골프장 설치 실시계획이 인가되기 위해서는 골프장 건설로 인하여 토지 등을 강제수용당하는 주민들의 피해를 정당화할 만한 공공의 필요성이 전제되어야 한다는

골프장 설치 실시계획이 인가되기 위해서는 골프장 건설로 인하여 토지 등을 강제수용당하는 주민들의 피해를 정당화할 만한 공공의 필요성이 전제되어야 한다는 취지의 판결 수 원 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건 2009구합0000 도시계획시설실시계획인가처분취소 원 고 별지 원고들 목록 기재와 같다 원고들 소송대리인 변호사 최○○ 피 고 안산시장 소송대리인 법무법인 □□□ 담당변호사 윤○○,이○○ 변 론 종 결 2009. 9. 23. 판 결 선 고 2009. 12. 10. 주 문 1. 원고 A, B, C, D, E, F, G, H의 소를 각 각하한다. 2. 피고가 2009. 1. 21. 안산시 고시 제2009-9호로 고시한 안산 도시계획시설사업 실시 계획 인가처분을 취소한다. 3. 소송비용 중 원고 A, B, C, D, E, F, G, H와 피고 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문 제2항과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 경기도지사는 2001. 4. 28. 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제24조에 기하여 안산도시계획변경결정을 하고, 이를 경기도고시 제2001-64 호로 고시하였는데, 위 고시에는 안산시 단원구 □□□동 산 000 일원에 면적 0,000,000 ㎡의 도시계획시설(골프장)을 신설하는 도시계획시설결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설 결정’이라고 한다)이 포함되어 있다. 나. 피고는 2005. 11. 14.경 위 안산도시계획변경결정에 대하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2007. 7. 27. 법률 제8564호로 개정되기 전의 것) 제30조에 기하여 위 도시계획시설(골프장)의 면적을 0,000㎡ 감축하여 0,000,000㎡로 변경하는 내용의 도시계획시설변경결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설변경결정’이라고 한다)이 포함된 도 시관리계획변경결정을 하고, 2005. 11. 21. 이를 안산시 고시 제2005-114호로 고시하 였고, 이어 2007. 7. 30. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제 8852호로 개정되기 전의 것) 제86조에 기하여 위 도시계획시설(골프장)사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 사업시행자를 I 주식회사(이하 ‘I’라고만 한다)로 지정하고 이 를 안산시 고시 제2007-69호로 고시하였다. 다. 이후 피고는 2009. 1. 21. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제 9442호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라고 한다) 제88조에 기하여 아래와 같은 내용 으로 이 사건 사업에 관한 실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 인가처분’이라고 한다)하고, 이를 안산시 고시 제2009-9호로 고시하였는데, 당시 I는 이 사건 사업시행지구 안의 토지 중 약 74.7%의 토지를 매수한 상태였다. ① 사업시행지의 위치 : 안산시 단원구 □□□동 산 000 일원 ② 사업의 종류 및 명칭 - 종류 : 안산도시계획시설(체육시설 : 골프장)사업 - 명칭 : I컨트리클럽 조성사업 ③ 사업시행자의 성명 : I ④ 사업의 면적 또는 규모 - 면적 : 0,000,000㎡ - 사업의 규모 : 골프장 27홀(회원제 18홀, 대중제 9홀) 라. 원고 A, B, C, D, E, F, G, H(이하 ‘원고 A 등’이라고 한다)는 이 사건 사업시행 지구 인근에 거주하는 주민들이고, 위 원고들을 제외한 원고 J 등 나머지 원고들(이하 ‘원고 J 등’이라고 한다)은 이 사건 사업시행지구에 편입되는 토지의 소유자들이다. [인정근거] 갑 제1호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 A 등의 소의 적법 여부 직권으로 살피건대, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취 소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다고 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적 인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지 는 추상적․평균적․일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적․경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다. 그런데, 법은 제90조에서 도시계획시설사업의 실시계획을 인가하는 행정청으로 하여 금 그 사업의 시행지구 안의 토지․건축물 등의 소유자 및 이해관계인의 의견을 듣고, 그 의견이 타당하다고 인정될 때에는 이를 실시계획에 반영하도록 하는 규정을 두고 있을 뿐, 원고 A 등과 같이 사업시행지구 인근에 거주하는 주민들의 개별적․직접적․ 구체적 이익을 보호하기 위한 규정들을 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 원고 A 등이 이 사건 인가처분으로 인하여 어떠한 개별적․직접적․구체적 이익이 침해된다고 볼 만한 아무런 자료도 없으므로, 원고 A 등의 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으 로서 부적법하다. 3. 이 사건 인가처분의 적법 여부 가. 원고 J 등과 피고의 주장 (1) 원고 J 등의 주장 이 사건 인가처분에 의하여 사업시행자인 I는 이 사건 사업을 시행할 수 있는 권 한을 부여받음과 동시에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한다)에 의한 사업인정이 의제되어 사업시행지 내의 토지 및 건축 물 등을 수용, 사용할 수 있는 수용권을 행사할 수 있게 되므로, 사업시행이 의제되는 이 사건 인가처분을 함에 있어서는 공공의 필요성이 전제되어야 할 것인데, 이 사건 사업은 회원제 골프장 조성사업으로서 그 사업으로 인하여 국민 다수의 건강을 증진시 키는 효과가 있다고 보기 어렵고, 지역주민의 고용을 증진시키는 등 지역경제발전의 효과 또한 미미한 점, 이미 안산시에는 골프장이 두 개나 조성되어 있고, 인근 화성시, 군포시, 안성시, 용인시, 이천시 등에도 수십 개의 골프장이 조성되어 있는 점 등에 비 추어 보면, 이 사건 사업에 대한 공공의 필요성은 현저히 떨어지는 반면, 이 사건 사업 에 동의하지 않는 위 원고들은 그 소유의 토지를 강제수용당함으로써 심각한 재산권의 침해를 입게 된다고 할 것이므로, 위와 같이 공익과 사익 사이의 이익형량이 제대로 되지 않은 이 사건 인가처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하다. (2) 피고의 주장 이 사건 사업은 체육시설로서 기반시설에 속하는 골프장을 도시관리계획으로 결정 하여 설치하는 도시계획시설사업인바, 도시계획시설사업은 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하고 있으므로 일응 공공의 필요성을 가진다고 볼 수 있을 뿐만 아니라, 이 사건 도시계획시설결정 및 그 변경결정 단계에서 이미 경관 이 양호한 안산시 소재 □□□에 골프장을 조성함으로써 관광․휴양도시로서의 위상과 지역경제 활성화를 제고할 수 있다는 공익성 판단을 하였고, 또한 법 제88조 제3항에 의하면, 대도시 시장 등은 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 도시계획시설의 결정․구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인 정한 때에는 실시계획을 인가하여야 한다고 규정하고 있으므로 위 규정에 정해진 기준 을 충족하면 실시계획을 인가할 수밖에 없고, 이 단계에서 다시 그러한 사업을 시행할 공공의 필요가 있는지 여부에 대한 판단을 하지 않았다고 하여 그 실시계획 인가가 위 법하게 된다고 할 수 없다. 나. 관계법령 별지 기재와 같다. 다. 판 단 법 제88조 제3항에 의하면, 국토해양부 장관, 시․도지사, 대도시 시장은 도시계획 시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 도시계획시설 의 결정․구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 때에는 실시계획을 인가하여 야 한다고 하고 있으나, 한편 법 제91조, 제95조 제1항, 제96조에 의하면, 도시계획시 설사업에 관한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업법에 의한 사업인정 및 그 고 시가 있은 것으로 의제되어 사업의 시행자로 하여금 그 사업에 필요한 토지 및 건축물 등을 수용․사용할 수 있는 공용수용권을 행사할 수 있도록 하고 있고, 공익사업법 제 2조 제7호는 사업인정이라 함은 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결 정하는 것을 말한다고 하고 있다. 이러한 관계규정의 취지를 종합하면, 공익사업법에 의한 사업인정이 의제되는 도시 계획시설사업에 관한 실시계획의 인가는 도시계획시설사업을 토지 등을 수용 또는 사 용할 사업으로 결정하는 것으로서 단순한 확인행위가 아니라 형성행위이므로, 도시계 획시설결정 단계에서 그러한 사업을 시행할 공익상의 필요가 있는지 여부에 관하여 검 토된 바 있다거나 법 제88조 제3항이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 기준을 충족하 면 그 실시계획을 인가하도록 되어 있다고 하더라도, 관할 행정청으로서는 당해 사업 의 시행자에게 그 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한이 생기는 실시계획을 인가하는 단계에서 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부 와 공익성이 있는 경우에도 그 사업으로 인하여 얻게 되는 이익과 재산권의 보장이라 는 사익 등 위 사업에 관련된 자들의 이익을 정당하게 비교․교량하여야 하고, 그 비 교․교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 할 것이다. 그런데, 앞서 든 각 증거 및 갑 제2, 3, 5호증, 을 제1호증의 1 내지 4, 제2호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 사업은 120여 만㎡의 부 지에 회원제 18홀, 대중제 9홀인 27홀의 골프장을 체육시설로서 설치하려는 사업인바, 이러한 회원제 위주의 골프장시설은 넓은 면적의 부지에 많은 설치비용을 들여 조성됨 에도 불구하고 회원 및 그 동반자 등 비교적 소수의 사람들이 건강증진 및 여가선용을 위하여 이용할 뿐, 많은 국민들이 건강증진 및 여가선용을 위하여 이용할 수 있는 시 설이라고 할 수는 없는 점, ② 안산시에는 현재 2개(안산시 단원구 □□□동 및 상록 구 □□동)의 골프장이 조성되어 있고, 인근 화성시, 안성시, 용인시 등지에도 수십 개 의 골프장이 조성되어 있으므로, 기존에 조성된 위 골프장들 외에 안산시에 골프장시 설을 추가로 조성할 필요가 있어 보이지도 않는 점, ③ 이 사건 사업시행지구 내에는 임야가 많고, 그 외에 상당한 면적의 전답, 대지 등도 있으므로, 이 사건 사업을 시행 하려면 필연적으로 그 임야 및 농지 등의 파괴 등이 수반될 수밖에 없고, 사업 운영에 따른 수질 및 토양오염 등 여러 가지 환경문제가 발생할 수밖에 없으며, 이러한 사업 이 고용창출, 세수의 증대 등 지역경제 활성화 등에 도움이 되는 측면이 없지는 않으 나, 전체 국민경제의 건전한 발전에 도움이 되는 것인지 여부에는 여전히 의문이 있는 점, ④ 피고는 이 사건 사업에 관한 실시계획 인가 단계에서는 이 사건 사업이 공용수 용을 할 만한 공익성이 있는지 여부 등에 관하여 판단하지 않았고, 이 사건 도시계획 시설결정 및 그 변경결정 단계에서 공공의 필요성을 검토하는 자료로 삼았다는 ‘안산 도시계획재정비’에도 단지 경관이 양호한 안산시 소재 대부도에 관광․휴양도시로서의 위상제고와 지역경제 활성화를 도모하기 위해 골프장을 조성할 계획이라는 내용만이 있을 뿐인 점 등을 인정할 수 있는바, 이러한 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 사업 의 시행자가 사업시행지구 내 토지 중 약 75% 상당의 토지를 매수한 점을 감안하더라 도 공용수용을 할 만한 공익성이 있다고 보기 어렵고, 달리 이 사건 사업에 위와 같은 공익성이 있다고 볼 만한 자료도 없다. 따라서 이 사건 인가처분은 이 사건 사업에 관련된 자들의 이익을 정당하게 비교․ 교량하여 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지 여부를 제대로 판단하지 아니한 잘못이 있으므로, 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 밖에 없다. 4. 결 론 그렇다면, 원고 A 등의 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고 J 등의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 관계법령 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시계획시설사업의 시행자(국토해양부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장을 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. ③ 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시 계획이 제43조제2항의 규정에 따른 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 적합하다 고 인정하는 때에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보ㆍ위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경 관ㆍ조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서ㆍ자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정 하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다. 제90조(서류의 열람 등) ① 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조제3항의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 미리 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고, 관계 서류의 사본 을 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 도시계획시설사업의 시행지구안의 토지ㆍ건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항의 규 정에 의한 열람기간 이내에 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도시계획시설사업 의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도 시계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영 하여야 한다. 제91조(실시계획의 고시) 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하 거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 다음 각호의 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외 하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항의 규정에 의하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용 함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시 가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법 률」 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제86조(도시계획시설사업의 시행자) ①특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제 외하고는 관할구역안의 도시계획시설사업을 시행한다. ⑤제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는 바 에 따라 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시 설사업을 시행할 수 있다. ⑥건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제2항·제3항 또는 제5항의 규정에 의하여 도 시계획시설사업의 시행자를 지정한 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 그 지정내용을 고시하여야 한다. ⑦국가·지방자치단체, 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 자외의 자가 제5항의 규정에 의하여 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받고자 하는 때에는 도시계획시설사업의 대상인 토지(국·공유지를 제외한다)의 소유면적 및 토지소유자의 동의비율에 관하여 대통령령이 정하 는 요건을 갖추어야 한다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008.1.8. 대통령령 제20535호로 개정되기 전 의 것) 제96조(시행자의 지정) ③법 제86조제7항에서 "대통령령이 정하는 요건"이라 함은 도시계획시설사업의 대상인 토지 (국·공유지를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하 고, 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다.