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[탁틴 변샘]

[더좋은민주주주의 연구소_기고문]오세훈표 주민투표, 무엇이 문제인가? 언론 속의 강희용

2011/07/27 14:52

http://blog.naver.com/dseoulb/80135716767

오세훈표 주민투표, 무엇이 문제인가?

강희용 서울시의원(@kangsdaq)

[야5당 및 시민사회단체] 나쁜투표 거부 시민운동본부 정책기획위원장

서울시의회 민주당 무상급식 주민투표 대책위원장

서울시의회 민주당 원내 전략기획 부대표

참기 힘든 여소야대, 오세훈의 정치력 부재가 낳은 사생아 - 주민투표

오세훈 시장으로선 참기 어려운 일이었을 것이다. ‘여소야대’라니. 한나라당 의석이 95%였던 제7대 시의회(2006~2010)에서 그가 누렸던 서울시장 자리는 그야말로 ‘대권 가도’를 달리는 멋진 휴게소 정도였다. 그런 달콤한 휴게소가 고역의 자리가 될 줄이야. 더 나아가 정치생명까지 걸게 될 줄이야.

지난 6·2 지방선거는 모든 걸 뒤집어 버렸다. 현 정권에 대한 중간심판적 성격에 더해, ‘친환경무상급식’을 전면에 내건 정책선거였다는 점도 주효했다. 특히, 천안함 사건 같은 안보정국 속에서도 복지담론이 제기되고 투표에 영향을 미쳤다는 점은 되새겨 볼 일이다. 고전적인 선거이슈인 ‘안보’를 새롭게 전면에 등장한 ‘복지’가 누른 셈이다.

사실 ‘복지’에는 좌도 우도 없다. 그 철학과 방식의 차이는 있을지언정. 문제는 ‘선점’이다. 누가 선점했느냐. ‘보편적 복지’에 대한 한나라당의 공공연한 반대는 복지 이슈를 선점하지 못한 자의 때늦은 후회가 섞인 정치공세에 불과했다. 홍준표 신임 당대표가 당선 직후 ‘우파 포퓰리즘’을 내건 이유는 소위 ‘좌파 포퓰리즘’에 선점 당한 복지담론을 무조건 반대로는 사실상 이겨내기 어렵다는 판단 하에 우회로를 택한 것이다.

오세훈 서울시장 역시 선점당한 복지에 대해 무척 분개해 했다. 자신이 전임기간 내내 생색내오던 ‘서울형 복지’가 더 이상 빛을 낼 수 없는 처지에 놓였기 때문이다. ‘무상급식’에 대한 오 시장의 적개심은 어찌 보면 당연하다. 저소득층 자녀에 대한 선별급식으로도 얼마든지 생색내며 자신의 친서민 이미지를 만들 수 있었는데 ‘무상급식’으로 인해 이런 계획이 수포로 돌아갈 위기에 처했기 때문이다. 더 많은 예산을 한강르네상스와 디자인 서울 등 토건사업에 투입해야 하는데 하찮은(!) 아이들 점심시간 해결에 빼앗길 판이니 불만스럽고 공격적이 될 수밖에.

그의 이런 심리를 가장 잘 드러낸 말이 ‘복지 포퓰리즘’이다. ‘포퓰리즘’은 말 그대로 국민의 이해와 요구를 수용하는 정치 혹은 사상 아닌가. 과거 미국과 아르헨티나 정부의 개혁 정책에 반감을 가진 기득권세력과 외부 투기자본세력들이 정치공세용으로 사용하면서 부정적 용어로 도태된 말이다. 오 시장의 복지포퓰리즘 역시 과거 ‘빨갱이’, ‘좌파’와 같이 합리적 설명 없이 상대세력을 공격하고 낙인찍는 비이성적인 선동 문구에 불과할 뿐이다. 게다가 ‘복지포퓰리즘 추방 국민운동본부’라니. 우리나라에 추방당할 복지 수준이라도 있단 말인가!!

오세훈 시장의 정치력으로는 제8대 서울시의회가 무척 버거울 수밖에 없었다. 서울시의회 민주당의원과 교육의원이 ‘친환경무상급식 지원 조례’를 통과시키자 오 시장은 바로 ‘전면적인 시정협의 거부’를 선언하고 약 7개월 동안 시의회 출석을 거부했다. 그리고 추진한 것이 바로 ‘주민투표’다. 결국 오 시장의 여소야대에 적응 못한 정치력 부재의 대가로 치르는 것이 이번 주민투표이며, 200억에 가까운 예산과 행정력 낭비이다.

세상에 주민투표가 이렇게 악용될 줄은 누구도 몰랐을 것이다. 우리나라 헌법은 대의민주주의를 기본으로 채택하고 있으며 법률로써 직접민주주의 제도(주민투표, 주민소환, 주민청원 등)를 제한적으로 도입하고 있다. 그럼에도 오세훈 시장은 대의제 기구인 의회가 심의·확정한 무상급식을 무력화시키기 위해 주민투표를 악용하고 있는 것이다.

오세훈의 주민투표 강행 배경

오세훈 시장이 주민투표를 강행하게 된 법·제도적 배경이 있다.

첫 번째는 주민투표법 제24조제1항을 ‘오독’한 것이다. 제1항은 ‘전체투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 경우에는 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다.’고 규정되어 있다. 오세훈 시장은 이를 일단 주민투표 발의만 하면 투표율과 관계없이 ‘무상급식-서울시의회안’을 무력화시킬 수 있다고 본 것이다. 실제 오세훈 시장은 여러 언론 인터뷰에서 이런 견해를 밝혔고, 투표율에 자신 없어 하던 한나라당을 설득하는 소재로도 활용했다.

서울시는 아예 무상급식 조례와 예산의 뿌리까지 뽑을 심사로 의기양양하게 법제처에 ‘가부동수 혹은 투표율 미달의 경우 모두 채택되지 아니한 것으로 보아 조례 제·개정 및 예산 수정 등의 조치를 해야 하는지?’를 묻기까지 했다.

이에 대해 법제처는 6월 2일에 이르러서야 ‘그럴 경우 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안과 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없다.’고 회신했다. 즉, 주민투표를 실시하지 않은 것으로 본다는 것이다. 사실상, 주민투표를 추진했던 가장 강력한 배경을 잃은 셈이다.

서울시는 주민투표서명이 한참 고조되었던 6월 초에 이런 유권해석을 받고 내부적으로는 ‘패닉’상태에 빠졌던 것으로 알려졌다. 그 때 나온 오세훈 시장의 발언이 압권이다. 투표율 미달로 투표함이 개표되지 못한다하더라도 복지포퓰리즘에 대한 경각심을 일깨우는 나름의 의미가 있다는 것이다.

둘째, ‘전면적 무상급식’과 ‘단계적 무상급식’ 프레임으로 짜놓으면, 승산이 있다는 판단이었다. 통상 친환경무상급식에 대해 찬성과 반대로 물을 경우 70:30 정도가 나오지만, 이를 ‘전면적이냐, 단계적이냐’ 물을 경우에는 거꾸로 45:55 내지 30:70 정도로 나오기 때문이다. 서울시는 매달 여론조사를 통해 이런 결과를 계속 확보했다고 한다. 당연히 서울시는 주민투표청구심의회를 통해 이런 의도를 무자비하게 관철했다. 이 과정과 별개로 중앙선거관리위원회는 「주민투표선거관리규칙」을 갑작스레 개정(5.20)했다. 원래 주민투표 문구는 지방자치단체의 장과 선관위가 협의하여 정하도록 되어 있었는데 이를 지방자치단체장에게 일임한 것이다. 사회적 논란이 될 것을 우려해 선관위가 미리 발을 뺀 조직 이기주의적 행태였지만, 결국 고양이에게 생선을 맡긴 꼴이 되었다.

셋째, 주민투표에 있어 청구요건에 대한 적격성을 심의·의결하는 「주민투표청구심의회」구성과 운영에 대해 자신들의 일방적 의사가 관철될 수 있다는 자신감이다. 심의회는 모두 11명으로 구성되어 있는데 민주당 서울시의원 1명을 제외하면 나머지 10명은 모두 서울시장이 직접 위촉한 자들이고, 행정제1부시장이 위원장을 맡는다. 제기된 절차적 하자와 유무효 서명부 판단에 있어 그들은 월권과 졸속으로 처리했다. 애초부터 중립성, 공정성, 신뢰성을 모두 상실한 어용심의회로 전락했다 해도 과언이 아니다.

무상급식 주민투표의 불법·위법성

오세훈표 주민투표의 불법과 위법으로 점철되었다. 이는 실체적 위법성과 절차적 위법성으로 나눌 수 있다. 대규모 불법, 위법 사실에 대응하기 위해 서울시의회 민주당은 「무상급식 주민투표 대책위원회」를 구성하였고, 실체적 하자와 절차적 하자를 밝혀냈다.

1) 주민투표의 실체적 위법성

현행「주민투표법」제7조제2항은 주민투표의 대상이 될 수 없는 사안을 나열하고 있다. 지방자치단체의 주요 정책 결정 사항에 주민들의 참여를 보장하면서도 무분별한 주민투표 발의로 지방자치기구(집행부, 의회)의 기본 권한과 역할을 유지, 보전하기 위함이다.

주민투표법 제7조제2항제1호는 ‘재판 중인 사항’에 관해 주민투표 대상이 될 수 없음을 명시하고 있다. 이는 특정 사안에 대해 사법적 판단이 진행되고 있다면, 사법부의 판단을 우선하도록 하여 권력분립의 원칙을 유지하고 법의 적용과 집행의 혼란을 피하기 위한 것이다. 그런데 서울시는 시의회를 상대로 “급식 관련 경비 전액을 초등학교는 2011년부터, 중학교는 2012년부터 지원하게 한 것은 시장의 재량권을 침해한 것”이라고 대법원에 제소하였고 현재 소송이 진행 중이다. 특히, 이런 상황에서 투표문구안에 “초등학교(2011), 중학교(2012) 무상급식을 전면적으로 실시하는 안”으로 묻는 것은 당연히 이에 해당하여 주민투표의 대상이 될 수 없다.

주민투표법 제7조제2항제3호는 ‘예산에 관한 사항’도 주민투표 대상으로 보지 않는다. 이는 헌법이 보장하고 있는 대의제의 기본구조를 유지하면서 예외적으로만 ‘직접민주주의’ 제도인 주민투표제를 도입하고 있는 법 취지 때문이다. ‘학교급식법’에 따르면 중앙정부와 지방정부는 학교급식비의 ‘전부 또는 일부’를 지원할 수 있도록 하게 되어 있고, 이번 주민투표의 청구는 지방자치단체의 예산으로 학교급식비를 얼마나 지원할 것인지를 묻는 것이기 때문에 ‘예산에 관한 사항’으로 봐야 한다. 또한, 예산에 관한 심의·확정권을 갖는 의회의 본질적 권한이기에 ‘예산에 관한 사항’은 예외로 두고 있는 것이다. 더구나 투표문안으로 확정된 ‘초등학교(2011)’은 이미 확정된 예산에 관한 사항임을 그 누구도 부인하지 못하는 문안이다.

주민투표법 제7조제2항제2호는 국가 또는 ‘다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항’에 대해서도 주민투표의 대상으로 보지 않는다. 주민투표제도 자체가 특정한 ‘지방자치단체의 문제’를 대상으로 실시되는 것을 전제로 하기 때문에 이를 공간적으로 벗어난 지자체의 문제는 당연히 청구대상이 될 수 없다. 따라서 ‘다른 지방자치단체’라 함은 서울지역 ‘내에’ 존재하는 지방자치단체, 즉 서울특별시와 서울특별시교육청, 25개 자치구청간의 관계로 봐야 한다. 지방교육자치법에 따라 서울특별시교육청은 교육 및 학예에 관한 사무를 소관으로 하는 교육지방자치단체이며, 지방자치법에 따라 25개 자치구청(기초지방자치단체)은 서울시와는 독립된 별개의 지방자치단체로 규정하고 있다. 그런데 ‘학교급식’에 관한 사항은 ‘학교급식법’에 따라 교육감이 광역지방자치단체장으로서 소관하는 사무이다. 따라서 무상급식에 대해 주민투표 청구를 하려면 서울시장이 아닌 서울특별시교육감에게 청구를 하고 교육감이 발의해야 하는 것이다. 최소한 절차적 위반인 셈이다.

(2) 주민투표의 절차적 위법성

절차적 정당성은 국가기관이나 지방자치단체의 행정 처분이 법적 효력을 갖추는 가장 기본적인 요건이다. 따라서 절차적 흠결은 반드시 치유되어야 한다. 2009년 7월 22일 국회 본회의에서 언론악법이 날치기 처리되었을 때 헌법재판소는 국회의장과 국회의원간의 권한쟁의심판청구에서 국회의원 상호간의 대리투표, 회의진행절차 임의 생략 등이 각 개별 독립된 헌법기관으로서 국회의원의 권한을 침해했음은 물론 언론악법 통과의 절차적 흠결로 인정한 바 있다. 헌법재판소는 당시 법 의결 과정에서의 절차적 흠결을 확인하고 이를 치유토록 국회에 보냈으나 한나라당이 다수인 국회가 이를 아직까지 처리하지 않고 있을 뿐이다.

마찬가지로 주민투표에 있어 절차적 합법성은 매우 중요하다. 특히, 최초 주민투표청구권대표자 접수로부터 서명요청활동, 심의, 발의·공표, 투표운동, 투표까지 이르는 전 과정에서 절차적 하자는 다음 절차(단계)로의 이행을 불가능하게 하는 요소이기도 하다.

그런데 매우 중요한 절차적 하자가 이번 주민투표에서 발생했다.

첫째는 주민투표청구대상이 임의로 변경되었다. 처음 접수·의결된 청구대상이 ‘전면 무상급식 반대를 위한 주민투표’(2011.2.9)였는데 이후 서명부와 함께 제출·공표된 주민투표청구대상은 ‘단계적 무상급식과 전면적 무상급식 정책 중 하나를 선택하는 주민투표’(2011.6.16)로 바뀐 것이다. 「주민투표청구심의회」가 청구대상에 대한 변경 절차를 별도로 이행하지 않았다면 서명부 전체의 효력에 영향을 미치게 된다. 주민투표법 제10조제1항에 따라 주민투표청구를 하려는 자는 청구 취지와 이유를 기재하여 지방자치단체의 장에게 제출하여 대표자 증명서를 교부받아야 하고, 이 사실을 지방자치단체장은 공표하도록 되어 있다. 이를 공표함으로써 주민투표 서명요청 과정에서 일반 서명자들로 하여금 청구취지와 이유에 부합하는 서명을 유도하여 서명 의사가 왜곡되는 것을 막기 위한 것이다.

둘째는 서명양식의 무단 변경이다. 법정양식이 아닌 임의 양식으로 무단 변경·제작되어 사용되었다. 주민투표법과 서울시 조례에 의해 정해진 [별지 제1호 서식]청구인서명부가 있다. 여기에는 서명자의 필수 기재사항과 더불어 청구권대표자 혹은 그로부터 서명요청권을 위임받은 수임자의 서명 혹은 날인을 기재하도록 되어 있다. 또한, 자치구별로 동별로 구분하여 연명부 형태로 서명을 받도록 되어있다. 그리고 위에서 언급한 ‘주민투표청구대상’을 기재하도록 되어있다. 그러나 복지포퓰리즘추방 국민운동본부가 만든 임의양식에는 청구인대표자(수임자)란이 생략되어 있고, 연명부가 아닌 낱장으로 만들어져 있으며, 청구인대표자 교부 당시 의결된 청구대상이 아닌 내용이 기재되어 있다. 관련 법률과 조례를 모두 무시한 것이다. 실제 청구인대표자(수임자)는 서명부에 대한 최종적인 책임을 지는 자들로 이들을 기재하는 란을 생략함으로써 광범위한 불법대리서명(타인 주민번호 도용 등)을 가능하게 하였다. 주민투표법은 청구인대표자(수임자)가 받지 않은 서명은 모두 무효로 처리하도록 되어 있다.

이와 관련 주요 판례가 있다. 2007년 하남시장 주민소환투표 청구와 관련하여 법원은 서명부에 기재되어야 할 사항을 정한 법률 규정의 취지에 대하여 “단순히 서명을 하는 자가 청구사유를 인식하고서 서명할 수 있도록 하기 위한 것이 아니라, 위에서 본 바와 같이 서명부에 기재된 청구사유와 서명이 합하여져서 주민소환투표청구라는 하나의 의사표시를 구성하게 하기 위한 것으로서 이를 필수적 요건으로 하고 있는 것”이라고 하면서, 청구사유를 구두로 설명하였다거나 청구사유가 기재된 위임신고증을 주민들에게 제시하거나 주민들이 열람할 수 있도록 하였다고 하여도 법률 조항에 정한 방식에 위배되는 서명으로서 무효라고 확인한 바 있다. (수원지방법원 2007. 9. 13. 선고 2007구합7360 판결)

사법대응 및 결어

이에 대해 서울시의회 민주당 대책위원회를 중심으로 야5당(각 서울시당) 및 시민사회단체 등은 서명부 전체와 전산파일 등에 대한 증거보전 신청을 서울행정법원에 제출했으며, 불법대리서명 관련해서는 피해당사자 등을 중심으로 서울중앙지검에 사문서 위조 및 주민등록법 제37조 위반 혐의로 고소·고발한 상태이다. 또한, 주민투표 수리처분 집행(효력)정지 가처분신청과 함께 무효 확인을 구하는 본안소송도 서울행정법원에 제출했다. 이와 함께 실제 투표운동을 상정하여 야5당(서울시당) 및 시민사회단체는 적극적이고 긴밀한 연대의 틀을 갖추고 대응해 오고 있다.

이번 오세훈 시장이 제안하고 기획·주도한 무상급식 주민투표는 불법, 위법, 반칙으로 얼룩진 타락한 주민투표다. 사법부의 판단에 의존할 수밖에 없는 상황이 유감스럽지만 이를 달리 바로잡을 방안이 마땅히 없다. ‘오세훈표 주민투표’는 참여정부 초기에 주민참여자치 확대를 위해 도입된 주민투표제도의 본래 취지를 훼손하고 부정하고 있다. 또한, 헌법으로 보장된 지방의회의 권한과 역할을 부정하고 무력화시키려 하고 있다. 오세훈 시장의 대권 플랜과 같은 정치적 의도와는 별개로 주민투표제도의 입법 취지를 지켜내는 것 역시 헌법 질서와 법치주의는 물론 민주주의를 보호하는 것이다. 막강한 행정력을 동원하여 주민투표제도를 악용하고 더럽히고 있는 오세훈 시장의 주민투표에 대해 개혁진보세력이 단호히 맞서야 하는 이유이다. <끝>.

강희용 서울시의원

서울시의회 민주당 무상급식 주민투표 대책위원장

서울시의회 민주당 원내 전략기획 부대표

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[출처] [더좋은민주주주의 연구소_기고문]오세훈표 주민투표, 무엇이 문제인가?|작성자 희망과용기