동 자치실현

[조창연]

[미국 지방자치가 들려주는 이야기(5-2)] 지방자치 혁명!

<편집자 주> "미국 지방자치가 들려주는 이야기" 기획 연재가 오늘부터 게재됩니다. 이번 기획 "미국 지방자치가 들려주는 이야기"는 작년 말 연재되었던"미국 풀뿌리 민주주의 리포트"의 연장선상에 있습니다. 필자 정보연님은 3대 도봉구 구의원, KYC(한국청년연합회) 공동대표, 도봉시민회 공동대표(현)를 지내다가 현재 컬럼비아 대학교 방문 연구원으로 뉴욕에 거주 중입니다.

※ 지난 글 바로가기▷(5-1)지방자치 혁명!

서울 혁명!

필자가 생각하는 서울시의 행정개편안을 간단하게 표로 요약하면 위와 같다.

즉, 동네 풀뿌리 생활권에 맞춰서 주민이 행정과 정치의 주인이 될(Home Rule) 수 있도록 현재의 행정동 1-2개 정도를 묶어 하나의 자치정부로 만들자는 것이다. 대략 인구 3-4만 정도가 될 것이다. 하지만 인구는 중요하지 않다. 인구가 10만이 되어도 사람들의 풀뿌리생활권에 부합하면 상관없다. 행정동 1-2개라든가, 인구 3-4만이라든가 하는 것은 기준이 아니라 풀뿌리 생활권에 맞추다 보면 결과적으로 그런 정도가 되지 않겠느냐는 예상이다.

대략 행정동 1-2개의 범위에서 선거로 동장과 동의원을 뽑아 자치정부를 구성한다. 아니 더 정확하게는 어떤 정부 유형을 가질지 해당 동에서 선택한다. 즉 1명의 동장과 6명 수준의 동의원을 뽑을지, 아니면 7명의 동의원만 뽑고 그중에 한명이 동장을 겸할지, 혹은 동의원들이 행정과 경영 능력이 있는 사무장을 채용할지 주민투표로 스스로 결정한다. 이렇게 동 자치정부를 구성하는 과정 자체가 “우리 동네를 어떻게 만들까?” 토론이 벌어지는 대단한 이벤트가 되어야 새로운 행정개편은 성공할 것이다.

개인적으로는 동장을 선출하는 것보다 7명의 위원만 선출하는 것이 주민 참여에 좀 더 용이하지 않을까 싶다. 행정책임자를 뽑으면 보통 그 사람에게 권한이 많이 몰린다. 동 자치정부의 핵심 과제는 주민의 에너지를 끌어내는 것이다. 따라서 주민이 참여할 여지를 많이 남겨두는 것이 좋고 그러려면 동장을 뽑지 않는 것이 낫다고 생각한다.
만약 동장과 동의원을 뽑는 정부 형태라고 하면 동장은 유급으로 하되, 동의원은 자원봉사직으로 하는 것이 좋겠다 싶지만 그것도 동에서 예산 상황과 업무의 양을 고려하여 스스로 선택하면 된다.

이 동 자치정부는 동네의 어린이집, 유치원, 방과후학교, 지역도서관, 노인센타, 복지관, 동네 공원, 작은 단위의 도시계획과 같이 주민생활과 직접 연관이 있는 행정을 다룬다. 이런 과제들을 주민의 직접 참여로, 즉 공무원과 세금이라는 행정 자원에 한정하지 않고, 다양한 형태의 주민 자원봉사와 기부 등 지역사회의 자원을 폭 넓게 활용하여 수행한다.
행정의 범위로 보나 내용으로 보나 아이를 키우는 중년의 여성이나 정치, 행정, 사회복지에 관심이 있는 20대 청년들이 딱 맞지 않을까 싶다. 지금까지 정치와 행정에서 소외된 그들이 이 기회에 공공의 영역에 적극 참여한다면 참 좋겠다.

현재 서울의 “구”는 사람들의 생활 범위와 별 상관없이 서울시의 팽창과 함께 인구수에 따라 나뉘어졌다. 그것도 도봉구 40만, 노원구 60만 등으로 주민의 참여를 보장하기에는 지나치게 크다. 그 정도면 뉴저지의 카운티급인데 미국의 지방행정에서 카운티가 수행하는 핵심 역할은 주민참여가 아니다. 여러 차례 이야기했지만 주민참여는 인구 5,000명-50,000명 정도 되는 Municipality에서 주로 담당한다. 구는 주민이 참여하기에는 너무 크고, 행정의 효율성과 책임성, 형평성을 추구하기에는 너무 작다.


서울시 자치정부는 분할하지 않고 유지한다

서울시 자치정부는 도로나 상하수도 등 도시 기능 수행에 필요한 인프라 관리, 대기와 하천 등 거시적 환경 관리, 포괄적인 사회보장 정책 개발과 시행, 징세 등 기본 행정 등을 수행하면 된다.
특히 동 자치정부가 “Home Rule의 달성”이라는 가치를 주로 추구한다면 서울시 자치정부는 “행정의 효율성, 책임성, 형평성”이라는 가치를 중요하게 담보한다.

행정의 효율성에 대해서 살펴보자. 필자는 서울을 5개의 시로 분할하는 것이 더 효율적이라는 주장에 쉽게 수긍할 수 없다. 그럴 경우 상징적 서울시를 별도로 두어 교통, 상하수도 등 서울시 전체와 관련된 행정을 조율해야 하고, 5개의 시마다 몇 개의 행정구를 또 둬야 할 것이고, 현재의 동별 주민자치센터도 유지할 가능성이 높다.(현 18대 의회에서 행정개편 논의를 주도하고 있는 한나라당 허태열 의원 안) 시민의 생활권과 무관하게 행정적 고려로 서울을 분할하다 보니 오히려 상징적 서울시, 행정구, 주민자차센타로 여러 계층의 장치들이 더 필요해진 것이다. 이게 과연 효율적일까?

행정의 책임성은 장기적 비전을 제시하고 그 비전에 따라 행정의 책임을 지는 것을 의미한다. 현재의 구 자치정부가 동 자치정부로 대체되면 자치정부의 크기는 줄어들고 수는 많아진다. 서울시가 작아지고 많아진 자치정부들과 함께 가려면 행정의 장기적 비전을 제시하는 기능을 획기적으로 강화해야 할 것이다. 각 동 자치정부는 그 성격상 서울시라는 전체적 그림을 염두에 두기보다는 개별 동네의 구체적인 상황에 민감하게 반응할 것이기 때문이다.

중랑천 관리라는 행정을 예로 들면, 현재는 7개 정도의 구가 공동 관할하고 있는데 동 자치정부로 전환하게 되면 몇십 개의 동이 책임을 공유해야 하는 상황이 된다. 이럴 경우 행정의 책임성이 문제가 되는 바, 시가 이 분야에서 역할을 맡게 되는 것이다.

형평성도 서울시의 매우 중요한 행정 목표가 되어야 한다.
뉴저지에는 “애버트 구역(Abbot District)”라는 교육구가 있는데 애버트라는 사람이 주정부를 상대로 소송을 하면서 만들어졌기 때문에 그렇게 이름붙여졌다. 미국의 교육은 자치단체(Municipality)의 교육위원회에서 기본적으로 책임진다. 그러다 보니 국가가 교육과정을 짜고, 교과서를 검인정하고, 교사를 뽑고, 수업시수를 비롯한 학교 운영의 기본적인 틀을 다 결정하는 한국식에 비해 다양하고 개방적인 교육이 가능한 장점은 있지만 반면, 부자동네와 가난한 동네의 교육의 질에 차이가 생겨날 수밖에 없다. 자치단체(Municipality)의 주요 세입이 빈부에 민감한 재산세이기 때문이다.

“애버트 구역”인 플레인필드(Plainfield)의 한 학교. 뉴저지주는 이 아이들 한 명 한 명에게 매년 2000여만 원을 지원하여 양질의 교육을 제공하고자 노력한다. 대를 이은 가난은 사회의 공동체성을 해치고, 역동성도 저해하기 때문이다.

그래서 애버트란 사람이 뉴저지 법원에 “가난한 사람도 일정 수준의 공교육을 받을 권리가 있다”는 소송을 제기하였고, 그 결과 승소하였다. 이에 따라 뉴저지주가 “가난한 도시지역” 혹은 “특별한 필요가 있는 지역”에 교육재정을 지원하게 되었고 이런 구역을 애버트 구역이라 부르는 것이다. 애버트 구역인 패터슨에서 교사로 재직하는 분의 이야기에 따르면 학생 1인당 년 16,700불의 재원을 지원받는다고 한다. 대단한 지원이다.

요즘은 경제가 어려워 모든 학교가 재정난에 허덕이다 보니 “왜 우리 동네에서 걷어간 세금으로 그 동네 학생들만 도와주느냐?”며 비판을 받는다고는 하지만 “행정의 형평성”이란 것이 무엇인지 보여준 좋은 사례이다.

서울이 약 300여개의 동 자치정부로 나뉘면 주민의 역동을 바탕으로 다양한 행정 실험이 이뤄지겠지만 반면 좋은 행정서비스가 가능한 동네와 그렇지 못한 동네의 격차도 확대될 가능성이 높다. 뉴저지주가 애버트 구역을 통해 교육 격차를 해소하듯이 서울시도 다양한 차원에서 동 자치정부간 격차를 해소하기 위한 노력을 기울여야 할 것이다.

행정의 효율성, 책임성, 형평성이란 측면에서 보면 서울시장이 강력한 권한으로 시정을 이끄는 현재의 강시장-의회형도 나쁘지 않다고 생각한다.
다만 이럴 경우 시장이 좀 더 장기적 비전과 정치적 과제에 집중할 수 있도록 하기 위해, 인구 1,000만의 방대한 행정 책임을 분산하기 위해, 그리고 과도한 시장의 권한을 견제하기 위해 뉴욕시처럼 공익옹호관이나 감사원장 등 몇 개의 선출직 공직을 두는 것도 고려해보면 좋겠다.

로마시대 호민관을 연상케 하는 뉴욕시 공익옹호관은(The Public Advocate) 이름 그대로 시의 행정 서비스가 주민을 향하고 있는지를 포괄적으로 검토하고 정책을 제안하고 감사하는 직책이다. 인구가 너무 많고 시 행정이 방대하기 때문에 행정이 권위적으로 되거나 시민의 요구에 잘 반응하지 못할 것에 대비해서 만든 제도이다. 시장 유고시 시장직을 이어 받는 점, 시의회의 회의를 주관한다는 점 등 여러 가지 면에서 연방정부의 부통령을 연상케 한다.
감사원장(The Comptroller)에 대해서는 세 번째 기고글에서 이미 설명하였기 때문에 생략한다.

시장뿐만 아니라 이런 공직들도 주민이 직접 선출하게 되면 시장이 임명하는 공무원들과는 달리 독립성을 가지고 시장을 견제할 힘을 갖게 되며 업무의 책임성도 더 높아진다.


브릿지(BRIDGE) 행정구

필자의 구상대로라면 “행정의 효율성, 책임성, 형평성”을 추구하는 서울시 정부와 “Home Rule의 달성”을 핵심 목표로 하는 300여개의 동 자치정부가 구성될 것인 바, 이 두 자치정부가 다루는 행정 내용과 추구하는 가치가 많이 달라 협력이 쉽지 않을 수 있다. 또 수평적으로는 동 정부의 숫자가 너무 많아 이들 사이의 정보 공유와 공동 사업도 쉽지 않을 수 있다.
그래서 필자는 서울시와 동을 “연결”하고, 각 동 자치정부를 “연결”하는 “브릿지(BRIDGE) 행정구”를 구상하였다.


가상 시나리오

서울 동북지역(예전 강북구, 노원구, 도봉구)의 45개 동 자치정부가 모여 협의를 시작한다. 협의의 내용은 이들 45개 동의 쓰레기 정책을 조율하기 위해서이다. 즉, 현존하는 도봉1동의 음식물처리장, 번동의 재활용선별처리장, 상계6동의 쓰레기소각장의 처리 능력이 45개 동의 쓰레기를 소화할 수 있는 바, 이들 3개 시설이 45개 동에서 나오는 음식물 쓰레기, 재활용 쓰레기, 소각 쓰레기를 각각 처리하되 대신 나머지 42개 동이 이들 3개 동에 일정한 환경지원금을 지급하는 것에 대해 논의를 시작한 것이다. 아마도 각 동에서 배출되는 쓰레기의 양에 따라 환경지원금이 책정될 텐데 그 요율과 몇 가지 실무적 방침에 대해서 앞으로 수차례에 걸쳐 논의할 계획이다.

이 논의는 “서울동북구 브릿지”에서 주선하였다. 브릿지는 이미 작년에 해당 동의 동의원, 관련 공무원들과 함께 유럽을 방문하여 관련 사례를 연수하였고, 서울시정개발연구원과 함께 합리적 요율에 관한 연구를 진행한 바 있다. 서울시는 서울의 쓰레기 관련 시설을 효율적으로 활용하고, 각 동에서 자발적으로 쓰레기를 감량토록 하기 위해서는 쓰레기 관련 시설을 추가로 건립하기보다 동 자치정부 간에 관련 시설을 공유하는 것이 좋다고 보고 작년부터 8개 “행정구 브릿지”를 통해 이와 같은 자율적 협약을 지원하고 있다.

실제 도봉1동에는 도봉음식물중간처리장이 있다. 그리고 현재 강북, 노원, 도봉의 3개구가 합의하여 음식물, 재활용, 소각 쓰레기를 공동으로 처리하고 있다. 그러니 위의 이야기가 완전 “가상”은 아닌 것이다. 사진은 아이들이 음식물중간처리장을 견학하면서 음식물에서 나온 이물질을 보고 놀라는 모습.

이런 일을 하는 것이 행정구 브릿지이다. 그것은 선거로 구성되는 자치단체가 아니며 서울시와 300여개의 동 자치정부가 함께 구성한 행정 기구이다. 서울시 전체에 대략 7-8개 정도면 어떨까 싶다.
1차적으로 동 자치정부의 공동 사업과 자율적 조정을 지원하는 기능을 수행하며, 2차적으로 서울시의 행정 비전과 과제를 동과 연결시키는 기능을 수행한다.

필자는 그 좋은 모델을 보았다.
뉴저지에는 NJLM라는(New Jersey League of Municipalities. 뉴저지 Municipality 연맹) 것이 있다. 뉴저지의 566개 Municipality들과 13,000명의 고위 공무원들이 참여해서 만든 자발적인 기구로 20명 정도의 스탭이 일하고 있다.
약 3달 전 이 기구가 궁금해서 사이버 회원으로 등록했고 그쪽 소식을 받아 보고 있는데 이 단체가 참 대단하다. 566개 Municipality들을 연결하는 진정한 브릿지 기능을 하고 있었다.

NJLM(뉴저지 Municipality 연맹)에서 도착한 메일이다. “태양열 등 재생가능 에너지와 관련된 주의 새로운 구상과 인센티브, 재정 옵션에 대해서 교육하는 중요한 세미나”라며 참가를 독려하고 있다. 거의 매주 이런 교육 프로그램이 있다.

NJLM가 수행하는 가장 중요한 기능은 연구 기능이다.
개별 지자체가 혼자 수행하기 힘든 사안에 대해서 공동의 연구를 진행하여 결과를 공유하고 필요한 것은 주 정부에 제도화 요청을 하기도 한다.
2008년에는 “새로운 학교기금 구상”이라는 프로젝트와 “주거개선위원회” 프로젝트를 핵심적으로 진행하여 제도화하였고 그 과정에서 지자체들에게 그 세부 실행 방법에 대해 조언하고 법적 자문을 하는 사업을 벌였다. 이런 연구를 위해 NJLM에는 십여 개의 관련 연구위원회들이 있고 특히 법무처가 있어서 연구를 종합적으로 관리한다.

또 거의 매주 선출직 정치인과 직업적 공무원들을 대상으로 한 세미나 등 교육 프로그램을 진행한다. 연방정부의 경기부양 기금에 프로젝트를 내서 보조금을 따는 방법, 주의 새로운 노인 프로그램에 대한 설명 등등 내용도 정말 다양하다. 오늘도 위의 사진과 같이 다음 주에 개최되는 세미나에 대해서 홍보하는 메일을 받았다.
2004년에는 공무원들을 대상으로 한 NJLM 산하 교육재단을 별도로 설립하기까지 했다.

그리고 각 지자체들에게 정보를 제공하고, 네트워크를 연결하고, 협력의 장을 제공하는 역할을 한다. 뉴저지주의 566개 지자체는 NJLM을 통해서 연결되어 있다.

내가 구상하는 “브릿지 행정구”는 한국의 “NJLM”이다. 300여개의 동 자치정부가 7-8개의 지역 브릿지에서 만나 함께 연구하고, 교육하고, 혁신 사례를 나누고, 협력 사업을 진행한다.

브릿지 행정구는 NJLM처럼 동 자치정부들의 수평적 네트워크를 짜는 역할도 하지만 서울시와 자치 동을 수직적으로 연결하는 기능도 한다. 서울시의 정책과 행정이 각 동 정부에 잘 전달되도록 하고 더불어 각 동 정부의 요구가 서울시에 영향을 미치도록 하는 것이다.
다만 브릿지 행정구는 선거로 구성되는 자치정부가 아니라 행정 기구에 불과하기 때문에 자치 동을 지휘, 감독하는 기능은 없다. 자치 동의 활동을 지원하고 촉진하여 그 과정에서 자연스럽게 서울시의 장기적인 행정 비전과 조화되도록 할 뿐이다.

브릿지가 수행하는 위의 두 가지 기능에 대해, 아예 조직을 그렇게 두 섹터로 짜는 것도 가능하다. 즉 NJLM처럼 각 동 자치정부가 공동으로 출자하여 운영하는 “수평적 브릿지” 섹터가 있고, 서울시의 행정청(Agency) 역할을 수행하는 “수직적 브릿지” 섹터가 있어서, 이 두 섹터가 전체 브릿지 행정구를 구성하는 조직 모델이 가능하다.


핵심은 동 주민자치!

필자가 제시한 안에 대해 여러 가지 토론이 있을 수 있겠지만 역시 가장 중요한 것은 동에서의 주민자치이다. 인구 3-4만 정도의 작은 동네에서 전면적인 주민자치를 해보자, 그래서 주민이 가진 에너지를 본격적으로 끌어내자, 그 에너지로 로체스터 같은 거버넌스도 만들어 보자, 여의도와 청와대에 지나치게 편중된 권력을 빼앗아 동네로 가지고 오자는 것.
그게 Home Rule이고, 서울시 행정개편과 관련된 필자의 핵심 주장이다. Home Rule이 달성되면 행정의 효율성을 달성하는 것도 쉬워진다.

필자가 4번째 기고에서 밝힌 것처럼 두 번째 민주주의를 기획하고, 새로운 유형의 사회적 연대를 만들고, 여러 사회구성원들이 연결되어 있는 문제해결망을 짜고, 사람과 제도의 변화를 동시에 끌어내는 시민 이니셔티브는 바로 이 “Home Rule”의 달성으로부터 시작한다.