시사저널 한국 정부는 왜 7광구를 버렸는가

[조영설]

한국 정부는 왜 7광구를 버렸는가

작 성 자: 독도본부 / 작 성 일: 2009-10-28

 
 
지금 지구상의 모든 국가는 2가지 전쟁을 치르고 있다. 하나는 경제전쟁이고 하나는 영토전쟁이다. 이 둘은 뗄 수 없는 관계로 얽혀있다. 경제가 뒷받침되지 않으면 영토를 보존할 수 없고 영토가 뒷받침되지 않으면 자원과 식량을 비롯한 경제행위의 주도성을 보장할 수 없다. 그런데 이런 자원과 영토 확보의 두가지 고리가 한꺼번에 걸려서 진행되는 영역이 바로 배타적 경제수역과 대륙붕 확보 전쟁이다.

지금 이시대 이시기에 이 문제를 국제법이 보장하는 조건에 맞게 풀어내지 못하면 어떤 국가건 해양 영토를 영원히 뺏길 수밖에 없고 그렇게 되면 국가의 쇠멸로 이어지기 때문에 모든 국가는 국가의 사활을 걸고 해양영토 확보에 총력을 쏟아 붓고 있다.

그런데 오직 대한민국만이 이런 전쟁에 아무런 관심을 보이지 않고 있다. 매우 기괴한 일이다. 2009년 5월 한국 육지 넓이와 맞먹는 7광구 대륙붕의 귀속을 결정하는 중대한 국제회의가 열렸지만 한국은 여기에 해당 문서를 제출하지 않았다. 이는 결국 한국 넓이의 바다 영토를 포기한다는 의사표시로 국제사회는 해석할 것이며 국제법상으로 그렇게 해석할 수밖에 없다. 왜 이런 일이 일어났는지를 간략한 자료를 통하여 알아본다.

JDZ(한ㆍ일대륙붕 공동개발구역)

▶ 1970년 한국정부는 석유가 묻혀 있다고 판단되는 광구 7곳을 지정하고 그 모두에 영유권을 선포했다. 그중 제주도 남쪽의 7광구에 대해서는 일본이 강력하게 반발했다. 심지어는 당시 경제개발의 생명줄이던 한국에 제공되는 차관을 거부하겠다는 일본의 위협에도 한국 정부는 <영토를 포기할 수는 없다>며 한국 영유권 주장을 밀고 나갔다.

일본은 한국의 의지 앞에 어쩔 수 없이 공동개발구역으로 하자고 정책을 바꾸었고 국제적인 현실과 개발 자금과 기술, 시설을 전적으로 일본에 기댈 수밖에 없는 당시의 형편 때문에 한국정부는 공동개발구역을 받아들일 수밖에 없어 한일공동개발구역으로 확정 된 것이다. 한국은 그나마 정치결단을 빨리 했지만 일본정부는 반대론이 너무 많아 조약의 비준이 늦어졌다.

▶ 1999년 유엔은 200해리가 넘는 대륙붕에 대해 왜 자국의 영역인지를 밝히는 근거자료 제출을 모든 가맹국에 요구했다. 10년 동안의 준비기간을 주며 “왜 자국의 영역인지를 철저하게 조사하여 자료제출을 할 것을 요구했다. 이에 따라 2009년 5월 까지 제출된 자료를 이후 1년 동안 심사하여 근거와 논리가 합당하고 이해관계국의 이의가 없으면 해당 국가의 영역으로 확정된다. 그러나 한국정부는 유엔이 보장해 준 10년동안 이 문제에 관한 자료를 준비하지 않았다. 담당 기구도 없었고 준비 과정도 없었다. 해당 위원회도 구성하지 않았다. 실질적으로는 포기 쪽으로 방향을 잡은 것이다.

▶ 2004년 6월 <한일대륙붕 공동개발구역의 한시성과 시급성을 인식한 당시 한국 정부 당국자의 강력한 요청으로> 한일공동조사가 극적으로 이루어졌다. 그러나 1회성 조사, 그것으로 모든 상황은 끝났다. 일본은 한국과 공동개발 할 의지가 없고, 한국 정부는 이런 어려운 국면을 적극적으로 헤쳐나갈 정부 차원의 의지가 없었다.

▶ 2008년, 보다 못한 한국석유공사가 한국측 단독으로 7광구를 시추하겠다고 나섰으나 외교부가 나서서 <일본과의 외교적 마찰>이 발생할 우려가 크다는 이유로 석유공사의 제안을 거부했다.

▶ 2008년 중국과 일본의 국가 원수는 동중국해에서 서로의 주장이 겹치는 부분을 공동개발하는 중일공동개발구역 설정에 합의하고 공동개발 협상을 시작했다. 이 지역의 공동개발은 일본이 주장하여 이루어지는 것이다. 그 지역의 한 쪽 당사자인 한국은 제쳐두고 일본이 중국과 공동개발을 시작한 것이다. 이에 대해 한국 정부는 어떤 이의가 없고 언론도 학계도 외면하고 있는 상황이다.

▶ 미국쪽의 지한 인사인 셀리그 해리슨 연구원은 7광구 문제에 대해<시간이 흐를수록 한국이 불리해지므로 더 적극적으로 나서야 한다>고 충고한다. 또다른 미국 교수는 <2-3년 안에 개발을 시작하지 않으면 7광구 대륙붕 공동개발은 불가능하다>고 지적한다. 그러나 이는 사실상 불가능한 상태이다. 일본이 아니라 한국 정부와 한국의 내부 사정이 이런 활동을 가로막고 있기 때문이다.

▶ 2009년 5월 12일 유엔 산하 <유엔 대륙붕 한계위원회>회의 열림.
이는 1999년 모든 가맹국에 통보한 각국의 대륙붕 영유권 청구에 관한 문서를 심사하기 위한 회의였다.

- 유엔해양법협약 제76조 8항

<연안국은 영해기선으로부터 200해리가 넘는 대륙붕의 한계에 관한 정보를 공평한 지리적 배분 원칙에 따라 설립된 대륙붕한계위원회에 제출한다. 위원회는 대륙붕의 바깥한계 설정에 관련된 사항에 관하여 연안국에 권고를 행한다. 이러한 권고를 기초로 연안국이 확정한 대륙붕의 한계는 최종적이며 구속력을 가진다>

- 제76조 9항

<연안국은 측지자료를 비롯하여 항구적으로 자국 대륙붕의 바깥한계를 표시하는 해도와 관련 정보를 국제연합사무총장에게 기탁한다. 국제연합 사무총장은 이를 적절히 공표한다.>

▶ 유엔대륙붕 한계위원회는 구속력 있는 국제기구이다. 2009년 5월 12일 이전까지 정식문서를 제출한 국가는 51개국이었다.

▶ 한국은 일본의 압력과 기타의 이유로 정식문서를 제출하지 않고 단 6쪽 짜리 예비정보를 제출했다. 예비정보는 재정적, 기술적으로 대륙붕 조사능력이 없는 국가(인구 수백명 또는 수천명 정도의 상징국가)가 시간 여유를 더 달라고 제출하는 문서로서 그 법적인 효력은 의문스럽다.

제출된 예비정보에서 한국은 한일공동관리 구역이 왜 우리 영토인지에 대한 근거를 제시하지 않았고 단지 이 지역은 이웃나라와 영유권 협상 중이라는 단서만 달았다.

▶ 2009년 7월 23일.  일본정부는 <유엔에 제출한 한국의 예비정보에 이의를 제기하는 문서>를 유엔 대륙붕 한계위원회에 제출했다. 이에 대해 한국 정부는 아직도 반박문을 내지 않고 있다. 이는 국제법상 일본의 주장을 묵인하는, 즉 인정하는 행위로 간주된다. 이로써 한국의 7광구는 일본의 관할수역으로 공식 인정될 것이다.
심사위원들의 증언에 따르면 외교통상부는 일본의 항의를 의식해서 예비정보조차 제출하지 않으려 했는데 심사위원들의 권고로 예비정보를 제출한 것으로 생각된다. 그러나 그 법적 효력은 없는 것으로 생각된다. 일본은 당연히 수백쪽짜리 정식문서를 제출했다.  

▶ 이에 대해 박용환 유엔대륙붕한계위원회 심사위원은 <해양법 76조에 따르면 대륙붕이 있고 대륙붕 사면이 있으면 그것으로 조건은 충분하다>고 증언하고 있다. 

▶ 지금 한국 외교부는 <JDZ=한일대륙붕 공동개발구역>에 대한 한국의 권리행사가 불가능한 것으로 간주하는 분위기이다. 아무런 국민적 이견 없이 우리 영토가 간단히 날아가 버리는 상황이다.

석유를 비롯한 막대한 자원이 묻혀있고 국방상의 이익은 물론 수천가지의 경제적인 이익을 가져올, 대한민국 육지 넓이와 맞먹는, 엄청난 대륙붕을 납득할 수 없는 이유로 포기하는 한국 정부의 행위를 우리 국민은 어떻게 받아 들여야 할까. 왜 이런 일이 생겼을까. 왜 한국 외교부는 이런 식으로 영토라는, 국가 존립의 근본문제를 간단히 포기해 버릴까.

이해할 수 없는 의문의 밑바탕에는 지난 1999년 체결된 한일어업협정이 도사리고 있다. 한일어업협정은 독도 영유권을 넘겨주는 정도에 머무르지 않고 제주도 남쪽의 대륙붕까지 포기해버린 영토 매도 조약이었다. 일본은 한일어업협정을 앞세워 한국 외교부를 압박했고 한국 외교부는 이런 일본의 압박에 속수무책으로 당할 수밖에 없었다. 이 연결고리를 보지 않고 7광구 문제를 이해하는 것은 장님 코끼리 만지기보다 더 어리석은 행위이다. 

한·일어업협정의 문제점

한·일어업협정과 전관수역으로서의 35해리 EEZ 인정

우선 한·일어업협정에서는 1974년 체결된 한·일 대륙붕 공동개발협정에 따라 한국이 가지고 있는 기존의 권리가 충분히 반영되어 있지 못하다. 한국이 ‘해저광물자원개발법’(1970년 1월 1일 법률 제2184호로 공포·시행)에 따라 설정한 제7광구 등은 한·일 대륙붕공동개발협정에 의해 9개 소구역으로 분할되어 양국 간의 공동관리 및 공동개발 체제하에 들어가게 되었다. 이 공동개발 구역에 대해 한·일 양국은 법적으로 동등한 주권적 권리(탐사, 굴착, 채굴, 이용 등의 권리와 권한)를 갖는다. 곧 한국이 완전하지는 못하지만(배타성 및 독점성은 부정됐지만), 일본과 대등한 정도(1/2)로 중복 대륙붕에 대한 관할권 행사의 지분을 갖게 된 것이다.

두말할 것도 없이 공동개발구역의 탐사·개발·이용은 당해 구역의 상부수역에 인공구조물을 설치·운영할 때 가능하다. 곧 한국이 일본과 같은 조건으로 중복 대륙붕 구역에서 선박통항, 인공시설물 설치·운영, 안전수역의 설치, (필요시 부수적인 해양과학조사) 등의 권리와 활동을 보장받는다는 것을 전제로 하는 것이다.

그리고 한국 혹은 한국 측 조광권자가 이와 같은 권리를 행사함에 있어 한·일 대륙붕공동개발협정에 의해 이 협정에서 정한 절차만을 밟으면 족하다. 별도로 일본 정부의 허가나 동의를 받을 필요는 없다. 한·일 양국이 갖는 ‘주권적 권리’의 균점성, 대등성과 상호성 때문이다.

한·일 대륙붕공동개발협정 하에서 한국은 이와 같은 주권적 권리 - 비록 그것이 일본과 공동으로 행사하는 구조(50:50)에 놓여 있기는 했지만 - 가 일정 부분 보장되고 있었으며, 이것은 ‘기득의 권리’(acquired rights)요 하나의 ‘법적현상’(法的 現狀, status quo)으로 존재하였다.

한·일어업협정을 체결할 때 한국은 이와 같은 기득권 내지 기존의 법적 현상을 최대한 반영했어야 했다. 우리의 입장에서 가능한 최대치는 한·일간에 해저의 대륙붕제도, 곧 제주도 남부 공동개발구역과 공동개발시스템은 그대로 둔 채 단지 상부수역에서만 ‘배타적 어업수역’(Exclusive Fishery Zone : EFZ)을 설치하는 것이었을 것이다.

하지만 어업협상의 결과는 우리에게 최악의 상태로 나타났다. 한·일어업협정에서 한·일 양국은 본토와 주요 부속도서(울릉도와 오키섬 등)로부터 35해리까지의 ‘배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone : EEZ)을 설정했기 때문이다. 주지하는 바와 같이 EEZ 제도는 200해리 이내의 해저와 하층토(대륙붕과 중첩된다.), 해중, 해수면, 상공에 대한 관할권을 모두 포괄한다.

그러므로 유엔해양법협약과 이 협약의 존중을 기초로 하여 체결된 한·일어업협정 체제하에서 한국이 일본의 EEZ에 해당하는 수역에서 관할권을 행사하려면 사전에 일본의 허가 또는 동의를 얻어야 한다는 입론(立論)이 성립될 수 있다. 이는 기존의 대륙붕 중복구역과 그 상부수역의 현상(現狀)에 일정한 변화를 가져오게 됨을 의미한다.

종래에는 한·일 대륙붕공동개발구역의 상부수역에서 한국이 관할권을 행사할 경우 전술한 바와 같이 한·일 대륙붕공동개발협정이 정하는 절차를 밟으면 족했으나, 한·일어업협정 체결 후에는 대륙붕공동개발구역과 그 상부수역의 대부분이 일본의 EEZ(협정수역)에 포함되게 됨으로써 한국이 당해 공동개발구역과 상부수역에서 대륙붕 탐사 및 시추목적의 인공시설물 설치 등의 활동을 수행하려면 사전에 일본의 동의를 얻어야 하는 구조로 바뀌게 되었는바, 이 같은 사실은 한국이 기득권을 포기하거나 스스로 그의 잠식·훼손을 묵인하는 것으로 해석될 소지가 있다.

일본이 자국의 EEZ로 할당된 수역(이 중 특히 한․일 대륙붕공동 개발구역 상부수역)에서 동의권 행사를 통해 한국 정부나 한국 측 조광권자의 대륙붕 탐사․이용․개발 활동을 실질적으로 제약할 가능성은 상존하기 때문이다.

우리로서는 한·일어업협정에서 각 연안국으로부터 35해리의 EEZ를 설정하지 않고 35해리의 EFZ를 설정했더라면 기존의 대륙붕제도에 아무런 영향을 주지 않았을 것이다. 그러나 결과는 그렇지 못했다. 이는 우리의 대일 어업협정외교의 중대한 실책이었다.
이 같은 사정으로 인해 다음과 같은 주장이 설득력을 가질 수 있게 된 것이다.

“제주도 남쪽 한일 대륙붕공동개발구역 상부수역의 서북쪽에 설치한 조그만 중간수역이, 남한 면적에 육박하는 한일 대륙붕공동개발구역 상부 수역의 채 2할에 미치지 못하는 조그만 수역이 되어버려, 상부수역의 나머지 8할이 넘는 광대한 수역(이 수역은 한일어업협정 상 일본의 EEZ로 귀속되었다.)이 별반 타당한 이유가 없이 일본에 넘어갔다......어업에 관한 협정을 체결한답시고 일본 측에 배타적 경제수역을 8할 이상 허여하는 것으로 간주하는 처사를 초래한 것이다. 결국, 한일 대륙붕공동개발구역에서 우리가 행사하는 50%의 지분에 접근할 기연을 상실한 채, 그 상부수역의 서북쪽 코너에 몰려 겨우 7% 정도에 그치는 어업상의 지분만을 얻는 데 그치게 되었다.”

전술한 바와 같이 한·일 대륙붕공동개발협정은 50년의 유효기간을 갖는 협정이다. 2028년이 되면 한·일간에 대륙붕 경계획정분쟁이 재연될 공산이 크다. 그 때 신 한·일어업협정이 특히 한·일 대륙붕공동개발구역 상부수역에 EFZ가 아닌 EEZ(배타적 경제수역)를 설정함으로써 대륙붕공동개발구역 대부분의 해저 및 하층토까지(EEZ의 일부로서) 이미 일본 측에 귀속시킨 사실이 기존의 법적 현상으로 장기화·고착화된 반면, 한·일 대륙붕공동개발협정의 효력 상실과 그에 따른 해당 대륙붕에 대한 (장래에 있어서의) 한국 측의 주권적 권리행사 중단 및 부정은 중복 대륙붕 경계획정 시 한국에 결정적으로 불리하게 작용할 가능성이 높다.

다시 말하면 유엔해양법협약 상 200해리 EEZ 거리기준과 대향국간에 있어 통상 형평적 결과를 가져오는 중간선 원칙이 한·일간의 대륙붕 경계획정에도 준용될 가능성이 크다는 이야기다.

분리조항의 미숙하고 잘못된 규정

한·일어업협정 제15조는 “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 외에 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니 된다”라고 규정하고 있다. 이 조항은 이른바 배제조항(Exclusion Clause)내지 분리조항(Disclaimer Clause)이라 불리는 것이다.

본래 한·일어업협정이 독도 영유권 문제와 무관하다는 점을 포함해서 한·일간의 주요 국제법상의 쟁점(주로 해양법상의 문제를 가리키는 것으로 볼 수 있으나, 반드시 여기에 한정되지 않는다.)에 대한 한국의 기존입장에 영향이 없음을 강조하기 위한 조항으로 고안된 것이었다.

하지만 분리조항의 내용이 당초 의도와는 달리 잘못 규정되어 결과적으로 어업협정(혹은 어업문제)과 독도 영유권문제 양자를 분리하기는커녕, 오히려 일본의 다케시마영유권 주장을 한국의 독도영유권 주장과 등가(等價)의 가치와 수준으로 승격시키는 중대한 잘못을 저질렀다.

왜냐하면 “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 외의 국제법상 문제, 특히 다케시마(=독도) 영유권문제에 관한 일본의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니 된다”는 법률적 주장(영토적 청구)이 가능하게 되었고, 이 같은 법률적 주장과 해석론이 한·일어업협정이라는 국제협정에 의해 한국의 그것과 동등한 가치를 갖는 것으로 ‘법적 보장’을 받았기 때문이다.

이와 같은 양립할 수 없는 2개의 정반대되는 영토적 청구, 즉 한국의 독도 영유권과 일본의 다케시마 영유권 주장이 공존하도록 함께 포용하고 있는 한·일어업협정 제15조는 결국 독도영유권에 대한 한·간의 ‘중대한 입장차이(의견 불일치)의 존재’를 공식화한 조항이 되어버린 것이다. 다시 말하면 이 조항은 독도영유권에 대한 ‘분쟁의 존재’를 묵인 내지 간접 규정한 조항이라고 할 수 있다.

일본은 종래부터 대륙붕공동개발구역에서 한국의 주권적 권리를 부인해 왔다. 여기에다 한·일어업협정 체결에 의해 일본은 한·일 대륙붕공동개발구역과 그 상부수역에 자국의 EEZ를 설정함으로써, 기존의 현상을 수정 혹은 변경하는 - 혹은 적어도 그러한 가능성을 내포하는 - 명시적 조치를 한국으로부터 이끌어냈다. 이것은 일본에 의해 신법(후법)으로서 원용될 가능성이 있음을 시사한다.

즉, 신법(EEZ 설정과 이 범위의 일본 측 ‘해저=대륙붕’에서의 주권적 권리 및 관할권의 배타성·독점성 인정)과 구법(공동개발제도 마련에 의한 중복 대륙붕에서의 일본 측 관할권의 배타성 주장 유보 및 한국과의 균점성 인정)은 서로 모순되는 것이므로 일본은 신법 우선의 원칙적용을 강조할 가능성이 생겨난 것이다.

제주도 남부 중간수역의 범위와 신 한·일어업협정 ‘합의의사록’의 문제

한․일어업협정은 동해에서와 마찬가지로 제주도 남부에 이른바 ‘중간수역’(일본에서는 ‘잠정수역’ 혹은 ‘공동관리수역’이라고 한다.)을 설치하고 있다. 그런데 이 제주도 남부 중간수역은 한․일 대륙붕공동개발구역 상부수역의 ‘서북 변계’에 해당한다.

여기에서 의문이 드는 것이 하나 있다. 왜 한국 정부는 대륙붕 공동개발구역 상부수역 전체를 혹은 그 태반의 수역을 중간수역으로 설정하지 않았는가 하는 점이 바로 그것이다. 대륙붕공동개발구역은 오래전에 한․일간 경계획정 분쟁의 대상이었으며, 아직까지 양국 간에 주권적 권리의 최종적 확정 및 귀속이 이루어지지 못한 상태에 있다. 이런 점에서 한․일어업협정 체결 시 제주도 남부에 중간수역을 설정한 경우 한․일 대륙붕공동개발구역 상부수역 전체를 중간수역으로 설정해야 할 당위성과 필요성이 존재한다고 볼 수 있다.

그럼에도 앞서 지적한 바와 같이 한국 정부는 어업협정 체결협상에서 이러한 특수사정을 주장하고 적극 반영해 우리의 국익 극대화를 이룩하지 못하였다. 그 대신 전체 한․일 대륙붕공동개발구역과 그 상부수역의 8할 이상을 일본 측 EEZ로 넘겨주는 데 사실상 합의한 것이다. 우리 외교 당국자들이 이 점에 대해 따끔한 비난을 받아도 유구무언일 것이다.
그런데 이 제주도 남부 ‘중간수역’의 남부 3분의 1 이상이 중․일어업협정에 의해 동지나해 일원에 설치된 공동관리적 잠정수역과 중복되고 있다. 더욱 놀라운 것은 한국이 한․일어업협정 체결 시 중․일간에 구축된 어업질서를 존중하며, 일본에 대하여 협력하기로 약속 내지 의향을 표명한 ‘합의의사록’을 체결하였다는 사실이다. 동 ‘합의의사록’ 제2항의 내용은 다음과 같다.

“2. 대한민국 정부는 협정 제9조 제2항에서 정하는 수역(제주도 남부 중간수역을 의미한다.)의 설정과 관련하여, 동중국해의 일부 수역에 있어서 ‘일본국이 제3국과 구축한 어업관계’가 손상되지 않도록 일본국 정부에 대하여 협력할 의향을 가진다. 다만 이는 일본국이 당해 제3국과 체결한 어업협정에 관한 대한민국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니 된다.”

그러면 여기서 ‘동중국해의 일부 수역에 있어서 일본국이 제3국과 구축한 어업관계’ 혹은 ‘중․일간에 구축된 어업질서’란 무엇을 말하는가? 그것은 바로 제주도 남부에 위치한 한․일 대륙붕공동개발구역 상부수역 전체의 대략 5분의 2를 잠식한 일․중어업협정상 ‘공동관리적 성격을 갖는 잠정수역’ 설정을 가리키는 것이다.

따라서 우리가 이를 존중하고 필요시 일본 측에 대해 협력을 제공할 의향을 갖는다고 명기한 것은 한․일 대륙붕공동개발구역 상부수역 중 ‘한․일어업협정에 의해 일본 측 EEZ로 귀속되고 동시에 일․중어업협정에 따라 잠정수역으로 설정된 곳’에서 한국이 과연 자유롭게 대륙붕 탐사, 채취 및 개발 활동을 할 수 있을지 심히 의문을 갖지 않을 수 없다고 하겠다.
이와 관련하여 서울법대 이상면 교수는 다음과 같이 논단하고 있다.

“생각컨대, 이 말은 중간수역인 한일 대륙붕공동개발구역의 상부수역을 침입한 중일 공동관리수역에서 조차 우리가 주권적 권리를 제대로 행사하지 못하고 일본의 양해 하에서만 조업을 할 수 있다는 것을 의미하는 것이었다. 중간수역에서 한ㆍ일 양국이 각기 자국의 법령을 집행하여 자국 어민을 규제하도록 하는 것인데도 불구하고, 이 수역에서는 한국이 이러한 주권적 권리를 포기하고, 일본에 대하여 편향적인 협력을 약속했다.
‘주권적 권리’ 제약의 측면이 다분히 있었는데도, 한국 정부가 한일어업협정의 국회비준동의 과정에서 ‘합의의사록’을 고의로 누락시킨 것은 위헌이라고 생각된다. 일본 정부 측에서 나오는 유인물에는 아예 대륙붕공동개발구역 서북 변계 상부수역의 하단을 잘라서 일본 측에 붙이고 있다. 이로 말미암아, 한국은 전체 상부수역의 약 7% 지분을 향유하는 셈이 되었다.... "

현재 한일 양국이 중간수역을 설정하여 마치 한일 양국의 잠재적 배타적 경제수역인 것으로 간주하고 설정한 중간수역에 해당하는 수역은, 한일 대륙붕공동개발구역의 여타의 부분에 비하여 유징(油徵)이 상대적으로 높은 것으로 알려져 있는데다가, 중국이 자연적 연장론에 기초한 대륙붕의 권리를 주장하여 이를 배타적 경제수역 획정 시에 반영하려고 노력하고 기점의 문제를 들어 관할권을 확장하려는 노력을 함께 하는 경우, 한일 간에 설정한 제주도 남쪽 중간수역의 운명도 장담하기 어려워질 수도 있다.

그에 대비하여, 우리나라가 독자적인 합리성 있는 이론을 개발하여 성공적으로 권리 주장을 해야 한다. 잘못하다가는 일본의 중간선 원칙과 중국의 자연적 연장설에 기초한 대륙붕 이론을 내세운 배타적 경제수역 주장과의 사이에서, 난처한 입장에 처할 수도 있다. 그러한 지경에 이를 수 있는 시발점이 한일어업협정에서 제주도 남쪽에 중간수역을 설치하여 7% 정도의 지분을 얻고 별로 타당한 이유가 없이 93% 정도나 되는 지분을 일본에 준 것이었다. 

1970년대 초에 한국 정부는, 1969년의 <북해대륙붕사건(North Sea Continental Cases)>에서 국제사법재판소(ICJ)가 판시한 내용을 기초로 하여, 종래에 고려하던 중간선(median line) 방식을 버리고 대륙붕은 육지영토의 자연적인 연장선이라는 대원칙 하에, ‘형평의 원칙(equitable principles)'에 따라 획정하여야 한다는 신 이론으로 무장하고 일본과 교섭을 벌여 종래에 주장하지 않던 오키나와 해구에 이르는 방대한 해역까지의 권리를 주장하였다. 일본은 여전히 중간선 방식을 주장하였다.

1970대초 전 세계적으로 석유파동이 한창이었을 때 한국과 일본은 1969년 아시아극동경제위원회(ECAFE) 보고서에서, 동북아시아에도 동중국해와 황해 등에 페르시아 만에 맞먹을 만큼 거대한 해저유전이 있을 가능성이 있다고 보고했다는 점에 유의하여 대륙붕탐사와 경계획정의 필요성을 절감하게 되었다.
한국은 특히 1969년 <북해대륙붕사건>에서 국제사법재판소가 대륙붕의 경계는 ‘육지영토의 자연적 연장’이며 대륙붕의 기본적 개념을 존중하고 모든 관련사정을 고려하여 ‘형평(衡平)의 원칙(equitable principles)에 의하여 획정하여야 한다고 판시한 데 고무적인 영향을 받아, 1969년에는 서남해역에 7개의 해저광구를 설정했고, 1970년 1월 1일 해저광물자원법을 제정하여 관할권을 확정하고 본격적인 탐사를 시도했다.
일본 역시 당시 범세계적인 석유파동에 직면하여 국내법을 정비하고 인근 연안에 광구를 설정하고 탐사를 시도하였다.

한국과 일본은 조속히 대륙붕경계획정을 매듭짓고 석유자원의 탐사와 개발에 박차를 가해야 한다는 시대적 필요성을 함께 느끼게 되어 협상을 서둘렀다. 한국은 <북해대륙붕사건>에서 국제사법재판소가 판시한 바와 같이 대륙붕이 ‘육지영토의 자연적 연장’이라는 대륙붕의 기본적 개념에 충실하여 ‘모든 관련사정을 고려하여 형평의 원칙(equitable principles)에 의하여 획정’하여야 하는 것이므로, 제주도 남쪽에서의 한국의 대륙붕이 남으로 뻗어 오키나와 해구(Okinawa Trough)까지 연결되어 있는 것이라고 주장했다.

일본은 대륙붕의 경계는 1958년 대륙붕에 관한 협정 제6조에 따라 특별한 사정이 없는 한 중간선 내지 등거리 선에 의한다는 규정에 따라 획정되어야 하며, 동 제주도 남쪽 해역에서는 ‘특별한 사정(special circumstances)'이 존재하지 아니하므로, 중간선 내지 등거리 선에 의하여 획정되어야 한다고 주장했다.
1970년 말 한국과 일본은 서로 물러설 수 없는 이론을 주장한다는 것을 알게 되었다. 양국의 주장이 중복되는 제주도 남쪽 해역에 대륙붕공동개발구역을 설치하는 것도 하나의 해결방안이 될 수 있었다.

한동안 두 가지 법리를 놓고 줄다리기를 하던 한국과 일본은 협상으로 경계획정을 한다는 것이 지난하다는 것을 절감하고, 1970년 말경에는 당시 만연하던 석유파동에 직면한 자국의 사정을 감안하여, 양측이 각기 주장하는 중간선 방식과 자연적 연장설로 이루어지는 이른바 중복수역(overlapping area)에, 경계획정을 뒤로 미루고 공동개발을 하는 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다.

그리하여 1972년 6월에는 동 해역에서 대륙붕공동개발에 관한 구체적인 협정초안을 논의하게 되었다. 이듬해 말까지 협정초안이 완성되어 1974년 초에 한일 양국은 두 개의 대륙붕 협정에 서명하게 되었는데, 그 하나는 한국과 일본 사이의 현해탄을 중심으로 하는 이른바 북부 대륙붕경계협정이었고, 다른 하나는 제주도 남쪽 수역에 경계획정을 50년 후로 미루고 공동개발을 하는 협정이었다.

한국이 동 협정을 1974년 12월에 비준한 반면에, 일본에서는 한일 대륙붕공동개발협정에 관하여 의회에서 찬반 논란이 분분하여 비준동의안의 처리가 늦어졌다. 일본 의회는 제3차 유엔해양법회의에서 200해리 배타적 경제수역(EEZ)제도가 확정단계에 이르던 1978년에 이르러서야 비로소 비준동의안을 처리했다. 양국은 1978년 6월에야 비로소 비준서를 교환할 수 있었다.

한일어업협정 상 제주 남부 중간수역의 문제점

한일어업협정에서 제주도 남쪽 한일 대륙붕공동개발구역 상부수역의 서북쪽에 설치한 중간수역은 그 규모가 전체 상부수역의 2할이 채 못 된다. 동 중간수역은 일본과 동 중간수역에서 균첨하는 한국의 지분은 1할이 채 안 된다고 볼 수 있다. 1999년 한일어업협정의 발표로 말미암아, 종래에 동 상부수역 전체에서 자유롭게 어로에 종사하던 우리 어민들이 퇴출당한 이래, 일부 잔존 어선들이 일본 측 수역에 입어를 허용 받지 못하는 한, 이 중간수역으로 후퇴하여 소규모의 어로활동밖에 하지 못하게 되었다.
게다가, 한일어업협정에서는 ‘합의의사록’을 첨부하여, 그 중간수역의 3분의 1 남단을 포함한 대륙붕공동개발구역 상부수역의 5분의 2 정도의 서남단을 침입하여 설정된 중일어업협정상 잠정수역이 설치되어 있는 것을 우리가 인정한다고 선언하였다.

중일잠정수역과 중첩되는 한일 중간수역 남단 해역에서는 ‘합의의사록’의 규정에 따라, 우리 어민이 중일(中日)간에 구축된 어업질서를 존중하고 일본에 대하여 협력하도록 되어 있어서 일본의 선처에 의존할 수밖에 없게 되었다.

제주 남부 중간수역의 문제점의 분석

1998년 11월 28일 가고시마에서 서명하여 1999년 1월 22일 발효된 이른바 한일어업협정은, 연안국 간에 어족자원의 보호와 이용에 관하여 최적 상태를 추구하는 것보다 EEZ의 확보에 급급하여 상호 어로에 불합리한 요소를 적지 않게 품고 있다.

또한 대부분의 한국인들은 독도가 엄연한 한국의 영토인데도 이를 아무런 표시도 없이 중간수역에 들어가게 하여 영유권 행사의 주권적 권리가 훼손되었다고 분개하고 있고, 제주도 남쪽 한일 대륙붕공동개발구역 상부수역의 서북쪽에 설치한 조그만 중간수역이, 남한면적에 육박하는 한일 대륙붕공동개발구역 상부수역의 채 2할에 미치지 못하는 조그만 수역이 되어버려 상부수역의 나머지 8할이 넘는 광대한 수역이 별반 타당한 이유가 없이 일본에 넘어갔다.

한일 양국이 이 중간수역에서 각기 자국의 법령을 적용하여 자국 어민의 어로행위를 규제하게 되어 있으므로, 한국의 지분은 전체 수역의 채 1할에 미치지 못하게 되었다. 게다가 한일어업협정 체결 후 국회에 제출된 비준동의에서조차 부착되지 않았던 소위 ‘합의의사록’이라는 것을 별도로 체결하여, 이 중간수역의 남쪽 3분의 1에 해당하는 수역이 일본의 선처에 의존할 수밖에 없는 수역으로 되어버렸다.

사실상 그 조그만 중간수역은 다시 줄어들게 되어 한국의 지분은 대략 상부수역 전체의 7% 정도에 지나지 않게 되었다. 이것은 대륙붕공동개발구역에서 우리의 권리와 의무를 1:1로 균첨하는 일본이 동 상부수역에서 93%의 지분을 행사하게 되었고, 한국은 상부수역의 서북쪽으로 밀려나고 그 바깥 쪽은 일본의 배타적 경제수역(EEZ)으로 간주하게 되었다는 것을 의미한다.

한일어업협정상 합의의사록 문제

한일어업협정에서 한일 양국이 제주도 남쪽 대륙붕 공동개발구역 상부수역의 서북 변계에 중간수역을 설치한 것에 대해서 그 실상이 제대로 알려지지 않았다. 그 중간수역의 남부 3분의 1이 중일어업협정상 동중국해 일원에 설치한 공동관리적 잠정수역과 충돌하는 가운데, 한국은 한일어업협정 체결 시 중․일간에 구축한 어업질서를 존중하기로 약속하고 일본에 대하여 협력하기로 약속한 ‘합의의사록’이 체결되어 있다는 것에 대하여서도 제대로 알고 있는 사람은 거의 없다.

이 ‘합의의사록’은 한일어업협정에 부속되어 있어 사실상 협정의 일부인데도  1999년 초에 우리나라 국회에서 비준동의안을 처리하는 과정에서 빼어버렸다. 물론 당시에 언론에도 철저히 가려져 있었다. 전문가들에게 조차 그에 대한 정보는 철저히 베일에 가려져 있었다. 반대로 일본의 경우에는 상하원에서 비준동의안을 처리할 때 이 ‘합의의사록’이 부착되어 있었다. 우리 정부는 이 ‘합의의사록’이 정식조약이 아니라고 한일어업협정과 동시에 관보에 게재하지 아니하고 시차를 두어 분리해서 관보에 게재하였다.

놀랍게도 이 ‘합의의사록’ 제2조에서는 제주도 남쪽 대륙붕 공동개발구역 상부수역의 5분의 2를 잠식한 중일어업협정상 공동 관리적 성격을 갖는 중일잠정수역을 정식으로 인정하고 있을 뿐만 아니라, 한걸음 더 나아가서 심지어 한국은 중일 간에 구축된 어업관계가 해를 입게 되는 일이 없도록 일본 정부에 대하여 협력할 의향이 있다고 서약까지 했다.

생각건대, 이 말은 중간수역인 한일대륙붕공동개발구역의 상부수역을 침입한 중일 공동관리수역에서조차 우리가 주권적 권리를 제대로 행사하지 못하고 일본의 양해하에서만 조업을 할 수 있다는 것을 의미하는 것이었다. 중간수역에서 한일 양국이 각기 자국의 법령을 집행하여 자국어민을 규제하도록 하는 것인데도 불구하고 이 수역에서는 한국이 이러한 주권적 권리를 포기하고 일본에 대하여 편향적인 협력을 하겠다고 약속했다.

주권제약의 면이 다분히 있었는데도 한국 정부가 한일어업협정의 국회비준동의 과정에서 ‘합의의사록’을 고의로 누락시킨 것은 위헌이라고 생각된다. 일본 정부 측에서 나오는 유인물에는 아예 대륙붕공동개발구역 서북 변계 상부수역의 하단을 잘라서 일본 측에 붙이고 있다. 이로 말미암아 전체 상부수역의 2할 정도가 되던 중간수역은 1.4할 정도로 줄어들어 한국은 전체 상부수역의 약 7% 지분을 향유하는 셈이 되었다.
대륙붕공동개발구역의 상부수역은 단일해양경계선 이론상 대륙붕과 운명을 같이 하는 것이 타당할 것이므로 일정 수역에 대하여 중국이 권리를 주장할 가능성이 있고 기점문제를 들어 대륙붕공동개발구역의 서쪽 변계내로 주장 영역을 확장할 가능성이 있다.

대륙붕공동개발구역 내지 그 상부수역과 관련된 EEZ의 경계 획정 시에 한국은 중국과 같이 자연적 연장설에 기초하여 대륙붕을 주장하고 있고 어업 상으로도 양국 어민들이 일본 측 해안 가까이 접근하여 어로활동에 종사하는 것을 선호하는 양태가 비슷하다.
그러므로 이 해역에서는 일본이 아니라 오히려 중국과 협력을 하는 것이 유리할 상황이 있을 수도 있는데도 불구하고 “제3국과 문제가 되는 경우에는 일본에 대하여 협력 한다”고 선언한 것은 이론상으로나 현실적으로나 타당하지 않다.

물론 대륙붕공동개발구역 상수부역 가운데 우리나라 제주도 남단 마라도에서 200마일을 넘는 해역에서는 대륙붕의 권리가 존재한다고 하더라도 별단의 합의를 하지 않는 한 상부수역의 권리를 주장하기는 쉽지 않다. 한일어업협정 제1조에서 “이 협정은 대한민국의 배타적 경제수역과 일본국의 배타적 경제수역에 적용한다”고 기선을 제압하여, 한국으로 하여금 200마일 EEZ 제도에 묶여 제주도 쪽 해역으로의 권리를 차단하는 효과와 대륙붕에 대한 권리를 차후에 제대로 주장하지 못하게 하는 효과를 노렸다.

이런 점에서 볼 때, 일본이 한일어업협정보다 먼저 중일어업협정을 서둘러 체결한 것은 일종의 한국에 대한 배타적 경제수역 확보 작전에서 선제공격에 해당하는 것이었다고 볼 수 있다. 동중국해 일원에는 공해적 수역을 확보하여 연안국 간에 어업자원의 보존과 이용에 관한 최적상황을 목표로 하여 특수 어업수역제도를 설정하는 것을 적극적으로 검토했어야 좋았을 것이다.

* 2009.10.23  독도본부  www.dokdocenter.org