 수 있을 뿐이다.

  이처럼, 통일부에서 북한이탈주민의 정착금지원 및 사회적응교육을 실시하고, 노동부는 취업을 알선하고, 각 지자체에서 생계보조금지원 및 사회정착 안내를 수행하는 있는 것에 비추어, 경찰의 역할은 통일부의 협조요청이 있을 경우 통일부의 업무인 북한이탈주민 정착지원 및 시설의 경비․치안유지에 협조할 수 있도록 되어 있다. 경찰이 이를 보안경찰의 업무로 분장한 이유가 ‘북한이탈주민’이 북한 출신이라는 것 외에 다른 어떤 것이 있는지 이해하기 어렵다. 북한이탈주민의 정착지원은 기본적으로 ‘보안’과 관련된 것이 아니다. 북한이탈주민이 증가함에 따라 범죄가 늘어나기는 하지만, 이들 대부분은 일반 형사범죄일 뿐이므로, 이런 문제는 수사과 등에서 다루면 될 문제이다. 과연 2004년 현재 2,619명의 경찰 보안 종사자 중 30%에 육박하는 712명이 ‘탈북자의 신변보호’에 매달려 있는 것이 ‘보안경찰’의 본래 업무와 어떤 필연적인 연관성이 있는지 알 수 없다.

  ‘북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률’은 법의 목적을 ‘북한이탈주민이 정치․경제․사회․문화 등 모든 생활영역에 있어서 신속히 적응․정착하는데 필요한 보호 및 지원에 관한 사항’을 정하는 것으로 규정하고 있다(법제1조). 북한이탈주민 역시 엄연한 대한민국 국민이므로 그에 따른 권리를 갖는다. 그럼에도 불구하고 북한이탈주민의 신변보호를 보안경찰이 맡도록 하는 것은, 경찰이 기본적으로 북한이탈주민을 ‘관리’나 ‘감시’의 대상으로 보거나 ‘국가안보에 대한 잠재적 위협세력’으로 본다는 혐의를 충분히 받을 만한 것으로서 결코 바람직하지 않은 것이다. 위 법률의 규정³³⁾에 충실하게 북한이탈주민에 대한 보호는 보안경찰이 아닌 일반경찰이 맡아야 한다.

  보안경찰의 논리대로라면 북한이탈주민이 늘어나면 늘어날수록 보안경찰도 늘어나야 한다는 것이고 실제로 이를 근거로 경찰청 보안국은 2004년 1,300명의 인력증원을 요청하였다는 보도도 있었다. 이는 이미 자기 존재 기반과 업무 영역을 상실한 보안경찰이 기존의 보안인력을 유지하기 위한 편법으로 ‘북한이탈주민’을 끌어들인 것으로밖에 보이지 않는다.³⁴⁾

마. 보안경찰의 완고한 비밀주의로 인하여, 경찰은 스스로 국민적 의혹을 받으며 신뢰를 상실하고 있다

  경찰청 보안분실의 소재와 증감에 대한 정보는 최근 국정감사 과정을 통하여 부분적으로 알려졌을 뿐, 국민들에게는 철저하게 감추어져 왔다. 인터넷으로 모든 정보가 유통되고 전자정부가 구축되어 국가기관의 주요업무가 국민에게 일반적으로 제공되는 요즘에도 경찰청 및 각 지방경찰청은 이들 보안조직에 대한 정보는 거의 제공하지 않고 있다.

 서울지방경찰청의 경우 ‘서울특별시지방경찰청과경찰서의조직및사무분장규칙’을 인터넷 상에서 공개하여 직제와 임무 등을 설명하고 있긴 하지만, 보안수사대에 대한 내용을 담은 “정보과와 보안과의 하부조직 및 사무분장”은 따로 훈령으로 정하도록 규정(제18조)되어 있으며, 이에 해당하는 훈령은 찾기 어렵다.³⁵⁾ 위 훈령에 대한 정보공개청구에 대하여도 서울지방경찰청은 “ⅰ)규칙 운영부서인 정보관리부와 보안부의 비공개 요청, ⅱ)공공기관의정보공개에관한 법률 제9조 1항 2호에 정한 ”국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”라는 이유로 비공개 결정을 하였다.

  위와 같은 비밀주의 관행으로 보안경찰은 필요에 따라 편의대로 기구를 유지․운영하면서 스스로 실정법을 위반하는 것이 가능하였다. 그 대표적인 사례가, ‘보안4과’이다. 보안4과, 이른바 홍제동 분실은 경찰직제상 1999. 5. 24. 폐지³⁶⁾되었음에도 불구하고 경찰청은 아무런 법적 근거 없이 보안4과를 지난 6년간이나 몰래 유지하여 왔음이 올해 밝혀졌다. 그 기간 동안 많은 수의 피의자가 법적 근거도 없는 유령조직으로 연행되어 수사를 받았고, 위 부서는 ‘보안4과’ 명의로 ‘체포통지서’ 및 ‘구속영장신청서’를 발부하였다.³⁷⁾

  법치행정의 원리, 행정공개의 원리에 따라 모든 기관은 법에 설치근거가 있어야 하고, 그 역할을 위임받아야 하며, 적법절차에 따라 공무를 수행하여야 한다³⁸⁾. 그런데, 법의 수호자라고 할 경찰 스스로 법적 근거를 명시적으로 폐지하였으면서도 이를 무시하고 보안조직을 유지시켜온 것이다. 형사소송법 등 관계 법률에 따를 때, 지난 6년간 홍제동 보안4과가 진행한 정보수집, 강제연행, 수사, 영장신청 등은 모두 불법이었고, 이들의 수사에 의하여 만들어진 조서는 모두 증거능력이 없었던 것이다.

  위와 같은 경찰 불법행위는 지난 6년간 알려지지 않다가 최근에야 밝혀져 논란이 일었고, 급기야 보안4과를 폐지하겠다고 발표하였다.³⁹⁾ 이런 문제가 발생하는 근본적인 이유는 보안경찰행정의 비밀주의, 비공개주의에서 발생하는 것이다. 국민의 통제가 이루어질 수 있는 적절한 정보가 주어지지 않을 경우 어떤 문제가 발생하는지 보여주는 매우 적절한 사례라고 하겠다.

  그 외 경찰은 보안수사대의 인력과 예산, 조직, 역할 등을 일체 공개하지 않고 있으며, 전국 44개에 달한다는 보안수사대의 위치 및 내부구조, 인력 등에 대하여도 거의 알려진 바가 없다.

  예산운영의 비밀주의 역시 문제이다. 2004년 이영순 의원실에 보고된 경찰청 제출 국감자료⁴⁰⁾에 의하면, 보안국에서의 활동비가 어떠한 목적과 내용을 가지고 운영되는지 의문을 가질 수 밖에 없다. 2004년도 경찰청의 예산중 보안국의 총예산은 85억7천여만원이며 이중 국정원이 관리하는 예산인 특수활동비가 74억3천여만원이다(약 87% 정도의 예산을 국정원이 관리함). 한편, 최근 3년간 보안국 특수활동비의 증감 추이는 근소한 차이로 감소하고 있는 추세이지만 정보국, 보안국, 외사 및 지방청으로 관리하고 있는 예산을 살펴볼때 감소 추세라고 보기에는 어려운 내용이 있으며, 전국 시도별 지방경찰청의 특수활동비는 조금이나마 계속해서 증가하고 있 다고 한다. 더욱 문제가 되고 있는 것은 정보, 보안 분야 인력이 줄고 있음에도 오히려 예산이 늘어나는 점에 대한 의혹이다. 일반적인 시설관리비등을 제외하고 모든 것이 특수활동비로 편성이 되고 이에 대한 사용내역이나 활동내용을 알 수 없으니 이는 누가 봐도 의구심을 가질 수밖에 없는 것이다. 결국 눈에 보이는 정원을 줄이고 있지만 예산이 늘어나는 만큼의 인원 또는 활동이 전개되고 있다는 것인데 이에 대해서도 경찰청은 좀 더 명확하게 해야 할 것이다.⁴¹⁾

  이처럼, 보안경찰 스스로가 ‘보안’의 이름으로 스스로를 감추고 있는 상황에서는, 보안수사대에서 수사를 받고 나온 사람들의 증언에 의하여 보안수사대의 실체가 세상에 알려져 있을 뿐이다. 따라서, 국민들에게 ‘보안분실’은 ‘남영동’이나 ‘박종철’, ‘고문치사’가 떠오르는 것은 당연한 일이고, 정보가 공개되지 않은 상황에서 갈수록 의혹만 눈덩이처럼 커질 것이다. 경찰이 ‘경찰의 수사권 독립’이나 ‘인권경찰’로의 변화와 같은 야심찬 계획을 국민의 지지 속에 수행하기를 원한다면, 먼저 보안경찰의 과거와 현재에 대하여 국민 앞에 떳떳하고 투명하게 자신을 드러내야 할 것이다.

바. 보안경찰에 대한 민주적 통제장치가 없다

  민주주의 발달 과정에서 국가기관의 역할에 대하여도 많은 사고의 변천이 있었다. 종래, 이른바 공익을 위한 특수한 행정영역이 있다든가, 그 안에는 특별한 권력관계가 있다든가(특별권력관계), 국가안보에 관하여는 비밀주의가 당연한 것이라는 등의 인식이 주를 이루었다면, 시간이 흐를수록 모든 국가기관 및 행정행위를 일관하여 ‘국민에 의한 민주적 통제’와 ‘국민의 인권보호’가 매우 중요한 국가기관의 임무 및 행정행위의 원칙으로 자리잡아가고 있다.

  분단국가라는 특수한 상황에서 한국에서는 다른 어느 나라보다 ‘국가안보’ 및 ‘체제유지’가 중요한 과제로 인정받아왔고, 그 과정에서 보안기관들은 법과 기구로부터  통제받지 않는 권한을 누려왔다. 이들 기관은 대개 ‘보안’이라는 방패 뒤에 숨어 자신의 조직 및 역할을 일체 숨겨왔다. 그러나, 사회의 변화-특히 남북관계의 변화와 인터넷 등 통신매체의 발달-에 따라 ‘보안’이라는 이유로 국민의 통제망을 벗어나는 것을 허용되기 어려워지고 있다. 더구나, 이러한 기관이 그간 드러나지 않는 조직 활동 특성을 이용하여 많은 인권침해를 하여 왔다는 점이 하나둘씩 밝혀지면서 위와 같은 비밀스러운 보안조직의 필요성 및 그 역할에 대하여 심각한 의문이 제기되고 있다.

  예컨대, 국가정보원의 경우 지난 국민의 정부 이래 ‘국내 정보 수집’ 파트를 기존과 같이 존속하는 것에 대하여 심각한 문제제기가 있었고, 참여정부 들어서 최근에는 불법 도감청 및 최근의 인터넷 해킹 의혹에 이르기까지 국민의 사생활 등 인권을 조직적으로 침해하여 온 사실이 밝혀지면서 조직의 위상 자체가 흔들리며 외부의 압력에 의해 조직의 개편을 강요당하고 있는 실정에 처해 있다⁴²⁾.

  보안경찰, 즉 경찰 내 보안부서에 대한 국민의 인식 역시 결코 다르지 않은바, 이 점은 보안경찰에게도 시사하는 바가 매우 크다. 많은 국민들은 경찰 내 보안부서에대해서도 불법도감청이나 민간인 사찰의 의혹을 가지고 있으며, ‘보안분실’과 같은 기관의 존재이유를 쉽게 납득하지 못한다. 실제 이미 공공연한 비밀이 되어버린 ‘각 보안분실’이 위치한 인근 주민들은 보안시설이 하루빨리 지역에서 나가주기를 바라고 있는 실정이다.⁴³⁾ 경찰 스스로도 보안분실이 반인권의 상징이요, 경찰 스스로에게도 역사의 굴레라고 고백하지 않았던가.⁴⁴⁾

  이러한 점은, 민주화와 함께 이른바 보안기관들도 철저한 자기혁신과 법에 따라 자신을 투명하게 드러내고 통제받지 않는 한 조직의 생존 자체를 위협받는 상황에 처하게 됨을 잘 보여준다. ”권력이 사적인 성격을 갖게 된다면 부패할 것이고 권력의 비밀성이 커진다면 그 권력은 남용할 것이다. 비밀스러운 권력에 대해서는 정치적 여론을 통한 민주주의적 통제도 불가능하다.”는 지적은 경찰 스스로 깊게 고민해야 할 화두라고 할 것이다.⁴⁵⁾

  그러나, 보안경찰은 국회나 독립적 권한을 가진 기관 등에 의하여 거의 통제나 감시를 받지 않고 있으며 현재에도 적절한 통제장치가 부재하다. 이 점은 보안경찰 스스로에게도 자신의 활동의 정당성과 내용적, 절차적 적절성을 국민들에게 검증받으면서 오류를 바로잡고 발전할 수 있는 기회를 박탈하였고, 결과적으로 보안경찰과 보안수사대가 시간이 흐를수록 경쟁력 없는 기관으로 도태하게 만드는 가장 큰 이유 중의 하나이다.

(전문은 화일 참조)

http://ecumenian.com/news/articleView.html?idxno=162