Vol.5 [이달의 이야기] 토지임대부 사회주택 성과와 과제

[함께주택협동조합]

2021.04.23_토론회 현장

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  이 연구는 관련 제도 검토, 서울시 토지임대부 사회주택의 운영 사례, 관련 주체 간담회 등을 통해 토지임대부 사회주택의 부동산 문제 해결 성과와 개선과제를 논의하였다.

  토지임대부 관련 법규정을 살펴보면, 한국토지주택공사법에는 한국토지주택공사 사업에 토지임대, 토지임대부 분양주택사업을 포한한다는 규정이 있다. 주택법에는 토지임대부 분양주택의 정의, 방식, 임대료, 재건축 등에 대한 규정이 있다. 종합부동산세법 시행령에는 토지임대부 분양주택 부속토지를 종합부동산세 합산대상에서 배제한다는 규정이 있다. 도시 및 주거환경정비법에는 세입자와 소규모 소유자에게 토지임대부 분양주택을 공급할 수 있는 근거를 규정하였다. 현재 토지임대부와 관련된 규정은 토지임대부 ‘분양주택’에 해당하는 것이다. 분양주택이므로 토지를 제외한 주택을 개인이 소유하고 시장에서 거래할 수 있다. 중국 등의 사례를 보면 토지임대부 분양주택을 통해 주택가격을 안정시키거나 저소득층의 주거권을 보호하기는 어렵다는 것을 확인할 수 있다. 토지임대부 제도를 사회주택에 적용하기 위해서는 토지임대부 ‘임대주택’에 대한 규정이 필요하지만 국내에 관련 규정은 미비한 상황이다.

  공유재산 및 공기업 용지임대 관련 법규정과 내부규정을 살펴보면, 공유재산 및 물품 관리법에는 행정재산의 사용과 일반재산의 대부에 관하여 규정하고 있으나 임대기간, 임대료, 계약방식 등을 고려할 때 사회주택 공급에 공유재산을 활용하는 것은 어렵다. 한국토지주택공사 내부규정을 살펴보면 용지공급의 한 형태로 임대를 정하고 있으나 구체적 임대조건 등을 확인하기 어렵다. 서울도시주택공사 내부규정을 살펴보면 토지임대와 관련하여 비교적 세세한 규정을 확인할 수 있으나 공사의 재산을 활용하여 사회주택을 공급하기 위해서는 이사회 의결 등 내부의사결정이 필요하다.

  서울시의 경우 사회주택에 적합한 토지임대부 규정 및 제도가 미비한 상황을 타개하기 위해 공공REITs를 구성하는 방식을 고안하여 지원하여 왔다. 기본구조는 서울토지지원리츠가 토지가격의 연 2.2%(부가세 포함)로 30년간 토지를 임대하는 것이다. 사회주택에 적합한 제도가 미비한 상황에서 지방자치단체가 적극적인 해결책을 고민한 결과이다. 하지만 공공기금출자의 기대수익률을 고려해야 하므로 일정 수준 이상의 토지임대료를 책정해야 한다. 따라서 토지임대료의 획기적인 감면이 어렵다는 한계가 있다.

서울토지지원리츠 토지임대부 사회주택에 대한 공공융자 조건을 살펴보면 금리가 연 2~3.75% 정도이고 상환기간도 최대 30년이므로 표면적 수치는 나쁘지 않다. 하지만 사업자들의 하소연을 들어보면 실제 보증을 위해 실무협상을 진행하는 과정에서 공모서에 적혀있지 않은 여러 보증 조건을 강요하여 실제 융자를 받기 힘들다는 의견이 대다수이다. 이는 주택도시공사 등 보증기관이 대규모 분양사업 위주의 대출취급 경험을 사회주택에도 그대로 적용하려 하거나 사회주택의 특성을 이해하지 못한 상태에서 오히려 패널티를 주기 때문인 것으로 추측된다. 관련 연구에서 토지임대부 사회주택의 경제성이 높은 것으로 분석되고 있으므로 사회주택 사업에 대한 이해를 높여 보증기관이 적극적인 입장을 취할 필요가 있다고 여겨진다.

  함께주택협동조합을 사례로 분석한 결과, 토지임대부 사회주택을 30년 만기 HF보증 융자로 건설하여 운영할 경우 사회주택사업자인 협동조합과 공공인 서울토지지원리츠의 비용분담을 순현재가치로 추계하면, 주택을 운영하는 30년 간 협동조합은 3,573,557천 원, 공공은 2,590,284천 원의 비용을 부담할 것으로 예상된다. 즉 이 사업은 총 6,163,841천 원 규모이며 협동조합과 공공이 각각 58%, 42%의 비용을 분담할 것으로 예상된다. 협동조합의 비용은 조합원이 부담하므로 입주조합원이 전체 비용의 58%를 부담한다고 볼 수 있다. 논의를 단순화하면, 주택의 수요자는 42%의 주거비용을 절감한다고 볼 수 있으며, 공공의 경우 공공임대주택을 짓거나 매입하는 것에 비해 58%의 비용을 절감한다고 볼 수 있다.

  사례주택인 함께주택4호의 입주자(7세대)의 주거비용을 순현재가치로 합산하면, 30년 간 지출임대료(월세)는 1,460,308천 원, 보증금(전세 기준 40%) 이자는 221,442천 원일 것으로 추정된다. 같은 기간 동일한 규모 주택의 시장임대료(월세) 합계는 2,611,213천 원, 보증금(전세 기준 40%) 이자는 409,602천 원일 것으로 추정된다. 따라서 함께주택4호 입주자의 주거비용 절감 총액은 1,339,065천 원일 것으로 예상할 수 있다. 이는 시장임대료 지출 실비의 약 44%에 해당한다.

  실제 함께주택에 2020년에 입주한 9가구를 대상으로 조사한 결과에 따르면 소득 대비 월세 비율은 7.1%~18.5%, 소득 대비 보증금 이자 비율은 2.3%~13.1%인 것으로 나타났다. 이를 고려한 실질 RIR은 15.5%~24.5% 수준이다. 시장임대료를 기준으로 할 경우의 RIR이 24.2%~38.3%이므로 실제로 주거비용을 저감하는 효과가 있다고 볼 수 있다.

  서울시 토지임대부 사회주택 입주자는 서울시의 지침에 따라 최장 10년 동안 거주할 수 있다. 또한 함께주택처럼 협동조합주택에 입주하는 경우 단순 세입자가 아닌 사회주택사업자의 일원인 조합원의 지위를 얻게 된다.

  함께주택에서 사회주택을 공급하는 과정을 살펴보면, 사업 인허가 이후 총 10회에 걸쳐 입주예정자 워크숍을 진행하여 평면설계, 마감재선택, 임대료 결정에 입주자가 직접 참여하였다. 실제 주택을 운영관리하는 과정에서도 주택운영위원회 구성, 주택관리규칙 마련, 공용부분 청소, 공용공과금 수납 및 납부, 경미한 수선 및 소모품 교체, 운영예산 마련 등 관리 전 부문에 의사결정권을 가지고 참여하고 있다.

  간담회와 토론회를 통해 관련 주체의 의견을 모은 결과 ① 토지 소유주체(서울토지지원리츠)의 수익률보다 사회적 가치를 추구, ② 토지 임대기간을 현재 30~40년보다 장기간 운영 → 수요자 편익 제고, ③ 사회주택을 통한 주거비 절감이라는 사회적 성과를 위한 평가 체계 필요, ④ 공공이 토지를 소유하는 안정적인 사업 → 토지임대 보증금 보증증권 대체, ⑤ 토지와 건물 소유권 불일치에서 비롯되는 문제 해결 필요 (융자보증 등), ⑥ 사회주택에 대한 과도한 보증조건 개선, ⑦ 공동토지 임대료의 저감과 효율적 건축을 통한 비용 개선, ⑧ 입주자의 소득수준과 연계한 주거급여 도입, ⑨ 정부 지원 축소를 경험한 영국 사회주택 부문의 금융모델 등 벤치마킹, ⑩ 사회주택에 대한 공공토지 임대의 제도적 근거 마련(주택법 및 특별법 등), ⑪ 토지은행(토지비축) 등 기 도입 제도 사회주택 활용 위한 개선, ⑫ 30년 이상 장기 사업의 특성을 고려한 평가 체계 필요 등의 토지임대부 사회주택 개선방안에 대한 시사점을 얻을 수 있었다.