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핵심7 | 행정의 자기구속의 원칙 | |
1. 의의
•행정의 자기구속의 원칙이란 행정청이 어떤 사항에 대하여 반복적인 행정결정을 함에 따라 행정관행이 이루어진 경우에, 특별한 사정이 없는 한 동일한 사안에서 그 행정관행과 같은 결정을 하여야 하는 것을 말한다. 자기구속의 원칙은 처분청에 적용되면 제3행정청에 적용되지 않는다.【2019 서울시 9급】
•행정의 자기구속의 원칙은 특별히 재량준칙의 영역에서 중요한 의미를 갖는다. 행정청이 재량영역에서 통일적인 재량행사를 확보하기 위해 재량권 행사의 준칙인 행정규칙을 정립하여 시행하는 경우에, 동일한 사안에서 동일한 처분을 하여야 한다는 것이 자기구속의 원칙이다. 【2018 국가직 9급】 【2011 사회복지9급】
☞ 교사 甲은 전라남도 담양군 공립 A 초등학교에 근무하고 있는데, 전라남도 인사관리원칙(중등) 제10조가 개정되어 자신이 근무하는 담양군 지역의 공립학교 전보제한 기간이 종전 동일지역 하한2- 상한10에서 하한2- 상한8로 단축되었다. 교사 甲은 경합지역인 담양군의 공립학교 근무기간이 단축되었음을 이유로 전라남도 인사관리원칙의 취소소송을 제기할 법적 보호이익이 있는가? 없다. 전남도 인사관리원칙은 재량준칙으로서 행정규칙이다. 행정조직 내부에 대해서만 효력을 가진다. 만약 오랫동안 되풀이 시행되어 관행이 되면 자기구속의 원리에 따라 행정규칙이 대외적인 효력을 갖게 되면 법규성을 가질 수 있다. 그 때 비로소 원고적격이 인정될 수 있다.
2. 행정의 자기구속의 원칙의 인정 여부
1) 헌법재판소
•우리나라 헌법재판소도 행정의 자기구속의 원칙을 인정한다. 【2011 사회복지9급】 행정의 자기구속의 원칙은 대외적 구속력이 없는 행정규칙(재량준칙)이 되풀이 시행되어 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙을 매개로 하여 대외적 구속력을 가지는 규범으로 전환시키는 전환규범의 역할을 한다. 【2018 국가직 9급】 【2014 사회복지 9급】
《판례》 ◈ 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다(헌재 90헌마13). |
2) 대법원
•우리나라 대법원도 행정의 자기구속의 원칙을 인정하고 있다.
《판례》 ◈ 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대판 2009두7967, 신규건조저장시설사업자인정신청반려처분취소). |
2. 행정의 자기구속의 원칙의 근거
•위에서 보듯이 판례는 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙으로 부터 행정의 자기구속의 원칙이 도출되는 것으로 본다. (헌재 90헌마13, 대판 2009두7967) 【2014 국가직 9급】 【2011 사회복지9급】
1) 평등의 원칙
•헌법 제11조는 모든 국민은 법 앞의 평등의 원칙을 규정하고 있다. 평등의 원칙은 법 앞의 평등만을 내용으로 하는 것은 아니며 모든 국가권력으로 부터 평등하게 대우받아야 하는 것을 포함한다.
•헌법상 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급하는 것을 금지하는 것이다. 즉 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 뜻하는 것이 아니라, 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 의미한다. 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하지 아니한다(대판 2018두44302).
2) 신뢰보호의 원칙
•행정절차법과 국세기본법은 다음과 같이 신뢰보호의 원칙에 관한 근거를 두고 있다.
행정절차법 제4조제2항 | 행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다 |
국세기본법 제18조제3항 | 세법의 해석이나 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석이나 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석이나 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다 |
3. 행정의 자기구속의 원칙의 적용 영역
•기속행위에는 행정청이 아무런 판단의 여지나 선택의 자유가 없기 때문에 자기구속의 원칙이 적용되지 않는다.
•따라서 행정의 자기구속의 원칙은 재량행위에 적용된다. 재량행위인 한 수익적 행정행위와 침익적 행정행위 모두에 적용된다.
4. 행정의 자기구속의 원칙의 적용 요건
1) 행정관행의 존재
•행정의 자기구속의 원칙이 적용되기 위해서는 행정청의 관행이 존재하여야 한다. 【2021 국가직 9급】 【2016 사회복지 9급】
•즉 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’이 되풀이 시행되어 행정관행을 이루어야 한다.
•행정의 자기구속의 법리를 적용함에 있어서 행정선례가 필요한지 여부에 대한 학설의 대립이 있으나, 행정선례(행정관행)가 필요하다는 것이 다수설이다. 【2011 사회복지9급】
2) 동일한 사안에 대한 행정관행의 존재
•동일한 법적용은 동일한 상황에서 가능하기 때문에 동일한 사안에 대한 행정관행이 존재하여야 한다. 또한 행정의 자기구속은 처분청에만 적용된다. 행정관행의 발생에 관여하지 아니한 행정청은 자기구속의 원칙이 적용되지 않는다.
3) 행정관행이 적법하여야 한다. 【2018 국가직 9급】 【2017 서울시 9급(제2회)】 【2016 사회복지 9급】
•행정의 자기구속의 원칙은 행정관행이 적법한 경우에 적용된다. 행정관행이 위법한 경우에는 행정의 자기구속은 발생하지 않는다.
•위법한 행정규칙에 의한 수익적 행정행위가 계속적으로 이루어짐에 따라 개인의 평등취급청구권이 나온다면, 이는 객관적인 법을 훼손하는 결과를 가져오기 때문이다.
《판례》 ◈ 일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다는 점이 전제되어야 한다. 그리고 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것이고, 위법한 행정처분이 수차례에 걸쳐 반복적으로 행하여졌다 하더라도 그러한 처분이 위법한 것인 때에는 행정청에 대하여 자기구속력을 갖게 된다고 할 수 없다(대판 2008두13132). |
4. 행정의 자기구속의 원칙의 한계 및 효력
1) 한계
•처분청이 새로운 사정변경이 있어서 행정관행과 다른 결정을 한 경우에, 이 다른 결정이 신뢰보호원칙과 평등의 원칙에 반하지 않거나 관련이 없는 경우에는 자기구속의 원칙이 적용되지 않는다.
《판례》 ◈ 시장이 농림수산식품부에 의하여 공표된 ‘2008년도 농림사업시행지침서’에 명시되지 않은 ‘시·군별 건조저장시설 개소당 논 면적’ 기준을 충족하지 못하였다는 이유로 신규 건조저장시설 사업자 인정신청을 반려한 사안에서, 위 지침이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다거나 그 공표만으로 신청인이 보호가치 있는 신뢰를 갖게 되었다고 볼 수 없고, 쌀 시장 개방화에 대비한 경쟁력 강화 등 우월한 공익상 요청에 따라 위 지침상의 요건 외에 ‘시·군별 건조저장시설 개소당 논 면적 1,000ha 이상’ 요건을 추가할 만한 특별한 사정을 인정할 수 있어, 그 처분이 행정의 자기구속의 원칙 및 행정규칙에 관련된 신뢰보호의 원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다(대판 2009두7967, 신규건조저장시설사업자인정신청반려처분취소) |
2) 자기구속원칙의 위반의 효과
•행정의 자기구속원칙에 반하는 행정처분은 위헌 또는 위법한 것이 된다. 따라서 자기구속원칙에 반하는 행정처분은 항고소송의 대상이 된다.
핵심8 | 평등원칙 | |
1. 의의
•행정법의 일반원칙으로서 평등원칙이란 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급하는 것을 금지하는 것이다. 즉 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 뜻하는 것이 아니라, 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 의미한다. 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하지 아니한다(대판 2018두44302). 【2021 국가직 9급】
《판례》 ◈ 일반적으로 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 것으로서, 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻한다 할 것이므로 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2017헌가7). |
☞ 예를 들면 공무원 갑, 을, 병이 근무시간에 심심풀이로 화투놀이를 했는데 , 갑은 파면, 을과 병은 견책의 징계처분을 한다면 평등의 원칙에 반함. 공무원채용시험에서 군경력자는 3%, 국가유공자의 가족에게는 10%의 가산점을 주도록 한 것은 평등의 원칙에 반함.
2. 평등원칙의 근거
•헌법 제11조는 모든 국민은 법 앞의 평등원칙을 규정하고 있다. 평등원칙은 법 앞의 평등만을 내용으로 하는 것은 아니며 모든 국가권력으로 부터 평등하게 대우받아야 하는 것을 포함한다. 평등원칙은 헌법 제11조에서 도출되는 불문법원의 성질을 갖는다.
3. 평등원칙에 대한 판례
1) 평등원칙을 위반한 경우(판례)
•합리적 사유 없이 동일한 사안에 대하여 자의적으로 다르게 취급하는 것은 평등원칙에 반한다.
•지방의회의 조사·감사를 위해 채택된 증인의 불출석 등에 대한 과태료를 그 사회적 신분에 따라 차등 부과할 것을 규정한 조례는 평등의 원칙에 위배되어 무효이다.
《판례》 ◈ 조례안이 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 출석요구를 받은 증인이 5급 이상 공무원인지 여부, 기관(법인)의 대표나 임원인지 여부 등 증인의 사회적 신분에 따라 미리부터 과태료의 액수에 차등을 두고 있는 경우, 그와 같은 차별은 증인의 불출석이나 증언거부에 대하여 과태료를 부과하는 목적에 비추어 볼 때 그 합리성을 인정할 수 없고 지위의 높고 낮음만을 기준으로 한 부당한 차별대우라고 할 것이어서 헌법에 규정된 평등의 원칙에 위배되어 무효이다(대판 96추213, 개정조례안무효확인). 【2017 서울시 9급(제2회)】 |
•개발제한구역 훼손부담금의 부과율을 규정함에 있어서 전기공급시설 등과는 달리 집단에너지공급시설에 차등을 두는 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제35조 제1항 제3호의 규정이 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효이다.
《판례》 ◈ 헌법 제11조 제1항에 근거를 둔 평등원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것으로서, 법령을 적용할 때뿐만 아니라 입법을 할 때에도 불합리한 차별취급을 하여서는 안 된다는 것을 뜻하는 바, 앞서 본 사정을 종합하여 보면, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제35조 제1항 제3호에서 집단에너지공급시설에 대한 훼손부담금의 부과율을 전기공급시설 등에 대한 훼손부담금의 부과율인 100분의 20의 다섯 배에 이르는 100분의 100으로 정한 것은, 피고들이 상고이유에서 주장하는 것처럼 집단에너지공급시설과 전기공급시설 등의 사이에 그 공급받는 수요자가 다소 다를 수 있음을 감안한다 하더라도, 부과율에 과도한 차등을 둔 것으로서 합리적 근거 없는 차별에 해당한다. 따라서 위 시행령 제35조 제1항 제3호 중 집단에너지공급시설에 관한 부분은 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효이고, 그러한 이상 원고에게 위 규정에 따라 산정된 훼손부담금을 부과한 피고의 이 사건 처분도 위법하다(대판 2005두14417, 개발제한구역훼손부담금부과처분취소). |
•자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령에서 플라스틱제품의수입업자가 부담하는 폐기물부담금의 산출기준을 수입가만을 기준으로 한 것은, 합성수지 투입량을 기준으로 한 제조업자에 비하여 과도하게 차등을 둔 것으로서 합리적 이유 없는 차별에 해당하므로, 위 조항 중 ‘수입의 경우 수입가의 0.7%’ 부분은 헌법상 평등원칙을 위반한 입법으로서 무효이다.
《판례》 ◈ 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률시행령 제10조는 ‘다음 각 목의 플라스틱제품’을 폐기물부담금 부과대상품목으로 지정하고 있고, 제11조 [별표 2] ‘폐기물부담금의 산출기준’은 플라스틱제품의 경우 ‘제1차 플라스틱제품·포장용 플라스틱제품·기타 플라스틱제품’과 ‘플라스틱을 재료로 사용한 가구제품, 인형·장난감·오락용품, 끈·로프, 사무·회화용품, 라이터, 칫솔, 면도기’ 등에 대해서는 합성수지 투입 ㎏당 7.6원(수입의 경우, 수입가의 0.7%), ‘건축용 플라스틱제품·기계장비 조립용 플라스틱제품·제1차 플라스틱제품 중 플라스틱관 제품’ 등에 대해서는 합성수지 투입 ㎏당 3.8원(수입의 경우, 수입가의 0.7%)을 부과하도록 규정하고 있다. 이 사건 조항은 플라스틱제품의 제조업자에 대해서는 그 제조과정에서 투입된 합성수지의 양에 따른 종량제 방식으로, 수입업자에 대해서는 수입 플라스틱제품의 수입가를 기준으로 한 종가제 방식에 의하여 폐기물부담금을 산출하도록 차이를 두고 있다. 플라스틱제품의 수입업자가 부담하는 폐기물부담금의 산출기준을 제조업자와는 달리 아무런 제한 없이 그 수입가만을 기준으로 한 것은 수입업자를 제조업자에 비하여 과도하게 차등을 둔 것으로서 합리적 이유 없는 차별에 해당한다. 따라서 이 사건 조항 중 ‘수입의 경우 수입가의 0.7%’ 부분은 헌법상 평등원칙을 위반한 입법으로서 무효이고, 그러한 이상 이에 근거하여 산출된 폐기물부담금을 부과한 피고의 이 사건 처분도 위법하다(대판 2007두8287, 폐기물부담금부과처분취소). |
•국·공립학교의 채용시험에 국가유공자와 그 가족이 응시하는 경우 만점의 10퍼센트를 가산하도록 규정하고 있는 국가유공자등예우및지원에관한법률 제31조 제1항·제2항이 기타 응시자들의 평등권을 침해한다.
《판례》 ◈ 이 사건 조항의 경우 명시적인 헌법적 근거 없이 국가유공자의 가족들에게 만점의 10%라는 높은 가산점을 부여하고 있는바, 그러한 가산점 부여 대상자의 광범위성과 가산점 10%의 심각한 영향력과 차별효과를 고려할 때, 그러한 입법정책만으로 헌법상의 공정경쟁의 원리와 기회균등의 원칙을 훼손하는 것은 부적절하며, 국가유공자의 가족의 공직 취업기회를 위하여 매년 많은 일반 응시자들에게 불합격이라는 심각한 불이익을 입게 하는 것은 정당화될 수 없다. 이 사건 조항의 차별로 인한 불평등 효과는 입법목적과 그 달성수단 간의 비례성을 현저히 초과하는 것이므로, 이 사건 조항은 청구인들과 같은 일반 공직시험 응시자들의 평등권을 침해한다(헌재 2004헌마675). |
•공무원시험에서 제대군인에 대한 가산점제도는 평등의 원칙에 위배된다.
《판례》 ◈ 공무원시험에서 제대군인에 대한 가산점제도는 수많은 여성들의 공직진출에의 희망에 걸림돌이 되고 있으며, 공무원채용시험의 경쟁률이 매우 치열하고 합격선도 평균 80점을 훨씬 상회하고 있으며 그 결과 불과 영점 몇 점 차이로 당락이 좌우되고 있는 현실에서 각 과목별 득점에 각 과목별 만점의 5퍼센트 또는 3퍼센트를 가산함으로써 합격여부에 결정적 영향을 미쳐 가산점을 받지 못하는 사람들을 6급이하의 공무원 채용에 있어서 실질적으로 거의 배제하는 것과 마찬가지의 결과를 초래하고 있고, 제대군인에 대한 이러한 혜택을 몇 번이고 아무런 제한없이 부여함으로써 한 사람의 제대군인을 위하여 몇 사람의 비(非)제대군인의 기회가 박탈당할 수 있게 하는 등 차별취급을 통하여 달성하려는 입법목적의 비중에 비하여 차별로 인한 불평등의 효과가 극심하므로 가산점제도는 차별취급의 비례성을 상실하고 있다. 그렇다면 가산점제도는 제대군인에 비하여, 여성 및 제대군인이 아닌 남성을 부당한 방법으로 지나치게 차별하는 것으로서 헌법 제11조에 위배되며, 이로 인하여 청구인들의 평등권이 침해된다(헌재 98헌마363). |
2) 평등원칙을 위반하지 않은 경우(판례)
•같은 정도의 비위를 저지른 자들 사이에 있어서도 그 직무의 특성 등에 비추어, 개전의 정이 있는지 여부에 따라 징계의 종류의 선택과 양정에 있어서 차별적으로 취급하는 것은, 사안의 성질에 따른 합리적 차별로서 이를 자의적 취급이라고 할 수 없는 것이어서 평등원칙 내지 형평에 반하지 아니한다. 【2020 지방직 9급】 【2014 사회복지 9급】
《판례》 ◈ 특히 원고들은 인격형성기에 있는 중학생들을 지도하는 교사로서 보다 엄격한 진실성과 책임감이 요구된다는 점에 비추어 볼 때, 원고들과 마찬가지로 이 사건 학습지 채택료를 수수하고 수사무마비를 전달하려고 하는 비위를 저질렀으나 나중에 자신의 잘못을 시인하고 개전의 정을 보인 나머지 교사들에 대하여 학교장이 정직 또는 감봉 등 원고들에 비하여 가벼운 징계처분을 한 것과는 달리, 원고들이 자신의 잘못을 시인하거나 개전의 정을 보이지 아니하였다는 이유로 학교장이 원고들을 파면에 처한 것은 사안의 성질에 따른 합리적 차별로서 자의적인 취급에 해당한다고 볼 수 없다(99두2611, 파면처분취소) |
* 개전의 정이란 잘못을 뉘우치고 개선하는 것을 말함
4. 평등원칙을 위반한 행정처분의 효과
•법령이 헌법상 평등원칙을 위반하면 그 법령은 무효이다. 그리고 그 법령에 근거한 행정처분은 위법하다.
5. 평등원칙의 적용영역
•평등원칙은 모든 공권력의 행사를 통제하는 행정법의 일반원칙이다.
•특별히 행정청의 재량행위를 통제하는 준거가 된다. 평등원칙에 위반한 재량권의 행사는 재량권의 일탈 또는 남용한 위법한 처분이 된다. 【2010 지방직 9급】
•평등원칙은 행정의 자기구속의 원칙과 함께 대외적 구속력이 없는 행정규칙(재량준칙)을 대외적 구속력을 가지는 규범으로 전환시키는 전환규범의 역할을 한다.
《판례》 ◈ 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대판 2009두7967, 신규건조저장시설사업자인정신청반려처분취소). 【2020 지방직 9급】 |