다산 정약용의 《목민심서(牧民心書)》

[허현]

《목민심서(牧民心書)》는 지방 관리들의 폐해 대책과 행정 쇄신을 바라면서 1818년 정약용이 지었다. 내용은 관리의 부임부터 해임(해관)까지 전 기간을 통해 준수하고 집행해야 할 실무상 문제들을 각 조항으로 정하고 자신의 견식과 견해를 피력했다. 부임·율기·봉공·애민·이전·호전·예전·병전·공전·진황·해관의 12편으로 나누고, 각 편을 다시 6조로 나눠 모두 72조로 엮었다. 당시의 실정을 규탄하며 수령의 실천윤리를 제시하여 조선 후기 사회경제의 실상을 알 수 있게한 중요한 자료이다. 

● 부임(赴任)

1. 제배(除拜) : 제배란 수령에 임명됨을 말한다. 수령은 한 고을의 백성과 사직의 중책을 맡았으므로 함부로 구해서는 안 된다는 것과, 임명 초에 재물을 쓰는 일, 부임행차 때에 비용을 줄여서 백성의 고통을 덜어주는 일에 대해 사례를 들어 논하고 있다.

2. 치장(治裝) : 치장이란 부임할 때의 행장 차리는 것을 말한다. 의복과 말안장 등은 새로 마련할 것이 아니라 예전 것을 그대로 쓰는 일, 동행자를 많이 데리고 감으로써 야기되는 폐단, 책이나 필수용품 외에는 행장을 간편하게 가지고 가는 일 등에 대하여 사례를 들어 기술하고 있다.

3. 사조(辭朝) : 사조란 수령에 임명된 자가 임금께 하직 인사를 드리는 것을 말한다. 서경(署經)이 끝난 다음, 임금ㆍ재상ㆍ대관(臺官)ㆍ전관(銓官) 등에게 하직 인사를 할 때 주의해야 할 일과, 신영(新迎) 나온 아전이나 하인들을 대하는 일, 수령으로서 국가의 은혜와 백성의 기대에 부응하는 마음가짐에 대한 일들을 사례를 들어 논하고 있다.

4. 계행(啓行) : 계행이란 부임길을 떠나는 것을 말한다. 부임길에서 지켜야 할 체모, 미신에 현혹되지 않아야 하는 일, 지나는 관부(官府)의 선배 수령에게 치도(治道)룰 강구하는 일, 부임 전 하룻밤은 이웃 고을에서 자야 하는 일 등을 논하고 있다.

5. 상관(上官) : 상관이란 관리가 임지에 도임함을 말한다. 도임날을 가리는 일, 도임하여 관속(官屬)들의 참알(參謁)을 받는 절차, 치민(治民)하는 방도를 연구하는 일, 도임 후 향교(鄕校)와 사직단(社稷壇)에 참배(參拜)하는 절차 등을 논하고 있다.

6. 이사(莅事) : 이사란 수령이 부임하여 실무를 보는 것을 말한다. 부임 이튿날 정사에 임하는 자세, 사족(士族)과 서민들에게 의견을 구하는 일, 소장(訴狀) 처리하는 요령, 백성들에게 명령 전하는 일, 관무일지를 만들어 업무를 점검하는 요령, 관내도(管內圖) 작성, 인장(印章)이나 수결(手決) 등의 관리 등에 대한 문제를 논하고 있다.

● 율기(律己)

1. 칙궁(飭躬) : 칙궁이란 자기 몸가짐을 가다듬는 일이다. 기거(起居)를 절도 있게 하고, 복장을 단정히 하고, 백성에게 임하는 등의 일, 공무의 여가에도 치민 방책을 강구하는 일, 말을 많이 하거나 발끈 성내는 것을 경계하는 일, 아랫사람을 너그러이 대하는 일, 관부(官府)의 체모를 엄숙히 하는 일, 자중하여 체모를 지키는 일, 주색(酒色)과 연락(宴樂)을 삼가는 일, 백성과 함께 풍류를 즐기는 일, 경내를 순행하며 백성에게 폐단을 묻고 생업을 권면하는 일, 시(詩)나 바둑으로 세월을 보내고 정사는 아전에게 맡기는 폐단, 일을 줄이고 대체만 지키는 일 등에 대해 사례를 들어 소상히 밝히고 있다.

2. 청심(淸心) : 청심이란 청렴한 마음가짐을 말한다. 청렴은 수령의 본무임을 전제하고, 청렴하지 않은 것은 지혜가 부족한 사람이라 논한 다음, 뇌물을 주고받는 일, 청탁을 받고 사정을 쓰는 일 등의 폐단과 청렴하되 너무 각박한 것도 아울러 지적하고 있다. 그리고 재물을 유효하게 쓰는 일, 관아에 소용되는 물자를 구입하는 요령, 관례로 내려오는 예전(例錢) 사용하는 일, 공치사나 자기 자랑하는 일에 대해 사례를 들어 논하고 있다.

3. 제가(齊家) : 제가란 가정을 바르게 다스리는 것을 말한다. 수령으로서는 먼저 가정을 다스려야 함을 전제하고, 부모와 처자를 임지로 데리고 가는 일, 빈객(賓客)ㆍ노복 등을 데리고 가는 일, 의복ㆍ음식을 검소하게 하는 일, 내아(內衙.수령의 살림집)와 자제를 엄정하게 다스려 청탁을 근절하는 일, 수령 자신이 축첩을 삼가는 일 등을 논하고 있다.

4. 병객(屛客) : 지방 관청에 있는 책객(册客)ㆍ겸인(傔人) 등 객인(客人)과 외부로부터의 청탁을 물리친다는 말이다. 관부(官府)에 책객을 두는 일, 관내 백성이나 이웃 고을의 백성을 접견하는 일을 삼가야 함을 논하고, 관내에 사는 친지(親知)들에게 처해야 할 일, 중앙관서 고관들의 청탁을 거절하는 일, 가난한 친구나 친척이 찾아왔을 때 후히 접대해 보내는 일, 관청에 잡인 출입을 금하는 일에 대해 사례를 들어 밝히고 있다.

5. 절용(節用) : 절용이란 씀씀이를 절약함을 말한다. 법식을 정하여 절약하는 일, 의복과 음식을 검소하게 하는 일, 제사(祭祀)와 빈객의 접대에 항식(恒式)을 정하는 일, 내사(內舍)에 소용되는 물건을 일시에 바치게 하는 일, 아전이나 노복이 바치는 회계가 없는 물건을 절용하는 일, 공물(公物)을 절약하는 일, 중기(重記)를 미리 정리해 두는 일, 폐물을 이용하는 일에 대해 논하고 있다.

6. 낙시(樂施) : 낙시란 은혜 베풀기를 즐거워하는 일을 말한다. 절약만 하고 쓰지 않으면 친척이 멀어지기 때문에 은혜를 베풀어야 한다고 전제하고, 자기 녹봉의 여유가 있을 때 가난한 친구와 친척을 도와주는 일, 곤궁한 귀양살이하는 사람을 도와주는 일, 전란으로 유리(流離)하는 사람을 도와주는 일에 대해 논하는 한편, 권력있는 집안에 선물이나 토산물을 보내서는 안 되는 일에 대해 사례를 들어 밝히고 있다.

● 봉공(奉公)

1. 선화(宣化) : 선화란 임금의 교화를 편다는 말이다. 교화를 펴는 임무는 감사만이 아니라 수령에게도 있음을 밝히고, 왕명ㆍ교서(敎書)ㆍ사문(赦文)이 도착되면 백성에게 알리는 일, 망하례(望賀禮)ㆍ망위례(望慰禮)를 행하는 절차, 국기일(國忌日)에 지켜야 할 일을 사례를 들어 밝히는 한편, 시행할 수 없는 조정의 명령이 내려오면 처해야 할 일을 논하고 있다.

2. 수법(守法) : 수법이란 법을 지키는 일을 말한다. 법이란 임금의 명령인 만큼, 법을 지키지 않음은 임금의 명을 따르지 않는 것이라 규정하고, 국법의 금령과 형률을 두려워하여 범하지 말 것과, 이익이나 위세에 유혹되거나 굽히지 말 것과 법을 함부로 고치지 말 것 등을 사례를 들어 논하는 한편, 고을의 법인 읍례(邑例)에 대해서는 수정해 지키도록 방법을 제시하고 있다.

3. 예제(禮際) : 예제란 예의로 상대하는 것을 말한다. 수령이 사신(使臣)과 상견(相見)하는 예의, 신임 감사를 맞이하는 연명례(延命禮), 문관인 판관(判官)이 병사(兵使)를 대하는 예의, 상사(上司)의 명이 공법에 어긋나는 경우 상사에 대한 예의, 이웃 고을과 의좋게 지내는 일, 후임자와 전임자에게 대하는 예의 등을 사례를 들어 소상히 밝히고 있다.

4. 문보(文報) : 문보는 제반 공문서를 말한다. 공문서는 자신이 써야 하는 일, 이문(吏文)ㆍ이두(吏讀)를 익히는 일, 문서의 종류에 따라 완급(緩急)을 헤아려 처리하는 일에 대해 소상히 적고 있다.

5. 공납(貢納) : 공납은 공물을 바치는 것을 말한다. 공물을 기한 내에 바치는 일, 아전의 횡포나 횡령을 살피는 일, 군전(軍錢)ㆍ군포(軍布)를 징수하는 일, 부당한 토산물의 요구를 거절하는 일, 잡탈(雜脫)ㆍ잡세(雜稅)에 대한 일, 내수사(內需司)ㆍ궁방(宮房)의 상납에 대한 일 등을 고사와 자신의 의견을 들어 밝히고 있다.

6. 왕역(往役) : 왕역이란 일상 업무 이외에 딴 일에 차출되는 일을 말한다. 상사에서 차출하면 핑계로 도피하지 말아야 한다고 전제하고, 제관(祭官)ㆍ시관(試官)ㆍ검시관(檢屍官)ㆍ조운감독관(漕運監督官)ㆍ칙사호행차사(勅使護行差使)ㆍ축성감독관(築城監督官) 등에 차출되었을 때 수령으로서 해야 할 일에 대해 역사적인 사례와 본인의 의견을 제시하여 소상히 밝히고 있다.

● 애민(愛民)

1. 양로(養老) : 양로란 노인을 존경 우대한다는 뜻인데, 여기서는 노인에게 연회를 베풀어 주는 일을 말한다. 양로례(養老禮)의 역사, 양로연(養老宴)의 초청 범위, 양로연의 의식 절차를 소상히 기술하고, 경로(敬老)를 위해 선물하는 방법을 밝히고 있다.

2. 자유(慈幼) : 자유는 어린아이를 돌보아 양육하는 것을 말한다. 고아를 양육하는 일, 곤궁하여 자식을 낳자마자 죽이는 일, 흉년에 유기아(遺棄兒) 기르는 일 등을 중국 고사와 우리나라의 법례(法例)ㆍ사례를 들어 밝히고 있다.

3. 진궁(振窮) : 홀아비ㆍ과부ㆍ고아ㆍ늙어 자식 없는 빈궁한 사람을 구제하는 것을 말한다. 홀아비ㆍ과부 등을 구제하는 일, 과년한 자녀에게 성혼시켜 주는 일, 홀아비와 과부를 결합시켜 주는 일 등을 논하고 있다.

4. 애상(哀喪) : 애상이란 상사를 당한 사람을 보살펴 주는 것을 말한다. 상을 당한 사람에게 부역을 면제해 주는 일, 상을 당한 가난한 백성을 관에서 장사치뤄 주는 일, 기근과 유행병으로 사망자가 속출할 경우 관에서 매장하는 일, 객사한 관리의 상여가 자기 고을을 지날 때 도와주는 일, 향임(鄕任)이나 아전ㆍ군교(軍校) 등의 상에 조문하거나 부의하는 일 등을 사례를 들어 밝히고 있다.

5. 관질(寬疾) : 관질이란 불구자와 중환자에게 신역(身役)을 관대하게 면제하는 것을 말한다. 불치병자나 불구자로서 자력으로 살아갈 수 없는 경우 의탁할 곳을 마련하여 살게 해 주는 일, 추위와 주림에 시달리는 군졸을 보살펴 주는 일, 염병ㆍ천연두 등의 병으로 죽는 천재가 유행할 때 관에서 구제하는 일, 마각온(麻脚瘟) 치료 방법 등을 기술하고 있다.

6. 구재(救災) : 구재란 재난을 구재하는 것을 말한다. 수재와 화재에 대해 휼전(恤典)을 거행하는 일, 환란을 예방하는 일, 재해가 제거된 뒤 백성을 안무(按撫)하는 일, 황충(蝗蟲)을 박멸하는 일에 대해 사례를 들어 소상히 밝히고 있다.

● 이전(吏典)

1. 속리(束吏) : 아전을 단속하려면 수령 자신부터 먼저 단속하여 재물을 탐하는 등 그들에게 약점 잡히는 일을 하지 말아야 하고, 세력을 믿고 기세를 부리는 아전과 향리(鄕吏)들의 악행이나 백성을 괴롭히는 그들의 구걸행위는 일체 금해야 하고, 이방(吏房)에게 중임하는 일은 삼가야 하고, 참알(參謁)할 때 아전들이 백의포대(白衣布帶)를 착용하는 일과 그들의 잔치놀이나 매질하는 일을 엄금해야 하고, 아전들의 정원은 가능한 한 줄이는 동시에 그들의 이력표(履歷表)를 작성해야 한다는 것들을 설명하고 있다.

2. 어중(御衆) : 부하를 통솔하는 데는 위엄과 신의, 청렴과 성실이 있어야 한다는 것을 대전제로 강조하는 한편, 군교(軍校)의 횡포와 관노(官奴)들의 농간을 엄하게 단속해야 할 것을 역설하고 있다.

3. 용인(用人) : 향승(鄕丞)ㆍ좌수(座首)ㆍ풍헌(風憲)ㆍ약정(約正) 등을 임용함에는 오직 적격자를 고르는 데 신경을 써야 한다고 강조하는 동시에, 인선할 때의 사람 알아보는 방법을 제시하고 있다.

4. 거현(擧賢) : 어진 사람을 뽑아서 중앙에 천거하는 일과 관내를 돌아다니며 품행이 단정한 사람을 찾아보는 일은, 수령으로서는 당연히 해야 할 것임을 역설하고 있다.

5. 찰물(察物) : 관내에서 일어나는 일은 빠짐없이 알아야 한다는 것을 강조하면서, 향교(鄕校)에 체문(帖文)을 내려서 백성의 질고(疾苦)를 묻는 방법과 측근자를 몰래 보내서 민간의 일을 살피는 방법을 설명하는 동시에, 미행(微行)과 투서함으로 민정을 살피는 데 따르는 온갖 부작용을 지적하고 있다.

6. 고공(考功) : 아전들의 공적을 고과(考課)해야 할 이유와 수령의 임기는 6년으로 정해야 할 이유를 자세히 설명하고 있다.

● 호전(戶典)

1. 전정(田政) : 토질은 시일과 환경에 따라 변화되는 것이므로 종래의 결부법(結負法)은 비현실적인 것으로 보고 합리적인 관리 방안으로 경묘법(頃畝法)과 어린도법(魚鱗圖法)을 제시하여 토지개혁의 필요성을 주장하는 동시에 은결(隱結) 등이 늘어나 국가 재정을 잠식하는 것을 막고 진전(陳田)의 세액은 낮추어서 토지개간을 권장할 것도 아울러 주장하고 있다.

2. 세법(稅法) : 연분구등법(年分九等法)에 의해 국가 수입이 줄어드는 그 원인을 규명하는 한편, 중앙과 권력층에서는 은결(隱結)ㆍ누결(漏結)이 확대되어 가는 것을 알고도 실질적으로 그것에 대한 금지책이 강구되지 않고 오히려 중앙의 권력층과 결탁한 현지의 수령ㆍ아전들의 협잡이 방임되는 상태에서 농민의 피해와 국가의 패망이 올 것임을 지적하면서, 조세관리는 농민과 국가 사이에서 이루어지는 협잡을 제거하는 방향으로 세제개혁안을 제시하고 있다.

3. 곡부(穀簿) : 백성을 구제할 목적으로 마련된 환곡(還穀)이 오히려 백성을 곤궁에 빠뜨리고 있음을 지적하면서 곡명란(穀名亂)ㆍ아문란(衙門亂)ㆍ석수란(石數亂)ㆍ모법란(耗法亂)ㆍ순법란(巡法亂)ㆍ이무란(移貿亂)ㆍ정퇴란(停退亂) 등 여덟 가지의 문단을 들고 그에 대한 시정안으로 순분법(巡分法)의 폐지, 수령의 친반(親頒), 아전의 포흠 방지 등을 역설하고 아울러 환곡관리의 방안으로 총수표(總數表)ㆍ분류표(分留表) 및 마감성책(磨勘成册)의 양식 등을 작성 제시하고 있다.

4. 호적(戶籍) : 호적을 부요(賦徭)의 근원으로 보고 호적이 올바로 작성되어야 부요가 공평해질 수 있다고 강조하면서 핵법(覈法)과 관법(寬法)이란 새로운 호구조사법을 제시하였다. 한편, 관내의 민가를 한눈에 볼 수 있는 지도(地圖) 작성 요령을 구체적으로 밝히고, 또한 지도에 의하여 인적 사항을 자세하게 파악할 수 있는 경위표(經緯表)라는 일람표의 양식을 보여 주고 있다.

그리고 호적작성에 따르는 제반 문제 및 아전들의 횡포를 열거, 그에 대한 방지책을 상세하게 적고 있다. 또한 보안책의 일환으로 작통(作統)ㆍ작패(作牌)의 방법을 제안하면서 명대(明代)에 왕양명(王陽明)이 실시했던 10가패식(十家牌式)을 원용하고 있다.

5. 평부(平賦) : ‘부역균(賦役均)’을 수령칠사(守令七事) 중 가장 중요한 조항으로 내세워서 부역은 절대 공평해야 한다고 역설한다. 따라서 종래 토지에 부과되는 전세(田稅)와 호산(戶産)에 근거하여 매겨지던 부(賦)를 혼동해서 잘못 생각해 왔다고 주장한 그는 과중한 희생을 당하고 있는 농민들의 실정을 개선하기 위한 뜻에서 《서경(書經)》 우공(禹貢)편에 나오는 부(賦)와 《주례(周禮)》에 있는 구부법(九賦法)을 들고 있다.

또한 민고(民庫) 운용에 있어서 그 폐단의 원인을 규명하고 이내 민고절목(民庫節目)의 양식을 작성해 보이고, 계방(契房)을 혁파해야 할 이유를 자세히 밝히는 한편, 고마법(雇馬法)의 폐단과 균역법(均役法) 실시 이후 어염세(魚鹽稅)ㆍ선세(船稅) 등 징수 과정에서의 횡포를 지적하고, 끝으로 부역을 공평히 하려면 호포법(戶布法)과 구전법(口錢法)을 강구 시행해야 할 것이라고 말을 맺는다.

6. 권농(勸農) : 권농의 중요성을 강조하기 위하여 ‘농상성(農桑盛)’이 수령칠사의 첫째 조항임을 밝히는 동시에 권농의 유일한 방법은 조세(租稅)를 경감해 주는 일이라고 역설한다. 그리고 권농에 있어서는 곡식 농사뿐만 아니라 원예ㆍ목축ㆍ양잠 등도 권장해야 한다고 설명하며, 농기(農器)ㆍ직기(織器) 등을 제작하여 백성들의 생활을 돕는 것도 수령의 책임이라고 거듭 강조한다.

또한 농사는 소[牛]로 짓는 것이니, 소의 활용을 원활히 할 것, 소의 도살을 막아 그를 번식시킬 것 등을 주장하고 따라서 명나라 서광계(徐光啓)의 《농정전서(農政全書)》에 있는 농기구 및 소의 돌림병 등에 쓰이는 약재를 소개하며, 권농의 일환으로 6과(六科)를 정하여 직책을 각기 맡기고 그 성적을 고사, 우수한 자에게 벼슬을 주기도 하고, 농사를 짓는 과정에서의 조만을 가지고 상벌을 내리는 것도 좋은 방법이라고 강조하고 있다.

● 예전(禮典)

1. 제사(祭祀) : 지방관이 지내야 할 제사와 지내지 않아야 할 음사(淫祀)에 대하여 논하고, 특히 향교(鄕校)의 석전제(釋奠祭)를 엄수해야 한다고 밝혔다. 석전제는 지방 수령이 지내야 할 가장 큰 제사로 거기에 참여하는 인원, 절차 등 엄격한 규정을 두고 있다. 또 관내에 있는 사액서원(賜額書院)의 제물 지공(支供)에 대한 범위를 규정하고 관내의 향교, 사우(祠宇)의 보수 등에 역점을 두라고 강조했다.

2. 빈객(賓客) : 수령으로서 공식적인 빈객 접대의 범위, 규모 등을 규정하고 있다. 감사(監司)의 순행 때 지나친 접대의 폐단을 지적하고 거기에 대한 법규정을 예시하면서 준행하기를 강조하였다. 특히 중국 사신의 왕래가 잦은 해서(海西) 연읍(沿邑)의 수령들이 지켜야 할 정례(定例)를 열거하여 재정의 절약과 예(禮)에 어긋남이 없도록 하고 있다.

3. 교민(敎民) : 수령의 가장 큰 직분은 백성을 교화하는 데 있음을 강조하고 있다. 수령은 백성들이 야만인이 되어가는 것을 구경만 하고 있을 수 없는 일이므로 학교를 세워 일정한 교과(敎科)를 가르치고, 또 향약(鄕約)을 실시하여 백성들 스스로가 상부상조하면서 아름다운 풍속을 이루어야 하는데, 향약의 시행은 갑작스럽게 시행할 수 없음을 알아야 한다고 전제한 다음, 이이(李珥)와 허엽(許曄)의 견해를 수록하였다. 허엽이 향약의 조속한 시행을 청하자 이이는 거기에 반대하여 ‘향약의 약정(約正)을 적임자로 세우기가 어려워 자칫하면 호강(豪强)한 자들이 향약과 인연을 맺어 백성들에게 해를 끼칠 것이다.’라고 하여 신중을 기해야 한다는 입장을 보였는데 다산은 이이의 견해에 찬동하고 있다.

4. 흥학(興學) : 백성을 교화시키려면 무엇보다 학교를 많이 세워 덕망 있는 사람을 초빙해서 가르쳐야 한다. 그런 다음 교과목을 설정하여 학생을 가르치기 시작하는데 수령은 그 비용을 지급하고 학사(學事) 제반에 관여하여야 한다. 또 각종 서적을 학교에 비치해 주는 것도 수령의 임무이다. 그리고 이 조에서는 향음주례(鄕飮酒禮)에 대해 자세히 언급하고 있다.

5. 변등(辨等) : 군주 시대에서 가장 중요시되는 것은 각 계급에 따른 신분이다. 수령은 그 계급에 알맞는 대우를 해야 하지만 그렇다고 높은 신분만을 옹호해서는 안 되며 소민(小民)의 권익을 생각해야 한다. 이 조에서 다산은 노비법을 엄하게 해야만 국가의 기본인 사족(士族)이 기운을 떨치게 된다고 주장하고 있다.

6. 과예(課藝) : 과예란 과거(科擧)를 위해 공부하는 것을 말한다. 과예를 겨루는 백일장(白日場)이 엄격하지 못하여 참된 인재를 뽑을 수가 없고 아무나 응시할 수 있어 많은 경비가 탕진된다고 논하였다.

● 병전(兵典)

1. 첨정(簽丁) : 군을 뽑아 등록하고 그들로부터 군포를 거두어들이는 실태를 말하고, 여기에 많은 부정이 생김으로 인해 백성들이 이중 삼중의 역무(役務)를 부담해야 하는 억울한 사실을 들면서 이에 대한 절실한 시정책을 강조하고 있다. 특히 당시 저자(정약용)가 암행 어사로 지방을 순찰할 때 어느 촌가를 두고 읊은 시에서 당시 탐관오리들의 횡렴(橫歛)으로 빚어진 민간의 참상을 엿볼 수 있다.

2. 연졸(練卒) : 군사 조련의 필요성을 말하면서 당시에 시행했던 수ㆍ륙군(水陸軍)의 조련이 모두 형식에 불과했음을 지적하는 한편, 지역에 알맞는 수ㆍ륙군의 배치를 거론하였다. 그리고 지방의 이속과 관노들도 무예를 익혀 유사시에 그 지역을 지킬 수 있게 해야 한다고 강조하였다.

3. 수병(修兵) : 병기는 하루라도 준비가 없어서는 안 되는 것으로서 그것을 수리하고 관리하는 것 역시 수령의 책무임을 강조하였다. 그리고 무기와 화약을 미리 제조하여 창고에서 썩히지 말고 모든 재료를 충분히 준비해 두었다가 조짐을 보아 제조하는 것이 보다 효과적이며 경제적임을 말하고 있다.

4. 권무(勸武) : 무예를 권장하고 따라서 훌륭한 무사를 선발 보충하는 것이 당시의 급선무임을 말하고, 당시 무관을 천시하는 폐단과 무과 실시에 부정이 있어 재예를 갖춘 인재가 등용되지 못함을 지적하였다. 그리고 무기 다루는 법도 철저히 배워야 한다고 말하였다.

5. 응변(應變) : 예측하지 못할 변란에 대비하여 항시 임시응변의 방법을 강구할 일과, 난을 진압함에 있어서는 항상 경거망동하지 말고 진중한 태도로 처리할 것을 말하였다. 특히 근거 없이 떠도는 유언비어에서 일의 조짐을 살피는 일과, 그 유언비어를 막는 방법까지 곁들여 말하고 있다.

6. 어구(禦寇) : 수령으로서 외침을 방어 공격하여 그 지역을 사수해야 하는 책무와, 직접 난을 겪지 않는 곳이라도 더욱 권농에 힘써 군비를 넉넉하게 해야 한다고 강조하였다.

● 형전(刑典)

1. 청송(聽訟) : 모든 송사를 들어 처리하는 데에는 무엇보다 송사를 처리하는 자 자신의 성실한 태도가 중요하고, 따라서 공명정대하며 신속하게 하여 민폐를 끼치지 않아야 한다고 말하였다. 그리고 특히 강상(綱常)에 관한 사건과 골육상쟁(骨肉相爭)에 대한 송사는 그 나라의 교화에 관계되는 것이므로 더욱 엄명(嚴明)을 기해야 하며, 간교한 사기 행위 등에 관한 것은 그 자체가 이미 지능적이기 때문에 그 사실을 가려 판결하는 방법 역시 명석한 지략을 가해야 한다고 강조하였다.

2. 단옥(斷獄) : 옥사의 판결이란 사람의 목숨이 달린 지중한 일이기 때문에 보다 밝고 신중해야 하며, 취조할 때 남형(濫刑)을 가하는 것은 법례를 잘 알지 못하는 소치이므로 되도록 삼가야 한다고 말하였다. 그리고 힘이 미치는 한 죄수를 살려 주는 자혜(慈惠)를 베풀 것이며, 옥리들의 횡포를 막아 옥사가 일어난 마을에 미치는 모든 폐단을 없애야 한다고 말하였다.

3. 신형(愼刑) : 형벌로 백성을 규제하는 것이 가장 말단의 일이기 때문에 자신이 먼저 덕행을 쌓아 백성들로 하여금 죄를 범하지 않도록 본보기가 되어야 하며, 형벌을 쓰더라도 꼭 법례만 따를 것이 아니라 민사(民事)ㆍ공사(公事)ㆍ관사(官事)ㆍ사사(私事) 등을 구분하여 그 완급(緩急)의 융통성이 있어야 한다고 말하였다. 그리고 부녀자들에게 물볼기를 치는 형은 외관상 불미한 일이라 대죄(大罪)가 아니면 삼가야 하며, 형졸(刑卒)을 미리 단속하여 형장(刑場)에서 꾸짖는 일이 없어야 한다고 강조하였다.

4. 휼수(恤囚) : 옥이란 산 사람의 지옥이라, 조금이라도 소홀히 하면 얼어 죽거나 굶어 죽기 쉬운 곳이기 때문에 관장으로서 충분히 그 고초를 염두에 두어 몸소 보살펴 주어야 하며, 칼을 씌우고 수갑을 채우는 것 또한 옛 성왕(聖王)의 법이 아니므로 되도록이면 시행하지 않는 것이 좋다고 하였다. 또 옥리(獄吏)들의 토색 행위를 철저히 단속해야 하며, 죄수로서 너무 오랫동안 옥에 체류되어 그 후사가 끊어지게 될 경우, 상호 신임할 수 있는 한 그 소원을 들어 주는 은혜를 베풀어야 한다고 말하였다.

5. 금포(禁暴) : 하민(下民)을 괴롭히는 폭력배, 곧 토호(土豪)ㆍ호강(豪强) 귀척(貴戚) 등을 기탄없이 단속해야 하며, 권문 세가의 힘을 믿고 약탈을 자행하는 무리와, 건달패ㆍ투전꾼ㆍ주정꾼 등을 일체 근절하여 양민의 피해가 없게 해야 한다고 말하였다.

6. 제해(除害) : 백성들에게 독해가 되는 것은 대개 도둑ㆍ미신ㆍ맹수 등인데, 이들이 성행하게 되는 이유를 들고 따라서 이를 제거하는 방법 등을 논하였다. 특히 모든 도둑을 제거하는 방법에 있어서는 우선 수령으로서의 위의를 지키고 위의 덕화(德化)를 펴서 그들로 하여금 스스로 악행을 버리고 새로운 사람이 되게 하는 것이 상책이라고 강조하였다.

● 공전(工典)

1. 산림(山林) : 이는 모든 산림의 관리ㆍ수호 등을 말하고 있으나, 특히 나라에서 지정한 봉산금양(封山禁養)에 대하여 중점을 두었다. 봉산은 곧 나라에 쓰이는 재목을 기르는 곳으로서 혹 도범(盜犯)이 발생하였을 경우 범법자는 물론, 그곳에 관련된 수령까지도 엄형에 처해야 함을 논하였으며, 한편 역대로 내려오는 고질적인 폐단 때문에 일개 수령으로서는 어찌할 수 없음을 통언(痛言)하기도 하였다. 그리고 각처에서 생산되는 금은동철(金銀銅鐵), 인삼(人蔘)ㆍ초피(貂皮) 등 특산물에 대한 관리 규정을 엄밀히 하여 외계로 유출되거나 간세배(奸細輩)에게 약탈당하는 일이 없어야 함을 거론하였다.

2. 천택(川澤) : 이는 주로 농리(農利)와 직결되는 것이므로 보다 저수지를 많이 만들어 전답에 물을 대게 하고, 큰 강이나 바다 연안에는 물이 넘치는 피해가 없도록 둑을 많이 쌓아야 함을 주장하면서, 기존 저수지나 둑도 관리의 소홀로 인해 대부분 폐지 상태에 놓여 있음을 지적하였다. 또 개천에 흐르는 공수(空水)를 이용할 수 있는 수차(水車) 등 기구를 만드는 일도 중요하며, 천택에서 나는 어물(魚物) 등을 수령이 독점하는 일도 없어야 함을 강조하였다.

3. 선해(繕廨) : 이는 모든 공공시설물의 환경 정리를 말한 것이다. 지방 수령으로서는 으레 관할 내의 공공 시설물을 수리ㆍ보수하거나 또는 위에 아뢰어 새로 개축할 책임이 있다. 그러나 당시 수령들이 대개 태만하여 우선 빗물이나 피하며 임기를 마치고 떠나가게 됨으로써 모든 관사가 폐기 상태에 있음을 지적하였다. 이어 모든 관사를 건축할 경우 이에 대한 인력동원, 그리고 재목을 모으는 방법까지도 아울러 거론하였다. 끝으로 수령 된 자로서 자신이 기거하는 관사를 아름답게 가꾸고 정결하게 사용하여 훼손하지 않는 것도 국가에 대한 하나의 충성이 될 수 있다고 말하였다.

4. 수성(修城) : 이는 모든 성루(城壘)의 시설과 그에 대한 관리를 말한 것이다. 나라와 백성을 보장하는 방비로서 언제나 견고함을 유지해야 하고, 또 관방(關防) 요처마다 새로 성을 쌓아 불의의 변을 대비해야 한다고 강조하였다. 이에 성을 쌓음에 있어 인력 동원은 언제나 농한기를 택할 것과, 지형지물을 이용하여 인력과 물자를 절약하는 것이 보다 현명한 처사라고 말하였다. 끝으로 평시에는 옛 성을 잘 보수하여 유관(遊觀)의 자료로 삼는 것도 그 지방의 운치를 살리는 일이므로 수령 된 자는 이것도 유념할 일의 한 가지라고 말하였다.

5. 도로(道路) : 이는 도로ㆍ교량 등의 시설과 관리를 말한 것이다. 도로는 모든 행려(行旅)가 통행하는 곳이므로 그 나라, 그 지방의 치적을 한눈에 볼 수 있다. 그러므로 교량과 나룻배 등을 잘 갖추어 행인의 편의를 제공하는 일이 보다 중요함을 들고, 이어 전체짐[遞任]의 운반으로 영로(嶺路) 주변의 주민을 괴롭히지 말아야 하며, 특히 주막에서는 간세배(奸細輩)를 숨겨주거나 음행을 자행하는 일이 없도록 해야 한다고 강조하였다.

6. 공작(工作) : 이는 모든 공작물(工作物)의 제작ㆍ활용ㆍ관리 등을 들어 말한 것이다. 지방의 수령이 된 자로서 지나치게 많은 공인을 불러들여 온갖 잡된 공예품(工藝品)을 만들어 자신의 영위를 일삼거나 상관에게 바쳐 자신의 영달을 도모하는 행위는 일체 없어야 하겠지만, 농기구ㆍ병기ㆍ벽돌ㆍ기와 등 일상 수요품은 적극 권장하여 많이 생산하도록 하는 것이 좋다고 하였다. 또 모든 공인은 관의 허가를 받도록 하고 관에서는 이들을 엄선하여 모든 생산품의 완벽을 기하여야 하며, 특히 시중이나 일반 여염에서 사용되는 저울이나 말은 일체 획일하게 제정해야 할 것을 들어 강조하였다.

● 진황(賑荒)

1. 비자(備資) : 비자란 흉년의 대책에 있어서 필요한 양곡과 자금 등을 예비함을 말한다. 흉년에 황정(荒政)을 잘 거행해야만 목민의 일을 다했다고 할 수 있다고 규정하고, 황정의 시행 조목을 《주례》의 12조목을 예거한 다음, 당해 주현의 저축 양곡의 실태 조사, 감영에 나아가서 양곡 지원과 조세 감면 등의 문제 의논, 이웃 고을로부터 양곡의 구입 문제, 쌀 장수 유치하는 일 등 진휼에 필요한 사항을 고금의 사례를 들어 논술하고 자기 의견을 제시하고 있다.

2. 권분(勸分) : 권분이란 흉년에 관내의 부잣집에 전곡(錢穀)의 의연(義捐)이나 대여(貸與)를 권유함을 말한다. 흉년에 부자에게 양곡의 의연이나 대여를 권유하여 기민을 구제하는 일, 곡식 바치는 자에게 상으로 관작을 주는 일, 요호(饒戶)를 뽑아서 양곡을 바치게 하는 일 등을 고금의 사례를 들어 논술하고, 자기의 방안도 덧붙여 제시하고 있다.

3. 규모(規模) : 규모란 기민 구호의 계획을 말한다. 기민 구제에 있어서 중요 관점인 시기와 규모를 강조하고, 흉년에 수령이 자비(自費)로 양곡을 구입하고 비치하는 일의 필요성, 조미(糶米)ㆍ희미(餼米)의 분급(分給)과 진장(賑場) 설치의 방법, 유민(流民)의 접제와 기민(飢民) 뽑는 방법 등에 관해 한중(韓中)의 전적과 고금의 사례를 들어 논술하고 있다.

4. 설시(設施) : 설시란 기민 구호의 실행에 있어 모든 계획, 시설을 말한다. 진청(賑廳)의 설치, 진제 관리자의 선발 임용, 진죽(賑粥) 먹이는 일, 구호 양곡 반급의 절차와 방법, 진제(賑濟)에 관한 문부(文簿) 정리하는 방법, 진제의 시기, 사망자의 매장 등에 대해 논술하고, 유기(遺棄)한 어린이를 수양하여 양자녀나, 노비로 삼는 일 등에 대해 고사와 국법을 예거하여 논하고 있다.

5. 보력(補力) : 보력이란 흉년에 민력(民力)을 보조함을 말한다. 연사가 판정되면 대파(代播)를 권유하는 일, 흉년에 토목 공사를 일으켜 실업자를 최대한 활용하는 일, 흉년에 양식이 될 만한 나물 등을 개발 이용하는 일, 도둑을 제거하는 일, 술을 금지하는 일, 부세를 경감하고 공채를 탕감해 주는 일 등에 대해 논술하고 있다.

6. 준사(竣事) : 준사란 진휼(賑恤)을 완료함을 말한다. 진휼이 끝나가면 시종의 일을 점검하는 일, 진장(賑場) 파하는 시기, 파진연(罷賑宴) 때의 유의사항, 진제(賑濟)에 공이 있는 자에게 논공 행상(論功行賞)하는 일, 진제에 관한 문부를 총정리하여 상사에 보고하는 일, 흉년 이후 백성을 다독거리고 안집(安集)시키는 일 등을 사례를 들어 논하고 있다.

● 해관(解官)

1. 체대(遞代) : 체대란 수령의 자리에서 교체되는 것을 말한다. 교체의 종류, 교체되었을 때 수령으로서 가져야 할 자세, 문서 마감에 관한 일, 관직에 대한 마음가짐과, 지방민들의 송별에 관한 일 등을 사례를 들어 논하고 있다.

2. 귀장(歸裝) : 귀장이란 돌아가는 행장을 말한다. 돌아가는 행장(行裝)은 가뿐하고, 그 지방의 보물이나 비단 따위 토산물이 없어야 함을 강조하고 있다. 그렇지만, 청렴하다는 이름을 얻기 위해 보물이나 비단을 불태워버리거나 물속에 넣어버리는 폐단도 아울러 지적하고, 혹 임지에서 가지고 온 물건이 있더라도 친족에게 나누어 주는 것이 바람직하다고 했다.

3. 원류(願留) : 원류란 수령의 유임을 원하는 것을 말한다. 백성들이 수령의 선정(善政)에 감복하여 유임을 원하거나, 그들의 청원으로 재임하거나 구임(久任)시키거나 친상으로 돌아간 사람을 환임(還任)하는 일 등을 논하는 한편 교활한 아전이나 백성을 꾀어 유임을 청하게 하는 폐단도 고사를 들어 지적하고 있다.

4. 걸유(乞宥) : 걸유란 수령이 법에 저촉되었을 때 백성들이 용서해 주기를 비는 것을 말한다. 수령이 법에 저촉되었을 때 백성들이 대권에 나아가 임금에게 호소하여 용서해 주기를 비는 일은 흐뭇한 풍속이라 규정하고, 역사적 사례를 들어 밝히고 있다.

5. 은졸(隱卒) : 은졸이란 수령이 임지에서 죽었을 때 백성들이 서러워함을 말한다. 임지에서 죽었을 때 백성들이 그 덕을 사모하여 상여(喪輿)를 붙잡고 슬피 울거나, 오랜 뒤에도 사모하는 것은 선량한 수령의 죽음이라 하고 그 사례를 열거하였으며, 임지에서 병이 위독할 때 정당(政堂)을 피해 옮겨가서 후임자가 꺼리게 하는 것을 삼가는 일, 상(喪)을 당하더라도 백성의 부의(賻儀)를 받지 못하도록 가족에게 유언하는 일 등을 논하고 있다.

6. 유애(遺愛) : 유애란 인애(仁愛)의 유풍(遺風)을 말한다. 죽은 뒤에 백성이 사모하여 사당을 세워 제사 지내는 일, 생사당(生祠堂)을 세워 제사 지내는 일, 선정비(善政碑)를 세워 덕을 칭송하는 일, 떠나간 뒤 수령이 심은 나무를 그 백성들이 사랑하는 일, 뒷날 그 고을을 지날 때 백성들이 반갑게 영접하는 일과, 재임 시에는 혁혁한 명예가 없었으나 떠나간 뒤에 사모하는 일 등을 사례를 들어 소상히 논하고 있다.    - 出處: 고전번역원 -