높아진 미국 의존도만 보여준 나토 정상회담

[위종민]

RUSI의 기사입니다.

2024년 7월 나토 정상회의는 조 바이든의 재선을 위한 무대였고, 2025년 나토 정상회의는 관심병자 트럼프의 비위를 맞추기 위한 무대였다고 신랄하게 평가하네요. 유럽은 푸틴에 대한 남아있는 억제력조차 잃어버렸다고.나토 차원의 우크라이나 지원 역시 실질적으로 줄 수 있는 건 없고, 차후 우크라이나 지원은 회원국 개별차원 및 지원을 원하는 국가 연합 형태로 이뤄질 거라고 합니다. 

국방비의 GDP 5% 기준 역시 명시적으로 별도의 상응조치 없이 합류하지 않겠다고 밝힌 스페인에 대한 제재나 압박이 없어 슬로바키아가 5% 목표를 달성하지 않을 거라고 밝히는 등 사실상 권고 수준이라고 합니다. 

2025년 NATO 헤이그 정상회의: 트럼프에 집중하다

2025년 헤이그에서 열린 올해의 NATO 정상회의에서 도널드 트럼프 대통령이 승리했고, 우크라이나는 패배했으며, 유럽은 미국에 전적으로 의존하고 있음을 드러냈다.

이번 헤이그 정상회의의 주요 목표는 트럼프 대통령을 달래고, 그로 인해 우크라이나 대통령 젤렌스키가 백악관에서 겪었던 곤란을 피하는 것이었다. 이 좁은 범위의, 그러나 중요한 목표로 보면 정상회의는 성공적이었다. 하지만 이 과정에서 동맹의 더 깊은 문제가 드러났다.

NATO는 미국의 정치적 변덕에 휘둘리고 내부 관리 위기 해소에만 몰두하는 위험에 처해 있으며, 외부의 점증하는 안보 위협에 집중하지 못하고 있다. 2024년 7월 워싱턴 정상회의는 오직 조 바이든 대통령의 재선을 위해 치밀하게 기획됐으며, NATO는 75주년을 기념하는 무대만 제공했다. 그러나 바이든은 폐막 기자회견에서 젤렌스키를 ‘푸틴 대통령’이라 잘못 부르며 결국 자멸했다. 1년 뒤 열린 헤이그 정상회의 역시 마찬가지로 트럼프 대통령과 미국의 동맹 리더십에 ‘항복’하는 모양새로 꾸며졌다. 스스로를 ‘역사상 가장 강력한 동맹’이라 칭해왔던 NATO는 이제 한 사람에게 완전히 종속된 조직이 되었다. 이로 인해 유럽은 주적 푸틴의 눈에 남아 있던 억제력마저 잃게 되었다. 푸틴은 오직 유럽 내 미군에 대해서만 공격을 두려워한다. 미국의 유럽 철수 가능성이 높아진 지금, 이는 NATO에 전략적 위험이자 러시아에 틈을 제공할 수 있다.

동맹은 신중히 움직여야 한다. 아프가니스탄 개입(2001년 초기 침공과 2006년 임무 확대)은 미국 대통령을 만족시키려다 일어난 일로, 냉전 이후 최대의 군사적 실패로 남았으며, 이후 수년간 위기관리작전 수행 탓에 유럽의 군사력은 러시아 억제·방어 역량을 크게 상실했다.

정상회의 트럼프 대통령을 달래는 대가로, 지도자 정상회의에 대한 기대치는 계속 낮아졌다. 이번 본회의는 트럼프 일정을 맞추기 위해 2시간 30분으로 축소되었고, 각국에 주어진 발언 시간은 5분이 채 안 됐다. 네덜란드 정부는 이번 정상회의 비용이 1억 8,340만 유로(분당 120만 유로)로 역대 최고 수준일 것이라 추산했다. 전문가들 사이에서는 이 자금과 노력을 더 의미 있게 쓸 수 있었을 것이란 의견이 제기됐다.

NATO는 필요한 때에 새 능력을 제공하고 훈련해야 한다. 이는 개별 국가 과제로도 어렵지만, 동맹 내에선 상호운용성을 더욱 어렵게 만든다.

공동성명은 짧았고, 핵심 결정은 제5조에 대한 ‘철통같은’ 공약을 재확인하는 내용뿐이었다. 이러한 다짐조차 의문이 제기된 사실이 동맹의 위태로운 위치를 드러낸다. 중국에 대한 언급도 없었다. 작년 워싱턴 정상회의는 중국을 ‘러시아의 전쟁 결정적 지원자’로 직접 지목하며 진전이 있었으나, 올해는 관련 논의가 사라졌다. NATO의 ‘대러 전략’도 조용히 폐기됐다. 러시아와 중국이 이란, 북한 등과 맺는 반NATO 협력도 언급되지 않았다. 가장 생산적인 논의는 부대 행사로 열린 싱크탱크 세션에서 이뤄졌다.

가장 큰 패자는 우크라이나였다. 2022년 마드리드, 빌뉴스, 워싱턴 등 연속 정상회의의 주인공이던 키이우는 이제 동맹 의제에서 빠르게 밀려나고 있다. 2008년 이후, 특히 2022년 이후 NATO의 소극적 태도가 동맹을 궁지에 몰아넣었다. 우크라이나 가입 공식 초청 외에는 NATO가 우크라이나에 제공할 실질적 가치는 남지 않았다. 앞으로 지원은 회원국의 개별 공여와 ‘의지 있는 국가 연합’ 체계로 진행될 것이다.

이번 회의의 긍정적 성과는 2035년까지 국방비를 GDP의 5%로 증액(3.5%는 실전 전력, 1.5%는 인프라·사이버 등 안보 관련 예산)한다는 새 목표에 합의했다는 점이다. 그러나 룻테 신임 사무총장은 2주 전 런던 연설에서 “러시아가 5년 내 NATO에 군사력 사용 준비를 마칠 수 있다”고 경고했다. 동맹이 새 능력을 제공·훈련하는 데 시간을 끌 여유가 없다. 독일은 2029년(자국 정보기관이 전쟁 가능 시점으로 지목)에 이 목표를 달성하겠다고 밝혀, 유럽 재무장 선도국이 됐다.

판도라의 상자 새 지출 목표는 예고되어 왔으나, 스페인 총리 산체스가 막판 면제 요청을 해 논란이 일었다. 산체스는 예산 증가 없이도 역량 목표를 달성할 수 있다고 주장했다. 동맹국들은 분노했지만, 달성 현실을 솔직히 밝힌 산체스의 태도는 긍정적이기도 하다. 산체스는 단순한 재정 투입보다 실제 결과와 성과를 측정하자고 제안했다.

이에 대해 룻테는 스페인이 역량 목표 달성을 위한 자체 경로와 연간 자원 배분을 결정할 유연성을 갖게 될 것이라 답했으나, 곧 “NATO엔 선택권(opt-out)이 없고, 개별 합의도 없다”고 말을 번복했다. 정상회의가 끝날 때까지 스페인에 대해 무엇이 합의됐는지조차 불확실했다.

이런 예외 허용 움직임은 위험한 선례가 될 수 있다. 슬로바키아 총리는 5% 목표를 달성하지 않을 것이라 밝혔고, 벨기에도 면제 가능성을 시사했다. 각국에서 야당이 성장하며, 방위비 예산 전용을 둘러싼 요구는 더욱 커질 전망이다.

‘선택적 불참(opt-out)’은 유럽 안보에서 낯설지 않다. 프랑스는 1966년 NATO 통합지휘구조에서 이탈해 2009년 복귀했고, 덴마크도 최근까지 EU 안보정책에 예외를 적용받았다. 다만 이들 결정은 지정학적·전략적 이유에서 비롯됐지, 재정 부담 때문은 아니었다.

이번 스페인 사례의 특징은, 마드리드가 별다른 상응 조치 없이 면제를 요구했다는 점이다. 예를 들어 라트비아에 육군 증파, 317대 전차 동부 전진배치, 발트해 항공임무 확대 등 제안을 할 수 있었으나, NATO 사무총장도 별다른 요구를 하지 않았다.

이로 인해 일부 회원국은 앞으로 역량 목표 달성을 두고 협상이 가능하다고 느끼게 되었고, 5% 지출 목표가 사실상 권고 사항처럼 여겨진다.

NATO 우선 이번 정상회의는 영국 국방·안보의 중요한 한 달을 마무리했다. 영국은 최근 ‘NATO 우선’ 전략방향을 담은 국방검토보고서를 내놓았으며, 새 국가안보전략도 정상회의에서 공식 발표했다. 그러나 여전히 가장 큰 질문은 ‘이 모든 것을 어떻게 재원 조달할 것인가’이다.

2025년 영국은 새 NATO 방위기획과정(NDPP) 역량 목표를 대부분 수용했으며, 이를 달성하려면 GDP의 3.6%를 지속 투입해야 한다. NDPP는 누적적 특성 탓에 미래에 더 큰 예산 부족을 초래할 수 있다. 영국 정부는 GDP 2.5%를 2027년까지 국방비로 올릴 것이라 했으나, 3% 달성은 ‘재정 여건이 허락할 때’란 단서를 뒀다. 지금은 룻테 사무총장의 5% 목표까지 받아들였으나, 연 400억 파운드 증액에 대한 구체적 방안은 없다. 영국은 이미 NDPP 평가에서 최하위권이다.

영국이 진정 NATO 우선 전략을 원한다면, 국방비 목표를 국내법으로 의무화해야 한다. 2050년 탄소중립 목표처럼, 법적 의무화가 동맹 내 리더십을 입증할 것이다.

문제의 축적 NATO는 이번 정상회의에서 새로운 방위비 목표에 합의하며 미-유럽 간 마찰을 피했다. 이는 분명 성과다. 하지만 NATO는 너무 높은 대가를 치렀는가? 트럼프는 자신에게 쏠린 관심을 즐겼으며, 앞으로 세 번 더 정상회의에 참석할 것으로 보인다. 이는 동맹 회원국에 큰 부담을 남긴다. 앞으로 NATO가 기대치를 계속 충족시키지 못한다면, 오히려 미국의 관심과 집중이 약화될 수 있다. 유럽 NATO 회원국들은 이런 상황에 전혀 대비돼 있지 않으며, 이번 헤이그 정상회의가 그 사실을 입증했다.

All About Trump: the 2025 NATO Hague Summit | Royal United Services Institute

All About Trump: the 2025 NATO Hague Summit

All About Trump: the 2025 NATO Hague Summit

Ed Arnold

26 June 20257 Minute Read

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At this year’s NATO Summit, Donald Trump won, Ukraine lost, Europe rolled out the red carpet and exposed the total psychological dependency on the US.

The main objective for NATO at the Hague Summit was to placate Trump and in doing so avoid the fallout that Ukrainian President Volodymir Zelensky was subjected to in the Oval Office. Eval‎uated on this narrow – but important – goal then the Summit was a success. However, it has exposed deeper problems for the Alliance.

NATO is at risk of succumbing to the whims of US politics and becoming totally consumed by internal management crises, rather than focusing on growing external security threats. The July 2024 Washington Summit was designed solely to maximise the chances of Joe Biden’s re-election. The Alliance delivered, providing a well-choreographed opportunity for a 75th anniversary celebration, but Biden sealed his own fate – referring to President Zelensky as ‘President Putin’ during the closing press conference. One year on, the Hague Summit was a similarly choreographed kow-tow to Trump and US leadership of the Alliance for fear of causing an upset. The self-described ‘strongest alliance in history’ has reduced itself to the total subservience of a single man. In doing so, the Europeans have eroded that little deterrence value they had in the eyes of their principal enemy – President Putin. Putin only fears attacking US forces in Europe, making the expected drawdown of the US military from the continent a strategic risk for NATO and an opportunity for Russia who will seek to exploit gaps.

The Alliance must proceed with caution. Its disastrous involvement in Afghanistan – both the initial invasion in 2001 and the huge expansion of the mission in 2006 – was borne about by trying to please a US President. It represented the largest individual and collective military failure since the Cold War and significantly reduced European militaries’ abilities to deter and defend against Russia after prosecuting years of crisis management operations.

The Summit

The consequence of placating Trump is the continual diminishing of expectations for Leaders summits – precisely when those summits need to be more ambitious. The main plenary session was reduced to just two and a half hours to accommodate Trump, giving each ally less than five minutes airtime each. Furthermore, the government of the Netherlands estimates that the cost of the most expensive summit thus far will be €183.4 million – or €1.2 million per minute – making it a serious contender for being the most expensive meeting ever held anywhere in the world. There was a forming view amongst expert attendees at the summit that the money and effort could have been better spent.

NATO cannot wait to deliver and thus train on new capabilities ahead of when they might be needed. As a national task this is hard. As part of an Alliance, it makes interoperability incredibly difficult

The communique is short and the key decision reaffirms an ‘ironclad’ commitment to Article V. The fact that this was even doubtful shows the precarious position that NATO is in. There was no mention of China whereas last year’s Washington Summit made substantial collective progress in this area and directly called China out as a ‘decisive enabler’ of Russia’s war in Ukraine. The promised NATO ‘Russia Strategy’ has quietly been dropped. Moreover, there was no mention of the growing anti-NATO partnerships that Russia and China are developing with Iran and North Korea. The most productive discussions were hosted by think tanks on the side-lines.

The biggest loser was Ukraine. After securing the hard-fought limelight of consecutive summits since 2022 – Madrid, Vilnius and Washington – Kyiv is fading fast from the Alliance agenda. The inconvenient truth is that NATO timidity towards Ukraine since 2008 – and especially since 2022 – has backed the Alliance into a corner. Apart from a formal invitation to join, the Alliance has nothing of value left to offer Ukraine. Subsequent support will continue to be led through bilateral member state contributions and coalitions of the willing.

The positive of this narrow agenda was the ability to agree a new defence spending target of 5% of GDP on defence: with 3.5% allocated to hard capabilities, and a further 1.5% on security related spending including infrastructure and cyber security, by 2035. Yet, Rutte at a speech in London just 2 weeks ago warned that ‘Russia could be ready to use military force against NATO within five years’. Within defence planning the most important time is ‘H Hour’ – the point when you expect to be in combat. NATO cannot wait to deliver and thus train on new capabilities ahead of when they might be needed. As a national task this is hard. As part of an Alliance, it makes interoperability incredibly difficult. Germany obviously did not get the memo and has pledged to meet the target in 2029 – the date when its intelligence service believes it may be at war with Russia – making it a significant European leader for rearmament.

Pandora’s Box

The new spending target was long signalled. The surprise was the eleventh-hour exemption request by Spanish Prime Minister Pedro Sánchez, arguing that Spain could make its capability targets without such a spending hike. While allies are rightly furious, Spain should be commended for having the bravery to stand up to Trump and be honest and realistic about what is achievable within the timeframe. Moreover, Sanchez put a sound argument forward for NATO to measure outputs and outcomes, rather than a crude financial input metric.

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In a responding letter, Rutte stated that Spain would have ‘the flexibility to determine its own sovereign path for reaching the Capability Target goal and the annual resources necessary as a share of GDP’. This caused a serious amount of confusion for all at the Summit and then Rutte backtracked, saying ‘NATO has no opt-out and NATO doesn't know side deals’. It was still not clear at the end of the summit what precisely had been agreed, or the expectations on Spain.

The possible willingness to accept carve outs sets a dangerous precedent and could open a Pandora’s box of further exemptions. Slovakian Prime Minister Robert Fico, while agreeing to the summit communique said that his country would not meet the 5% target. Belgium hinted at following Spain’s lead on a possible exemption. Across NATO member countries, many governments are facing a rise of insurgent parties and calls for special measures will likely grow and will create far more challenging management for NATO and national governments as more and more money is taken away from other spending priorities to fun defence.

‘Opt-outs’ are nothing new in European security. France withdrew from NATO’s Integrated Command Structure in 1966, before recommitting in 2009. Denmark, until recently, had secured an opt-out for the EU’s Common Security and Defence Policy, which it reversed after 2022 via referendum. Yet, these were done for geopolitical and strategic reasons, not because of financial pressures, which every ally shares.

What is remarkable about the Spanish case is that Madrid did not offer anything significant in return. Spain could – and should – have made enhancements to its Forward Land Forces presence in Latvia, or promised to deploy more of its 317 modern main battle tanks East, or enhanced its Baltic Air Policing mission. More worryingly, it seems the NATO Secretary General didn’t even ask for concessions.

The result is that certain NATO members will feel there is a deal to be done on capability targets and these pressures will only increase as the deadline nears. This makes the new 5% defence spending target feel advisory, rather than mandatory, and something to get through the summit without much thought to the consequences.

NATO First

The summit capped off a busy month for UK defence and security. It started with the long-awaited publication of the Strategic Defence Review which committed the UK to a ‘NATO first’ approach in how it plans, thinks and acts. A new UK National Security Strategy – designed to bring together various security reviews together – was formally unveiled at the summit. The UK has much to do to prepare the UK for war and it still has ambitious national security goals. Unsurprisingly the big question remains – how is all of this to be paid for?

In 2025 the UK signed up to all bar one of its new NATO Defence Planning Process (NDPP) capability targets, which would require the UK to be spending 3.6% of GDP from now to meet them. The NDPP is effectively accumulative which will cause further funding shortfalls in the future and make meeting its NATO capability targets extremely hard

In February, the Prime Minister committed to increasing defence spending to 2.5% by 2027. Getting to 3% by the next Parliament formally remains an ‘ambition’ with the vague caveat of ‘when fiscal conditions allow’. However, Sir Keir Starmer has now signed the UK up to the new 5% NATO target requiring an extra £40 billion annually with no costed plan on how to achieve it. Furthermore, in 2025 the UK signed up to all bar one of its new NATO Defence Planning Process (NDPP) capability targets, which would require the UK to be spending 3.6% of GDP from now to meet them. The NDPP is effectively accumulative which will cause further funding shortfalls in the future and make meeting its NATO capability targets extremely hard. The UK is already towards the bottom of the NDPP progress reports, and the government is being disingenuous to suggest that all is harmonious between UK capability targets and NATO.

The UK must go further. Having adopted the new spending target the UK should legislate to realise its NATO-first thinking. The government should write NATO spending targets into UK law, with a legal requirement to meet them, akin to the commitment to achieve Net Zero by 2050. This would significantly boost UK standing within the Alliance and demonstrate the leadership credentials it craves.

Storing up Problems for Later

NATO managed to conclude the summit with a new agreed spending target and avoided a transatlantic fallout. This obviously should be commended. But has NATO paid too high a price? Trump obviously enjoyed the attention and will likely attend three more NATO summits which will create very high expectations on NATO members. The real worry is that NATO will be unable to keep up the hype, leading to reduced US focus and attention anyway. European NATO members are totally unprepared for this scenario and the Hague summit proved it.

© RUSI, 2025.

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