기초연금

[천안장애인성폭력상담소]

1. 개요

基礎年金, basic pension

'기초연금법'에 근거한 저소득층 노인, 즉 가구 소득인정액[1]이 선정기준액[2] 이하인 만65세 이상 대한민국 국적의 국내 거주자[3]에게 지급되는 공적연금(公的年金)[4]. 보건복지부 기초연금 홈페이지

기초연금법 제1조(목적) 이 법은 노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다.

2014년 7월부터 시행된 제도로서, 구 기초노령연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 폐지)에 따라 2008년 1월부터 시행되어 온 '기초노령연금' 제도의 후신이다. 기초노령연금 제도가 도입되기 전에는 경로연금(노인복지법에 규정. 구 명칭은 '노령수당')이라는 것이 있었다.

기초연금제도는 국민연금을 적용받지 못한 저소득층 노인의 소득보장을 위해 시행되었던 '노령수당'제도(1991~1998)와 '경로연금'제도(1998~2007)를 보다 보편적인 노인에 대한 소득보장제도로 확대한 '기초노령연금'제도(2008~2014)의 소득보장 수준을 대폭 상향시킨 제도라는 평가[5]를 받는다.

참고로 국민연금 급여 중 하나인 '노령연금'[6]과는 다른데, 기초연금의 재원은 국가 및 지자체의 세금이고 국민연금은 기금을 통해 지급되는 점이 다르다.

장애인연금의 경우도 기초연금의 일종이다. 장애인연금이 국민연금공단에서 장애 심사를 하기 때문에, 국민연금 10년 이상 납부를 해야만 받을 수 있다고 생각하지만[7], 장애인연금은 기초연금의 일종이므로 중증 장애인이라면 누구나 받을 수 있다.[8]

국민연금에 더해 대상이 된다면 기초연금을 동시에 받을 수 있다. 하지만 수령하는 국민연금 금액이 커질수록 기초연금 금액이 깎이게 설계되어 있다.[9]

2. 역사

2014년 7월부터 도입, 운영되고 있는 기초연금제도의 전신으로는 노령수당제도, 경로연금제도, 기초노령연금제도 등이 있다.

1991년부터 1998년 6월까지는 노령수당제도(65세 이상 노인 대상으로 평균 약 7%의 해당자들에게 매달 1만원 정도를 지급) 가 운영되었고, 이를 대신한 경로연금제도(65세 이상 노인 대상 평균 약 15%의 해당자들에게 매달 최하 1만5천원에서 5만원까지, 점차 상향조정하여 2005년에는 3만5천원에서 5만원까지 지급)는 1998년 7월부터 2007년 12월까지 운영되었다.

이후의 기초노령연금제도는 노무현 정부 시절인 2007년 4월에 기초노령연금법이 지정되고 2008년 1월부터 실시되었다. 처음에 기초노령연금은 국민연금과 연계해 추진됐다. 즉 유시민 당시 보건복지부 장관 주도하에 정부는 국민연금 기금 고갈을 우려해 당시 60%이던 소득대체율[10]을 2008년부터 50%로 낮추고 2028년까지 40%로 낮추는 내용으로 하여 국민연금법을 2007년에 개정하였고 대신에 노후 소득보장 차원에서 소득하위 노인에게 매월 '국민연금 가입자 월평균 소득'(A값이라 부른다)의 5%(약 10만원)를 지급하는 기초노령연금을 도입했다.[11] 강기정 열린우리당 의원의 대표 발의로 국회에서 통과된 기초노령연금법은 소득 하위 노인 60%를 대상으로 국민연금 가입자 월평균소득(A값)의 5%를 지급하는 내용을 담았다.[12] 3개월 뒤인 2007년 7월 당시 야당이던 한나라당의 요구가 반영되어 지급대상을 하위 70%로 확대해 개정했다. 이로써 2008년 1월부터 소득과 재산이 적은 하위 70% 노인에게 당시 국민연금 가입자 월 평균소득 168만원의 5%인 8만4천원이 지급되기 시작했다.

2007년 12월 19일 대통령 선거에서 기초노령연금 확대 목소리가 여야에서 모두 나왔다. 이명박 후보의 공약은 수급 대상을 소득 하위 80%까지 확대하겠다고 공약했고 인수위는 수급액을 A값 대비 기존 5%에서 10%로 늘리겠다고 했다. 하지만 막상 이명박 정부는 논란 끝에 노무현 정부때 정해진 기초노령연금정책을 수정하지 않고 임기 내내 그대로 이어갔다.

2012년 12월 대통령 선거에서 박근혜 후보는 기초노령연금을 소득과 재산에 상관 없이 65세 이상 모든 노인에게 확대하고 액수도 두 배(20만원)이상으로 늘리겠다고 했다. 하지만 당선 이후 결국 재원 문제로 철회하고 하위 70% 노인에게 국민연금과 연계해 매달 최대 20만원까지 지급하기로 수정하였다(국민연금 수령액과 연계해 최대 10만원까지 감액 가능하여 최소 10만원). 당시 박근혜 정부 초대 보건복지부 장관인 진영이 취임 7개월만에 공약 수정을 놓고 사퇴하였고 박근혜 대통령은 공식 사과하였다. 이로써 당시 소득 하위 70% 노인에게 최대 9만4천원을 지급하던 기초노령연금은 2014년에 기초연금으로 명칭이 바뀌고 금액은 최대 20만원으로 최대 두 배로 인상되었다.

기초연금액은 제도 도입 당시 5년마다 물가를 반영하여 증가하는 것으로 설정되었는데 2017년 5월 대선 과정에서 공약을 통해 기초연금액 인상에 대한 논의가 다시 이루어졌다. 당시 대부분의 후보들이 매월 20만원 수준이었던 기초연금액을 30만원 수준으로 인상하는 방안을 공약[13]으로 제시하였으며, 국민연금과의 연계 폐지, 수급 대상 조정 등도 함께 논의된 바 있다. 문재인 정부가 들어선 이후인 2017년 6월에는 국정기회위원회에서 기초연금액을 2018년 상반기부터 25만원으로 인상하고, 2021년부터 30만원으로 인상하는 방안을 발표하였다. 그리고 2018년 7월에는 저소득 고령층의 어려움을 조기에 지원하기 위해 지원시기를 앞당기는 방안을 발표하고 실행하였다. 즉 2018년 9월부터 25만원으로 인상하고, 2019년에는 소득하위 20% 그리고 2020년에는 소득하위 40%에 대하여 기초연금액을 30만원으로 우선적으로 인상하였다. 그리고 2021년부터는 기초연금 대상인 소득하위 70%에 대해 최대 30만원 수준으로 급여를 인상하도록 단계적 인상방안을 시행하였다.

3. 노후소득보장체계에서의 위치

한국의 노후소득보장체계는 세계은행(World Bank)과 OECD 등에서 제안하고 있는 다축형 체계(multi-pillar system)를 갖추고 있다.

1994년 세계은행이 발간한 '노년위기의 모면(Averting the Old-Age Crisis)'라는 보고서는 3층 연금체계(three pillar system of pension)를 제시했다. 노후자금의 상당액을 연금으로 준비한다고 할 때 사회(국가와 기업과 개인이 공동 부담)가 보장하는 연금을 1층(1st Pillar:Manadatory publicly managed pillar), 기업이 보장하는 연금을 2층(2nd Pillar:Mandatory privately managed pillar), 개인이 준비하는 연금을 3층(3rd Pillar:Voluntary pillar)으로 명명했다.

이후 2005년에 세계은행은 '21세기 노년층 소득지원(Old age income support in the 21st century)'라는 보고서를 냈는데 여기에서는 기존의 3층 연금체계에서 1층으로 분류되었던 사회보장연금을 0층과 1층으로 세분화하여 기초연금과 공적연금으로 나눴다.

현재 한국은 사회보험방식으로 운영되는 국민연금과 같은 공적연금이 1층에서 노후소득보장체계의 근간 역할을 하고 있고, 2층의 퇴직연금(IRP)과 3층의 개인연금(연금저축(나라에서 세금혜택을 주는 사적연금), 등)을 통해 추가적인 노후소득을 준비할 수 있는 제도가 갖추어져 있다. 그리고 0층에는 '노인의 70%를 대상으로 하는 보편적 제도의 특성을 가지고 있는 기초연금제도와 '저소득층 지원을 위한 기초생활보장제도'가 공공부조의 두 축으로서 위치하고 있다.

4. 수급권자의 범위

기초연금법 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ① 기초연금은 65세 이상인 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하 "선정기준액"이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다.
② 보건복지부장관은 선정기준액을 정하는 경우 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 한다.
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호[16]의 어느 하나에 해당하는 연금의 수급권자와 그 배우자나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.

연금의 종류	급여의 종류
공무원연금, 사립학교교직원연금	퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 장해연금, 장해보상금, 유족연금, 유족연금일시금, 순직유족연금 또는 유족일시금(유족일시금의 경우에는 순직공무원 유족이 유족연금을 갈음하여 선택한 경우로 한정한다.)
군인연금	퇴역연금, 퇴역연금일시금, 퇴역연금공제일시금, 상이연금, 유족연금 또는 유족연금일시금
별정우체국연금	퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 유족연금 또는 유족연금일시금
(국민연금과 직역연금의 연계급여)	연계퇴직연금 또는 연계퇴직유족연금 중 직역재직기간이 10년 이상인 경우의 연계퇴직연금 또는 연계퇴직유족연금

• 이에 따라 기초연금 지급대상자 선정기준액, 기준연금액 및 소득인정액 산정 세부기준에 관한 고시가 제정되어 있다. [17]

• 실제로는 제도 시행 이래 65세 이상인 사람 중 65~66%(2017년 기준)만이 기초연금을 받고 있는 것으로 알려져 있다. 수급률이 목표치에 미치지 못하는 이유로 복지부는 거주 불명자(10만명)와 공무원·사학·군인 등 특수직역연금 일시금 수급자(12만명), 기타 소득·재산 노출을 꺼리는 노인 등이 기초연금을 신청하지 않기 때문으로 추정하고 있다.[18]

• 65세 이상 노인인구가 증가함에 따라(2014년 전체 65세 이상 노인 수는 652만명이었으나 2019년에는 801만명) 수급자 수(2014년 435만명(66.8%)에서 2019년 535만명(66.7%))는 지속적으로 증가하는 추세이다.

5. 기초연금액의 산정

기초연금법 제5조(기초연금액의 산정) ① 기초연금은 수급권자에 대한 기초연금의 금액(이하 기초연금액이라 한다)은 제2항 또는 제5조의2 제1항에 따른 기준연금액(이하 기준연금액이라 한다)과 국민연금 급여액 등을 고려하여 산정한다.<개정 2019.1.15>
② 기준연금액은 보건복지부장관이 그 전년도의 기준연금액에 대통령령으로 정하는 바에 따라 전국소비자물가변동률(『통계법』 제3조에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전국소비자물가변동률을 말한다. 이하 같다)을 반영하여 매년 고시한다. 이 경우 그 고시한 기준연금액의 적용기간은 해당 조정연도 1월부터 12월까지로 한다.<개정 2019.1.15.,2020.1.21.>
③ 제2항 전단에도 불구하고 2021년의 기준연금액은 30만원으로 한다.<신설 2018.3.27.,2020.1.21.>
기초연금법 제5조의2(저소득 기초연금 수급권자에 대한 기초연금액 산정의 특례) ① 제5조 제2항 전단에도 불구하고 65세 이상인 사람 중 소득인정액이 100분의 40 이하인 사람에게 적용하는 기준연금액은 30만원으로 한다.<개정 2020.1.21.>
<<법률 제16868호(2020.1.21) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조는 2020년 12월31일까지 유효함>>

국민연금 수급자의 기초연금 급여수준을 결정하는 일반적인 계산식은 다음과 같다.[19]

기초연금액 = (기준연금액[20] - 2/3 × 국민연금A급여[21]) + 부가연금액[22]

즉 국민연금 수급자는 국민연금A급여에 조정계수 2/3를 곱한 금액을 기준연금에서 차감하는 대신 부가연금액을 수령하며, 국민연금 미수급자는 국민연금 수급액이 없으므로 국민연금A급여 관련 부분을 기준연금액에서 차감하지 않는 대신 부가연금액은 수령하지 못하게 된다. 그리고 국민연금에 가입한 기간이 길수록 국민연금A급여의 수준이 높아져 기초연금액은 감소하게 되며, 국민연금A급여에 2/3을 곱한 수치가 기준연금액보다 크면, 부가연금액 만큼을 기초연금액으로 수급하게 된다. 결과적으로 기초연금액은 부가연금액과 기준연금액 사이에서 결정되도록 설계되어 있다.
기초연금제도에서는 수급자 간, 그리고 수급자와 비수급자 간의 형평성을 제고하기 위해 감액제도를 적용하고 있다. 본인과 그 배우자가 모두 기초연금 수급권자인 경우에는 각각의 기초연금액에서 기초연금액의 20%를 감액하는 부부감액제도가 적용되며, 기초연금 수급으로 인해 수급자와 비수급자 간에 소득역전이 발생하지 않도록 설계되어 있다. 그리고 2019~2020년에는 기초연금 수급으로 인해 저소득수급자와 일반수급자 간에 소득역전 현상이 발생하지 않도록 설계되어 운영되었다. 이를 통해 2020년에는 소득하위 40%의 저소득수급자의 경우, 단독가구는 월 최대 30만원 수급이 가능하였으며, 부부가구는 48만원까지 가능하였다. 그리고 소득하위 40~70%인 일반수급자는 단독가구의 경우 월 최대 25.5만원, 부부가구의 경우 40.8만원의 수급이 가능하였다. 2021년부터는 저소득수급자와 일반수급자의 구분 없이 소득하위 70%에게 월 최대 30만원이 지급되고 있다.

6. 연도별 선정기준액과 기준연금액[편집]

기초연금은 2014년 7월에 첫 도입 후, 소득 수준과 물가상승률 등을 고려하여 매년 1월에는 선정기준액을, 4월에는 지급액을 인상했는데 2021년부터는 1월부터 지급액을 인상하고 있다.

연도	선정기준액(단독)	선정기준액(부부)	단독으로 수령하는 경우(기준연금액)[23]	부부가 수령하는 경우[24]
2014	87만원	139.2만원	200,000원	320,000원
2015	93만원	148.8만원	202,000원	323,200원
2016	100만원	160만원	204,010원	326,400원
2017	119만원	190.4만원	206,050원	329,600원
2018[25]	131만원	209.6만원	250,000원[26]	400,000원[27]
2019	137만원	219.2만원	253,750원[28]	406,000원[29]
2020	148만원[30]	236.8만원[31]	254,760원[32]	407,616원[33]
2021	169만원	270.4만원	300,000원	480,000원
2022	180만원	288만원	307,500원	492,000원
2023	202만원	323.2만원	323,180원	517,088원

• 기초연금액과는 별개로, 2018년 7월 13일부터 기초연금 수급자를 대상으로 하는 이동통신 요금감면이 시행되어 부가세 포함 최대 12,100원의 통신비를 감면 받을 수 있게 되었다.

7. 기초연금제도의 재원

국가와 지방자치단체가 함께 부담하도록 되어 있다. 국가는 지방자치단체의 여건(지자체의 노인인구 비율, 재정여건)을 고려하여 차등 지원한다. 인구구조의 변화 등으로 인해 기초연금 재원에 대한 일부 책임이 지자체에 부담으로 작용할 소지가 높다. 노인인구 비율이 높아지는 지자체에서는 기초연금에 대한 부담은 증가하는 반면 자체 수입은 낮아질 가능성이 높기 때문이다. 2020년부터 사회복지 분야 지출수준이 높은 지자체에 대해 국고지원 비율을 상향조정하였지만 앞으로 지자체의 인구구조 변화를 고려하면 근본적인 해결방안이 필요하다는 의견이 있다.

8. 기초생활보장제도와의 관계

기초연금제도와 기초생활보장제도와의 관계는 지속적으로 논의되고 있는 문제다. 65세 이상의 기초생활보장 수급자가 기초연금을 받는 경우, 수령한 기초연금액은 기초생활보장 수급자의 소득에 반영되어 기초생활보장 급여에 영향을 미치기 때문이다. 즉 기초연금액만큼 기초생활보장 급여에서 공제되어 실질적으로는 기초연금의 혜택이 없으며, 경우에 따라서는 기초생활 수급 대상에서 제외될 가능성 또한 배제할 수 없다. 기초연금 수급으로 인해 기초생활보장제도에서 제외되더라도 기존보다 높은 금액을 갖게 될 수 있지만, 이와 같은 경우에는 기초생활보장 수급자에게 지원되는 각종 감면제도를 받지 못하게 되는 문제점이 있다. 따라서 이와 같은 이유 등으로 기초연금을 신청하지 않는 사례가 발생할 수 있다. 이와 관련하여 일부에서는 최저생계비 보장 수준이 낮으므로 기초연금을 추가로 지급하는 것을 주장하고 있다. 즉 기초생활보장 소득인정액 과정에서 기초연금액을 제외해야 한다는 것이다. 반면 정부는 기초생활보장제도는 개인의 소득과 재산 등으로는 최저생활을 유지할 수 없는 경우에 이를 위해 보충적으로 지원한다는 원칙하에 공적이전소득을 소득으로 간주하고 있다. 단, 기본생활 유지를 위해 최저생계비 이상의 비용이 필요한 장애인(장애인연금), 아동(보육료) 등에 대한 지원은 기초생활보장제도 소득산정 과정에서 제외하고 있다. 기초연금의 보편성 측면에서 보면 기초생활보장과 별도로 기초연금을 지급하자는 방안이 의미가 있을 수 있으나, 기초생활보장제도의 보충성(기준액보다 모자라는 금액만 보충해서 지원) 측면에서 보면 기초연금 또한 가처분소득에 포함되므로 기초생활보장제 수급 여부를 판단하는 소득산정에 포함시키는 것을 부정하기 어려운 측면도 있다. 이는 기초생활보장제도와 기초연금과의 관계가 연금개혁 및 국민연금제도와 기초연금제도 간의 역할분담 논의와 함께 검토되어야 필요가 있다는 것을 시사하는 부분이다.[34]

9. 기타

• 초창기(노령수당,경로연금)에는 극소수 빈곤계층의 노인만 지원되는 한정적인 성격의 연금이었다. 그러나 2000년대 들어 보편적 복지의 필요성, 자식에게 올인하다 노년의 생활자금을 잃고 빈곤층에 빠지기 쉬운 한국적인 특성으로 인한 사회적인 문제점 때문에 확대의 필요성이 제기돼서 현재는 대상자의 70%에 가까운 노인들이 혜택을 받고 있다.

• 급격한 노령화의 문제로 인해 각종 사회보장 혜택의 확대가 이뤄지고 있지만 추후 재정고갈과 젊은 층의 부담이 극심해질 것이라는 주장도 있다. 또한, 보편적 복지는 충분히 기초연금이 없어도 되는 중산층 이상의 노인들에게도 과도한 사회보장을 해주는 게 아니냐는 비판도 있다.

• 현재 한국의 노후 빈곤을 생각할 때 기초연금액을 인상하는 것은 긍정적인 측면이 있지만 지속가능성 측면에서 국민연금과 기초연금의 역할 분담, 재원조달 방안 등도 함께 고려해야할 필요가 있다는 의견이 있다.

• 그동안 기초(노령)연금제도의 도입과 확대와 같은 노후소득보장에 대한 정부의 정책적 지원과 재원배분 등으로 인해 고령층의 소득수준이 다소 개선된 것으로 조사되고 있다. 하지만 여전히 노인빈곤율(2021)은 40%대로 전 세계에서 가장 높은 수준이다. 2021년 기준 현재 65세 이상 고령층의 경우 상당수가 체계적인 교육을 받을 기회를 갖지 못해 교육수준이 높지 못하고 공적연금에 가입할 기회를 갖지 못하여 노후소득은 낮은 수준이다. 따라서 이들에게 기초연금을 지급하여 노후소득을 지원하는 것은 충분히 의미가 있다. 하지만 현재 베이비붐 세대를 포함하여 앞으로 고령층으로 들어설 노인들은 기존의 노인들과는 다른 특성을 지니고 있다. 베이비붐 세대 이후 세대들은 현재(2021)의 노인들과 비교할 때 한국 사회에서 체계화된 교육을 받기 시작한 세대이며, 한국의 고도성장을 이끈 주체로 자산 형성을 많이 한 세대에 속한다. 또한 소득 수준이 높고 연금가입율 또한 상대적으로 높다. 이처럼 변화하는 고령층의 특성과 국민연금제도의 성숙을 고려하여 기초연금 급여수준을 보편적으로가 아닌 차등적으로 상향 조정하는 방안이 검토될 필요가 있으며, 그 과정에서 노후소득준비제도의 혜택을 받지 못한 현재의 65세 이상 다수의 저소득 고령층에 대해서는 지속적인 지원이 이루어져야 할 것이며 베이비붐 세대 가운데 노후소득보장 제도권에 편입되지 못한 취약계층 또한 고려되어야 할 것이고 이런 접근은 재정중립[35]적 상황에서 고령층의 소득분포 개선에 상대적으로 더 큰 기여를 하리라 보는 의견이 있다.[36]