2022 미국 중간선거와 미국 대외정책 전망

[힘힘]

2022 미국 중간선거와 미국 대외정책 전망

민 정 훈 미주연구부 교수

1. 2022 미국 중간선거 전망

2. 미국 대외정책 전망

미국 중간선거(midterm elections)가 2022년 11월 8일에 실시될 예정이다. 미국 중간선거는 연방 상원(100명)의 1/3, 연방 하원 전원(435명), 그리고 각 주(state)의 선거 주기에 따라 주지사, 주의회 의원 등을 선출하는 선거로서, 4년인 대통령 임기 중간에 실시되는 관계로 중간선거라고 불린다. 이번 2022 중간선거에서는 연방 의회의 경우 연방 상원 35명과 연방 하원 전원이 선출될 예정이다. 미국 중간선거는 현직 대통령 및 현 정부에 대한 중간평가의 성격을 지니고 있으며, 중간선거 결과는 2년 후에 실시될 대통령 선거 결과의 척도로 이용되기 때문에 많은 관심을 받는다. 또한 중간선거 결과에 따라 연방 의회 권력이 어떻게 재편되는가는 향후 2년 간 행정부의 국정운영에 상당한 영향력을 발휘한다. 이 글에서는 2022 미국 중간선거의 결과를 전망하고 이번 중간선거 이후 전개될 미국의 대외정책 방향을 동북아 및 한반도를 중심으로 살펴보기로 한다.  

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2022 미국 중간선거와 미국 대외정책 전망

미국 중간선거(midterm elections)가 2022년 11월 8일에 실시될 예정이다. 미국 중간선거는 연방 상원(100명)의 1/3, 연방 하원 전원(435명), 그리고 각 주(state)의 선거 주기에 따라 주지사, 주의회 의원 등을 선출하는 선거로서, 4년인 대통령 임기 중간에 실시되는 관계로 중간선거라고 불린다. 이번 2022 중간선거에서는 연방 의회의 경우 연방 상원 35명과 연방 하원 전원이 선출될 예정이다. 미국 중간선거는 현직 대통령 및 현 정부에 대한 중간평가의 성격을 지니고 있으며, 중간선거 결과는 2년 후에 실시될 대통령 선거 결과의 척도로 이용되기 때문에 많은 관심을 받는다. 또한 중간선거 결과에 따라 연방 의회 권력이 어떻게 재편되는가는 향후 2년 간 행정부의 국정운영에 상당한 영향력을 발휘한다. 이 글에서는 2022 미국 중간선거의 결과를 전망하고 이번 중간선거 이후 전개될 미국의 대외정책 방향을 동북아 및 한반도를 중심으로 살펴보기로 한다.     

1. 2022 미국 중간선거 전망

 현재 미국 연방 의회는 민주당이 우위를 점하고 있다. 연방 하원은 민주당 220석, 공화당 212석(공석 3석)으로 민주당이 다수당 지위를 유지하고 있으며, 연방 상원의 경우 50대 50으로 양당이 동수를 이루고 있지만 당연직 의장인 해리스(Kamala Harris) 부통령이 캐스팅 보트를 행사하고 있다.
올해 초까지만 해도 2022 중간선거에서 민주당이 연방 의회 다수당 지위를 빼앗길 것이라는 전망이 우세하였다. 작년 1월에 출범한 바이든 행정부는 코로나19 대응과 국정 운영 방식에서 전임 트럼프(Donald Trump) 행정부와 차이를 보이며 순조로운 출발을 보였다. 그러나 작년 8월 아프가니스탄에서의 혼란스러운 철군을 시작으로 코로나19 사태가 야기한 공급망 차질과 러시아의 우크라이나 침공이 야기한 심각한 인플레이션이 미국 경제를 강타함에 따라 바이든 행정부에 대한 비판 여론이 거세졌다. 임기 초반 50%대를 유지하던 바이든 대통령의 국정운영 지지율은 작년 8월 이후 하락하기 시작하여 지난 5월 26%까지 추락했으며, 이에 따라 민주당의 선거 패배는 거의 기정사실로 받아들여졌다.
이러한 선거 전망에 변화가 생기기 시작한 것은 지난 6월 연방대법원이 여성 낙태의 헌법적 권리를 보장하는 ‘로 대 웨이드(Roe v. Wade)’ 판결을 폐기함에 따라 진보 진영이 결집하는 계기가 마련되면서부터이다. 뒤이어 바이든 행정부가 총기규제법, 반도체산업육성법, 인플레이션감축법 등 주요 입법에서 성과를 내고 휘발유 가격이 하향 안정세로 돌아섬에 따라 바이든 대통령의 국정운영 지지율이 회복되기 시작했다. 여기에 2020 대선 불복 및 연방 의회 폭동사건 연루 여부 등으로 논란을 일으킨 트럼프 대통령이 퇴임 후에도 국가 기밀 문건 및 자료를 개인적으로 소유하고 있음이 밝혀지고 친(親)트럼프 후보들이 공화당 경선에서 대거 승리함에 따라 바이든 대통령과 민주당이 이번 중간선거의 구도를 ‘바이든 행정부의 중간 평가’에서 ‘트럼프 대 반(反)트럼프’로 전환시킬 수 있는 계기가 마련되었다. 이와 같은 상황 변화에 힘입어 중간선거에 대한 민주당의 기대감도 되살아나게 되었으며, 일부에서는 민주당이 연방 상·하원 모두에서 승리를 거둘 수 있다는 장밋빛 전망이 나오기도 하였다.    
그러나 선거일이 다가오면서 8%대를 기록하고 있는 소비자물가지수(CPI)와 인플레이션을 잡기 위한 고강도 긴축에 따른 경기 침체 우려 등 경제 이슈들이 선거 전면에 다시 부각됨에 따라 공화당 우위의 선거 판세가 재확인되는 모습이 나타났다. 뉴욕타임스(NYT)가 지난 10월 17일 발표한 여론조사 결과에 따르면 경제 및 인플레이션을 가장 중요한 문제로 본다는 응답은 44%로 지난 7월(36%)보다 8% 상승했다. 반면 낙태를 가장 중요한 문제로 본다는 응답은 5%에 불과했다. 또한 경제가 가장 중요하다고 답변한 응답자의 64%는 이번 중간선거에서 공화당 후보를 선택하겠다고 밝혀 민주당 후보 지지(30%)를 능가했다. 이와 더불어 응답자의 49%가 이번 중간선거에서 공화당 후보에게 투표할 것이라고 밝혀 민주당 후보 지지(45%)를 앞서는 것으로 나타났다. 지난 9월 조사에서는 민주당 후보를 선택할 것이라는 응답이 46%로 공화당 후보 지지(44%)보다 많았다. 이러한 결과는 2022 중간선거의 가장 중요한 이슈는 경제임을 확인해 준다.
역대 미국 중간선거 결과는 야당에게 유리한 것으로 나타났다. 현재의 민주·공화 양당 체제가 형성되어 실시된 1862년 중간선거 이후 현재까지 총 40번의 중간선거 중 집권당이 승리한 경우는 3번(1934년, 1998년, 2002년)에 불과하기 때문이다. 집권당이 중간선거에서 부진한 성적을 거두는 이유로는 지지층 부침(surge-and-decline) 현상을 들 수 있다. 대통령 선거에서 개혁과 변화를 갈망하며 대통령에게 표를 던졌던 유권자들이 2년 후 별다른 변화 없는 정치 현실에 실망해 집권당 지지가 감소한다는 것이다.
이러한 추세는 이번 중간선거에도 적용될 것으로 보인다. 연방 상원의 경우 치열한 접전이 펼쳐지고 있어 어느 당이 근소한 우위를 차지할지 끝까지 지켜봐야 하지만 연방 하원에서는 야당인 공화당이 다수당 지위를 확보할 것이 확실시되고 있다. 현재 연방 하원에서 212석을 보유하고 있는 공화당이 이번 중간선거에서 6석만 추가로 확보하면 4년 만에 다수당의 지위를 탈환하게 된다. 선거예측 사이트인 ‘파이브서티에이트(FiveThirtyEight)’는 지난 10월 28일 공화당이 연방 하원에서 승리할 확률이 82%(민주당 18%)라고 예측했다. 한편 연방 상원의 경우 선거가 실시되는 35석 중 공화당이 21석, 민주당이 14석을 차지하고 있으며, 현재 치열한 접전이 펼쳐지고 있는 펜실베이니아(Pennsylvania), 네바다(Nevada), 조지아(Georgia) 등 경합지역에서의 투표 결과에 따라 최종 승자가 결정될 것으로 보인다. ‘파이브서티에이트(FiveThirtyEight)’는 지난 10월 28일 민주당이 52석, 공화당이 48석을 차지할 것으로 예측했다.

2. 미국 대외정책 전망

출범 후 바이든 행정부는 ‘코로나19 대응, 경제 회복, 사회 통합, 이민, 기후 변화, 글로벌 리더십 회복’을 정책 우선 과제로 설정하고 미국의 대내외 역량을 회복하기 위해 노력하여 왔다. 대내적 측면에서 바이든 행정부는 코로나19 방역 체계를 정비하고 백신 접종을 독려하는 등 코로나19 대응에 힘쓰는 한편 ‘더 나은 재건(Build Back Better)’을 정책기조로 내걸고 미국의 국내적 역량을 회복하기 위해 대규모 경기 부양 법안을 추진하였다. 한편 대외적 측면에서 바이든 행정부는 트럼프의 미국우선주의를 폐기하고‘미국 리더십의 복원(renewing American leadership)’을 추구할 것임을 천명하였다. 이를 위해 민주적 가치를 대외정책의 중심에 놓고 가치를 공유하는 동맹 및 파트너들과 함께 미국의 리더십을 복원하기 위한 외교적 움직임을 본격화하였다.
2022 중간선거 결과에 따라 연방의회 권력이 어떻게 재편되는가는 향후 2년 간 바이든 행정부의 국정운영에 상당한 영향력을 발휘한다는 점에서 주목을 받고 있다. 만약 민주당이 연방 상·하원 다수당 지위를 유지하면 향후 2년 간 바이든 행정부의 국정운영 및 주요 정책 추진은 탄력을 받을 것으로 보인다. 바이든 행정부의 중간평가 성격을 지닌 중간선거에서 승리했다는 것은 바이든 행정부의 정치적 행보에 대한 유권자들의 지지로 받아들여지기 때문이다. 반면 야당인 공화당이 연방 상원 혹은 하원 한 곳에서 승리하거나 연방 상·하원 모두에서 승리하여 분할정부(divided government)가 구성되면 바이든 행정부의 국정 운영을 견제하기 위한 움직임이 본격화되어 주요 입법 추진에 제동이 걸릴 것으로 보인다.
선거 막판 치열한 접전이 펼쳐지고 있는 연방 상원과 공화당이 다수당 지위를 탈환할 것이 확실시되고 있는 연방 하원의 상황을 고려할 때 이번 중간선거의 결과로 분할 정부가 형성될 가능성이 높아 보인다. 연방 하원 혹은 연방 상·하원을 공화당이 장악하게 된다면 경제, 복지, 이민 등 여야 간 의견이 첨예하게 대립하는 국내 이슈들을 중심으로 입법 추진이 난관에 봉착할 것으로 보인다. 한편 초당적인 공감대가 대체로 형성되어 있는 대외정책의 경우에는 정책 추진 방향에 있어 여야 간 첨예한 의견 대립이 발생할 가능성은 크지 않지만 예산 규모, 예산 집행 내역 등 구체적인 정책 시행과 관련된 공화당의 견제와 감시는 보다 활발해질 것으로 예상된다. 
예를 들어 러시아에 맞서 싸우고 있는 우크라이나에 대한 적극적인 지원은 공화당이 연방의회를 장악한다 하더라도 그 방향성에 있어 별다른 차이를 보이지 않을 것으로 전망된다. 미국의 적극적인 기여와 역할을 통해 역내 리더십을 발현하는 것은 러시아 견제 뿐 아니라 유럽 동맹과의 신뢰 증진 및 미국의 역내 리더십 유지에 필요하다는 것에 초당적인 공감대가 형성되어 있기 때문이다. 그러나 우크라이나에 대한 지원 규모 및 항목 등 구체적인 정책 집행에 있어 공화당의 견제가 활발해질 것으로 보인다. 높은 물가로 인해 미국 국민들의 고통이 지속되고 고강도 긴축에 의한 경기 침체가 우려되는 상황을 고려하여 우크라이나에 대한 지원을 유지하되 관련 예산 낭비를 최소화 하겠다는 공화당의 입장은 적실성 있고 유효한 정치적 움직임으로 간주될 것이기 때문이다.

가. 미중 관계

출범 이후 바이든 행정부의 대외적 행보는 21세기 미국의 핵심적인 이해관계가 존재하는 인도-태평양 지역을 중심으로 전개되고 있다. 바이든 행정부의 인도-태평양 정책은 뜻을 같이하는 역내 동맹 및 파트너들과의 협력을 통한 중국의 부상 견제 및 미국의 역내 리더십 유지를 핵심으로 한다. 바이든 행정부는 출범 이후 ‘경쟁적 공존(competitive coexistence)' 기조 하 공세적인 대(對)중국 견제정책을 펼치고 있다. 바이든 행정부 하 중국과의 전략적 경쟁의 목표는 중국의 부상을 지연 혹은 억제시켜 미국의 대(對)중국 우위를 유지하는 것이며, 이를 위해 ‘경쟁, 대립, 협력’의 요소를 복합적으로 활용하여 보다 결과 지향적으로 중국의 부상을 견제하려 하고 있다. 이러한 정책 기조를 바탕으로 바이든 행정부가 중국 압박의 수위를 높여감에 따라, 첨단기술 및 전략산업 분야를 둘러싼 ‘경쟁’은 점점 치열해지고 민주적 가치와 정치 시스템을 둘러싼 ‘대립’ 이 지속되는 반면 기후변화, 보건 안보 등 국제적 문제 해결을 위한 ‘협력’의 공간은 협소하게 유지되고 있다. 
이번 중간선거 결과에 관계없이 바이든 행정부의 대(對)중국 견제 정책은 지속될 것으로 예상된다. 중국의 부상에 대해 미국이 적극적으로 대응해야 한다는 것에 미국 내 초당적인 공감대가 형성되어 있기 때문이다. 바이든 행정부의 중국 견제는 첨단기술 및 전략산업 분야에서 미국 중심의 안정적인 공급망을 확보하고 해당 분야의 규범, 표준, 제도 등을 선점하려는 노력이 핵심을 차지할 것으로 보인다. 바이든 행정부는 대내적으로 인프라 재건 사업 등 대규모 경기 부양책을 통해 국내적 역량을 증대시켜 중국과의 경쟁을 위한 토대를 다지는 한편 대외적으로는 단기적으로 생산시설의 리쇼어링(reshoring)과 주요 동맹국 및 파트너들과의 협력을 통해 내구성 있는 공급망을 미국 중심으로 재편하고, 중·장기적으로는 지속적인 투자와 역량 강화를 통해 해당 분야의 국가 경쟁력을 향상하고자 한다. 이러한 정책 기조는 미국 내 생산시설 확충을 위한 기업들의 리쇼어링과 미국 내 투자 확대, 그리고 쿼드(QUAD) 워킹 그룹과 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF) 등을 통한 동맹 및 파트너 국가들과의 협력 확대 움직임으로 구체화되고 있다. 또한 중간선거를 마친 미국 정치가 2024년 대선 국면으로 전환된다는 점을 고려할 때 바이든 행정부의 공급망 재편 노력은 정치적으로 유용한 수단이 될 것으로 예상된다. 미국 중심의 공급망 재편 작업은 ‘메이드 인 아메리카(Made in America)’라는 슬로건 아래 미국 내 양질의 일자리를 창출하는데 일조하고 있으며, 그러한 가시적인 성과는 바이든 대통령의 재선 및 민주당 정권 재창출을 위한 유용한 정책 홍보 수단으로 활용될 가능성이 높기 때문이다.   
한편 군사·안보 분야에 있어서는 현상을 유지하려는 움직임이 지속될 것으로 예상된다. 대만, 남중국해 등을 둘러싼 미중 간 견제와 갈등은 바이든 행정부에서도 지속되고 있으나, 직접적인 군사적 충돌에 의해 양국 관계가 파국으로 치닫는 것을 양국 모두 원치 않기 때문이다. 중국은 빠른 경제 성장을 토대로 군사적 역량을 급속히 증대해 나가고 있다. 그러나 군사적 역량에 있어서는 여전히 미국에 대해 상대적인 열세에 놓여 있으며, 이에 따라 미국과의 직접적인 군사적 충돌에 부담을 느끼고 있다. 한편 중국에 대해 군사적 우위를 유지하고 있는 미국도 중국과의 직접적인 군사적 충돌을 원치 않고 있다. 중국과의 전략적 경쟁의 목표가 중국의 부상을 지연 혹은 억제시켜 미국의 대(對)중국 우위를 유지하는데 있으며, 또한 중국과의 직접적인 군사적 충돌은 우월한 군사적 역량을 지닌 미국에게도 상당한 피해를 야기할 것이기 때문이다. 따라서 미국의 상대적 우위를 바탕으로 바이든 행정부는 중국과 직접적인 군사적 충돌을 자제하고 역내 안보협력 강화, 군사혁신 및 군사기술 개발 등을 통해 세력균형을 유지하며 중·장기적인 경쟁에 대비하는 모습을 유지할 것으로 보인다.

나. 한미 관계

바이든 행정부의 대(對)한반도 정책은 이번 중간선거 이후에도 큰 변화 없이 유지될 것으로 예상된다. 대한(對韓) 정책과 대북(對北) 정책 방향성에 대해 민주당과 공화당 양당 사이에 초당적인 공감대가 형성되어 있을 뿐 아니라 중간선거 이후 해당 정책 기조를 변경할 유인도 크지 않기 때문이다. 바이든 행정부의 동북아 정책은 중국과의 전략적 경쟁에 우선순위를 부여하고 한반도 문제를 지역 정책의 틀 안에서 유기적으로 다루고자 하고 있다. 바이든 행정부가 역내 동맹 및 파트너들과의 협력을 통한 대(對)중국 견제에 집중함에 따라 역내 핵심 동맹인 한국과의 협력은 강화되는 반면 가시적인 성과를 내기 쉽지 않은 북미 관계는 교착 상태가 유지되고 있다.
한미 양국 간 긴밀한 소통과 협력은 이번 중간선거 이후에도 변함없이 유지될 것으로 예상된다. 점점 수위가 높아지고 있는 북한의 도발에 강력하게 대응하기 위해 한미 양국 간 군사협력은 강화될 것으로 보인다. 이와 더불어 한미동맹이 포괄적 전략동맹으로 거듭나고 있다는 점을 고려할 때 한미 간 협력은 양국의 전략적 이익에 부합하면서도 양국의 실리를 증대시킬 수 있는 반도체, 대용량 배터리, 백신 공급 등 첨단기술 및 전략산업 분야를 중심으로 확대되어 나갈 것으로 전망된다.
바이든 행정부는 대중(對中) 견제를 위한 미국의 움직임에 역내 핵심 동맹인 한국이 적극적으로 동참해 줄 것을 기대하고 있으며, 동맹과의 신뢰 회복을 천명한 바이든 행정부는 한국이 실질적으로 기여할 수 있는 최대치를 얻어내는데 주력하고 있다. 따라서 첨단기술 및 제조 역량을 보유하고 있으며 미중 사이에서 전략적 자율성을 유지하려는 한국의 입장과 동맹의 결집을 통해 첨단기술 및 전략산업 분야에서 미국 중심의 안정적인 공급망을 구축하여 대(對)중국 우위를 유지하고자 하는 미국의 입장이 교차되는 접점을 중심으로 양국 간 협력을 확대해 나가고자 하고 있다. 이러한 정책 기조는 반도체, 대용량 배터리, 백신 공급, 인공지능, 우주, 사이버 등 첨단기술 및 전략산업 분야에서 한미 간 양자 협력 확대와 쿼드(QUAD) 워킹그룹 및 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF) 등 다자 협력체에서의 양국 간 협력 강화로 구체화되어지고 있으며, 이러한 추세는 이번 중간선거 이후에도 변함없이 지속될 것으로 예상된다. 중국 견제를 위한 미국의 전략적 움직임에 효과적으로 대응하면서도 미중 사이 전략적 자율성을 유지하여 한국의 국익을 담보하는 것은 한국 정부가 헤쳐 나가야 할 가장 중요한 과제라 하겠다. 

다. 북미 관계

북미 관계의 교착상태는 이번 중간선거 이후에도 한동안 지속될 것으로 예상된다. 바이든 행정부가 보다 적극적으로 북한 문제에 관여하도록 이끌어줄 상황 변화 내지는 정치적 모멘텀이 발생하지 않고 있기 때문이다. 2019년 하노이 정상회담 이후 양국 간 ‘강대강’ 대치가 지속되고 있는 북미 관계는 우크라이나 전쟁, 대(對)중국 견제, 이란 핵합의 복원 등에 밀려 바이든 행정부의 대외정책 우선순위에서 제외되어 있다. 이와 더불어 바이든 행정부가 북미 관계 개선을 위해 적극적으로 움직일 수 있는 정치적 유인도 크지 않은 상황이다. 북한의 도발 수위가 높아짐에 따라 북한과의 관계 개선에 대한 미국 내 심리적 장벽이 점점 높아지고 있는 상황에서 북미 대화 재개를 위한 바이든 행정부의 적극적인 움직임에 북한이 호응하지 않고 향후 대화 재개의 문턱을 높이는 조건으로 악용할 경우 비핵화에 대한 가시적인 진전 없이 북한에게 양보하는 약한 모습을 보였다는 정치적 역풍에 직면할 가능성이 높기 때문이다.
대화의 장으로 나오라고 촉구하는 바이든 행정부의 움직임에 대해 북한은 반응하지 않은 채 반복되는 미사일 도발을 통해 군사력 제고에 매진하고 있다. 또한 미중 간 ‘내 편 모으기’ 분위기와 우크라이나 사태를 둘러싼 중국과 러시아 간 관계 강화 움직임에 편승하여 북중 및 북러 관계를 강화하고 있다. 이러한 움직임은 북한이 중국과 러시아의 도움을 통해 경제적 생존을 지속하는 가운데 자신이 목표로 하는 핵·미사일 능력을 검증하기 위한 핵·미사일 발사 시험을 예정대로 추진해 나갈 것임을 보여준다.
따라서 향후 북미 대화는 북한이 현재 목표로 하는 핵·미사일 능력을 달성한 후 재개될 가능성이 높아 보인다. 핵·미사일 능력 확충을 통해 충분한 군사적 능력과 대미 협상력이 확보되었다고 판단한 북한은 미국과 대화를 하고 싶다는 신호를 발산하며 대화의 장으로 복귀하려 할 것이다. 이러한 전망은 한국 정부에게 대북 억지력 확대와 더불어 북미 협상이 재개될 가능성에 대비할 것을 요구하고 있다. 바이든 행정부와의 긴밀한 소통과 협력을 통해 북핵 협상의 당사자로 참여하는 것을 담보하고 북핵 협상의 진행 방향에 대한 다양한 가능성에 대비하여 우리의 입장을 정하고 대응책 및 대안을 준비하는 노력이 필요해 보인다.

* 붙임참조#미국 #중간선거 #한미관계 #북미관계다운로드IFANS FOCUS 2022-27K (민정훈) 2022 미국 중간선거와 미국 대외정책 전망.pdf