미국 농업보조금 제도

CEO Focus 제164호 (2006. 9. 27) 연구자 : 조사역 허용준(<A href="mailto:ecomm@nonghyup.com">ecomm@nonghyup.com</A>) 자료문의 : 02-2131-4487 미국의 농업보조금 정책 < 목 차 > <요약> Ⅰ. 농가소득 보조금 정책의 개요 Ⅱ. 2002년 농업법의 주요 내용 Ⅲ. 2007년 농업법의 논의 동향 Ⅳ. 시사점 이 자료는 농협내부의 업무참고 및 정보공유를 위한 것으로서 농협의 공식 견해는 아닙니다. 이 자료를 인용 또는 전재할 경우 농협조사연 구소에 문의해 주시기 바랍니다. - 1 - < 요 약 > □ 미국은 자국의 농업․농촌 보호를 위해 목표가격제를 시행 - 농산물의 최저가격을 보장하고, 이에 추가하여 매년 일정액 의 직접지불금을 농가에 지급하며, - 각 보조금 단가, 즉 융자단가(또는 시장가격)와 직접지불단 가의 합계액이 목표가격에 미달하면 그 차액도 지급 □ 미국은 WTO 협정의 기본정신에 역행한다는 국제여론에도 불구하고 막대한 규모의 농업보조금을 지급하고 있음 - 2002년 농업법에 따라 최근 5년간 미국이 집행한 농업보조금 은 연평균 169억 달러로, 연간 농업소득 총액의 약 30% - 쌀 보조금의 경우 호당 60,213달러로, 쌀소득의 57.6% □ 2007년 농업법에서도 현행의 적극적인 농업보조금 정책 기조가 유지될 전망 - 지난 7월 DDA 협상이 결렬된 주요 원인 중 하나가 미국이 국내보조의 감축을 거부하였기 때문이며, - 농민단체들이 현행의 보조금 지급 정책의 유지를 바라고 있 어 의회는 농촌 표를 의식한 정치적 고려를 할 것으로 예상 □ DDA 협상, FTA 추진 등 농산물 무역자유화의 급속한 진행 을 감안하여 생산중립적 소득보조, 농가단위 소득안정화정책 등 다양한 농업보조금 정책의 확충 필요 - 2 - Ⅰ. 농가소득 보조금 정책의 개요 1. 농업법을 통해 시행 □ 미국의 농가소득 보조금 정책은 농업법에 의거 시행됨 - 미국의 농업법(Farm Bill)1)은 향후 5~7년간 실시될 농업정책 의 기본방향과 시책을 일괄하여 규정한 법률 - 최초의 농업법은 1933년 제정된 「농업조정법 (Agricultural Adjustment Act)」임 □ 주로 농가에 지원하는 소득보조 규모, 지원수준 및 방법 등을 규정하고 있으며, 강력한 법적 구속력을 가짐 - 주요 내용은 농산물 최저가격보장 및 소득지지 정책, 자원과 환경보전 정책, 농촌개발 정책 등임 - 이 밖에 농산물 무역, 해외 식량원조, 국내 식량지원조치, 농 업신용, 농촌연구 및 교육부문 등에 관한 내용도 담고 있음 □ 현재 농가소득 보조금 정책은 2002년에 제정된 농업법에 의 거 시행 중이며, 2007년 9월말에 시효가 만료됨 - 이에 따라 미국은 작년부터 2002년 농업법을 대체할 2007년 농업법 제정에 대한 논의를 하고 있음 1) 대체로 농업법의 법적 지위는 우리나라의「농업․농촌기본법」과 같으나, 매년 시행되는 농림부의「농림사업시행지침서」와 같이 내용이 구체화되어 있음. - 3 - 2. 농산물에 대한 최저가격 보장 : 마케팅론 □ 전통적으로 농산물의 최저가격보장 정책은 농가소득 보조금 정 책 중 가장 역사가 오래됨 - 미국은 1920년대 말부터 쌀을 비롯한 주요 농산물에 대해 최 저가격을 보장하는 정책을 실시 □ 1933년 농업법에서 최초로 법제화 되고,「가격지지융자제도 (Commodity Loan)」라는 명칭으로 시행됨 - 농가가 농산물을 담보로 융자를 받되, 시장가격이 융자단가보 다 낮으면 담보 농산물에 대한 권리 포기로 상환에 갈음함 - 따라서 농가의 입장에서 융자단가는 최저보장 가격의 역할을 함 □ 1985년 농업법에서「마케팅론(Marketing Loan)」제도를 도 입해 현재까지 시행 중임 - 시장가격이 융자단가 보다 낮을 경우 담보 농산물에 대한 권리 포기 대신, 농가가 융자단가 보다 낮은 상환단가로 융자금을 상 환하고, 정부가 융자단가와 상환단가의 차액을 농가에 보전한다 는 점에서 가격지지융자제도와 차이가 남 - 한편 융자를 받지 않은 농가의 경우에도 융자단가와 상환단가의 차액을 보전하는「융자부족불(Loan Deficiency Payment)」제 도도 시행 중임 - WTO는 동 제도를 감축대상보조(Amber Box)로 분류하고 있음 - 4 - 3. 매년 일정액을 농가에 지급 : 고정직접지불 □ 미국은 매년 일정액의 직접지불금을 과거 기준연도의 면적과 단수에 기초하여 농가에 지급하고 있음 - 현재 재배되는 작물의 재배면적 및 생산량과 무관하게 면적당 일정액의 보조금을 지급한다는 생산중립적 소득보조의 요건을 충족시키기 위한 것임 □ 1996년 농업법에서 「생산자율계약제(Production Flexibility Contract Payment)」라는 명칭으로 처음 도입됨 - 미국은 1993년 우루과이라운드(UR) 협상 타결 이후, 시장 지향적 농정개혁을 표방하면서 WTO가 허용하는 생산중립적 소득보조 정책을 도입 - 이 제도는 농가와 정부 간에 생산자율계약을 맺고 일정 요건 을 준수하는 조건으로 매년 일정액의 보조금을 농가에 지급함 □ 2002년 농업법에서 생산자율계약제도를「고정직접지불제도 (Fixed Direct Payment)」로 대체하여 현재까지 시행 중임 - 이 제도는 생산자율계약제도와 같이 생산중립적 소득보조 요 건은 유지하되, 지급단가가 인상되고 대상 작물이 추가된 점 에서 종전보다 더욱 강화된 소득보조 정책임 - 미국은 동 제도를 WTO에서 허용되는 허용대상보조(Green Box)로 주장하나, WTO에서는 인정하지 않고 있음 - 5 - 4. 목표가격을 보장 : 경기대응소득보조 □ 미국은 목표가격(Target Price)을 사전에 설정하고 시장가격 이 이를 하회할 경우, 그 차액을 보전하고 있음 - 농가의 경우 농산물 가격하락으로 소득이 감소해도 작물별 생 산비 수준을 반영한 목표가격 수준의 소득을 보장받음 □ 1973년 농업법에서「부족불(Deficiency Payment)」제도라 는 명칭으로 최초 도입되었으며, 1996년 폐지됨 - 1996년 농업법에서는 시장지향적인 방향으로의 농정개혁이라 는 명분하에 목표가격제인 부족불제도를 폐지 - 목표가격제가 폐지된 상황에서 1998년 이후 농산물 가격이 하락함에 따라 농가소득이 급감하자, 미국은 특별긴급보조금 을 추가 지원하면서 목표가격제의 필요성을 절감하게 됨 □ 2002년 농업법에서「경기대응소득보조(CCP : Counter- Cyclical Payment)」제도란 명칭으로 목표가격제를 부활시킴 - 이 제도는 과거 부족불제도의 생산조정 의무 조항이 없으면서 목표가격을 보장한다는 점에서 더욱 강화된 목표가격 보장 정 책이라 할 수 있음 - 경기대응소득보조는 가격에 연계되어 있고 생산제한을 의무화 하지 않지만, 미국은 DDA 농업협상의 기본골격(2004.8)에서 감축의무가 없는 새로운 형태의 블루박스(Blue Box) 정책으 로 반영해 놓고 있음 - 6 - < 농가소득 보조금 정책의 변천 과정 > 제 도 주요 내용 비 고 가격지지융자제도 (Commodity Loan) (1933년 농업조정법) ◦ 융자단가에 의한 최저가격지지 ◦ 융자단가는 소득보장 수준 사실상 폐지 부족불제도 (Deficiency Payment) (1973년 농업법) ◦ 부족불 = 목표가격-시장가격과 융자단 가 중 높은 것 1996년 농업법 에서 폐지 마케팅론 (Marketing Loan) (1985년 농업법) ※ 융자부족불제 (Loan Deficiency Payment) ◦ 융자단가와 상환단가의 차액을 보전 ◦ 상환단가는 국제가격 또는 각 지역 시장 가격 수준으로 융자단가 보다 낮음 ◦ 마케팅론과 동일한 정책의도를 가진 제 도로서, 농가가 융자를 받지 않았을 경우에도 융자단가와 상환단가의 차액을 보전 <현재 시행> 생산자율계약제 (Production Flexibility Contract Payment) (1996년 농업법) ◦ 부족불제도의 폐지 대신 도입 ◦ 생산중립적직불제 형태 2002년 농업법 에서 고정직접 지불제로 대체 고정직접지불제 (Fixed Direct Payment) (2002년 농업법) ◦ 과거 기준연도의 면적과 단수에 기초 하여 정해진 단가에 의해 지급 <현재 시행> 경기대응소득보조 (Counter-Cyclical Payment) (2002년 농업법) ◦ 유효가격이 목표가격에 미달할 때, 그 차액을 보전 * 유효가격=고정직불+시장가격과 융 자 단가 중 높은 것 <현재 시행> 주 : 유춘권․허용준, ‘미국의 쌀 농가 소득안정정책과 시사점’에서 작성. - 7 - Ⅱ. 2002년 농업법의 주요 내용 1. 2002년 농업법의 개요 □ 2002년 농업법의 명칭은「농가안전및농촌투자법(Farm Security and Rural Investment Act of 2002)」이며, 2002.10.1~2007. 9.30까지 시행됨 - 1996년 농업법으로 시장지향적 농정개혁을 실시한 미국은 1998년 이후 가격하락으로 농가소득이 급감하자 막대한 규 모의 특별긴급보조금을 추가 지원함 - 1996년 농업법으로는 농가소득안정을 도모하는데 한계가 있 다는 반성 속에 2002년 농업법 제정을 추진함 □ 2002년 농업법 제정으로 2002~2011년의 10년 동안 총 1,735억 달러의 농업예산이 집행될 전망 - 이 중 2002년 농업법 기간에는 당초 477억 달러가 할당됨 - 그러나 현재까지 농가소득안정 및 환경보전 등 농가소득 직접 지불금으로만 845억 달러가 집행되어 이미 할당액을 초과 □ 2002년 농업법은 농가소득의 안정을 중시하는 방향으로 제정됨 - 경기대응소득보조(CCP)를 새로 도입해 1996년 농업법에서 폐지된 목표가격제를 부활시키고, - 고정직접지불제도의 지급단가를 인상하고 지급대상 작물을 확 대하였으며, 마케팅론의 대상작물도 확대함 - 8 - 2. 농가소득 보조금 정책의 주요 내용 □ 마케팅론과 고정직접지불제, 경기대응소득보조 등으로 3중의 농가소득 안전망을 구축함 총보조금 = 마케팅론이득 + 고정직접지불금 + 경기대응소득보조금 - 목표가격을 사전에 설정하여 시장가격이 이를 하회할 경우 그 차액을 농가에 지급하는 목표가격제를 시행 - 농가는 마케팅론을 통해 융자단가와 상환단가의 차액(마케팅 론 이득)을 수취하며, 매년 일정액의 고정직접지불금을 받음 - 또 융자단가(혹은 시장가격)와 고정직접지불 단가의 합계액이 목표가격에 미달하면 그 차액도 보전 받음2) < 3중의 농가소득 안전망 구조(쌀 100파운드당) > 상환단가 목표가격($10.5) 융자단가($6.50) 시장가격 고정직불금 경기대응소득보조금 $8.85 CCP단가($1.65) * 고정직불단가($2.35) 마케팅론이득 (또는 융자부족불금) 마케팅론 이득 * CCP단가=목표가격-유효가격(융자단가와 시장가격 중 높은 것+고정직불 단가) 2) 융자단가와 고정직접지불 단가, 목표가격은 2002년 농업법에 일정기간(‘02~‘07년) 고 정하여 고시하고 있으며, 쌀의 경우 백파운드 당 융자단가 6.5달러, 고정직접지불 단가 2.35달러, 목표가격은 10.5달러임 - 9 - □ 마케팅론의 보전수준은 융자단가와 상환단가의 차액임 - 농가는‘시장가격>융자단가’일 때 농산물을 시장에 팔아 융 자금을 상환하고,‘시장가격<융자단가’일 때는 융자단가보다 낮은 상환단가로 상환함 - 따라서 농가는 시장에 판매한 수입과 함께 융자단가와 상환단 가의 차액을 보전 받는 셈 - 농업인 당 연간 보조금 상한은 75,000달러이며, 대상품목은 밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지종자, 병아리 콩, 완두콩, 녹두콩, 땅콩, 꿀, 양모, 염소모 등임 □ 고정직접지불금은 미리 정해진 지급단가에 기준단수와 기준면 적의 85%를 곱한 금액임 - 기준면적은 1981~1985년 평균 혹은 1998~2001년 평균이며, 기준단수는 1981~1985년의 평균임 - 농업인당 연간 보조금 상한은 40,000달러이며, 대상품목은 밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지종자, 땅콩 등임 □ 경기대응소득보조금은 미리 정해진 목표가격에서 유효가격을 차 감한 보전가격에 기준단수와 기준면적의 85%를 곱한 금액임 - 기준단수와 기준면적 산정 방식은 고정직접지불제와 비슷함 - 농업인당 연간 보조금 지급 상한은 65,000달러이며, 대상품목 은 밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지종자 등임 - 10 - 3. 농업보조금 지원 실적 □ 최근 5년간(2002~2006년) 농가에 지급된 농업보조금(직접지 불금) 총액은 845억 달러에 달함 - 이는 같은 기간 농업소득 총액의 27% 수준 < 미국의 농업소득과 직접지불금 > (단위 : 10억 달러, %) 구분 2002 2003 2004 2005 2006 (추정) 계 (‘02-’06) 직접지불금 (Direct government payments) 12.4 16.5 13.0 24.4 18.2 84.5 농업소득* (Net farm income) 40.2 60.4 85.4 73.8 54.4 314.2 직접지불/농업소득 30.8 27.3 15.2 33.2 33.5 26.9 * 미국은 농업소득에 직접지불금을 포함시키고 있음. 자료 : USDA-ERS, ‘2006 Farm sector income forecast', 2006.8.31. □ 특히 쌀 농가는 2004년에 호당 60,213달러의 직접지불금을 받아 전체품목 중 호당 직접지불금이 가장 많음 - 이는 2004년 쌀 농업소득의 58% 수준 - 다음으로 면화가 호당 42,728달러, 옥수수가 18,578달러, 콩 이 8,157달러의 순임 - 11 - < 주요품목 호당 농업소득과 직접지불금(2004년) > ( 단위 : ha, 달러/호, % ) 주요 품목 호당 경지면적1) 호당 농업소득2)(a) 호당 직불금3)(b) 비중(b/a) 쌀 160.8 104,523 60,213 57.6 면화 201.0 97,020 42,728 44.0 옥수수 79.2 43,766 18,578 42.4 콩 92.3 29,430 8,157 27.7 주 1) USDA-NASS, 'Census of Agriculture', 2002. 2) 호당 쌀 농업소득은 2004년 에이커당 쌀 농업소득($111.5)을 2002년 호당 경지면 적(397.4에이커)을 적용하여 곱한 금액과 호당 직접지불금($60,213)을 합산한 것임. USDA-ERS, 'Farm operator household income by farm type', 2001-2005 ARMS. 3) USDA-ERS, 'Farms Receiving Government Payment', 2006.2. □ 전체 지급규모를 보면, 보조금 정책 중에서는 고정직접지불제, 품목별로는 옥수수에 가장 많이 지급됨 - 최근 5년간(‘02~’06년) 고정직접지불제로 228억 달러 (전체의 27%)가 지급되었으며, 그 다음이 자원․환경보전지불 (14.4%), 경기대응소득보조(14.1%), 융자부족불(13.6%)의 순임 - 회계연도 기준 5년간(‘03~’07년) 옥수수에 236억 달러(전 체의 28%)가 지급되었으며, 그 다음이 면화(17.2%), 밀 (6.7%), 콩(4.9%)의 순임 - 12 - < 직접지불 정책별 지급액 > (단위 : 백만 달러) 직접지불 정책 2002 2003 2004 2005 2006 (추정) 계 (‘02-06) 생산자율계약제도 3,500 -280 -4 -1 0 3,215 고정직접지불제도 367 6,704 5,242 5,199 5,250 22,762 경기대응소득보조 203 2,301 1,122 4,074 4,185 11,885 융자부족불 1,197 576 2,860 5,041 1,782 11,456 마케팅론 이득 460 198 130 366 278 1,432 상품증서교환 이득 1,179 556 476 1,614 809 4,634 땅콩 쿼터구매지불 983 238 25 22 20 1,288 우유소득손실보상지불 860 913 206 10 600 2,589 담배전환지불 0 0 0 2,079 1,027 3,106 자원․환경보전지불 1,966 2,167 2,320 2,768 2,900 12,121 특별긴급지불 1,655 3,142 583 3,169 1,338 9,887 기타 지불 46 8 5 10 8 77 총 직접지불금 12,416 16,523 12,965 24,351 18,197 84,452 자료 : USDA-ERS, ‘2006 Farm sector income forecast', 2006.8.31. < 상품신용공사(CCC)에서 품목에 지출한 금액 > (단위 : 백만 달러, %) 구분 FY20031) FY2004 FY2005 FY2006 (추정) FY2007 (추정) 계 비중 옥수수 1,415 2,504 6,243 8,862 4,609 23,633 27.7 곡물수수 106 213 376 483 297 1,475 1.7 보리 45 119 189 176 99 628 0.7 밀 1,118 1,173 1,232 1,009 1,140 5,672 6.7 쌀 1,279 1,130 473 634 443 3,959 4.7 면화 2,889 1,372 4,245 3,627 2,551 14,684 17.2 유제품 2,494 295 -95 603 745 4,042 4.7 콩 907 595 1,140 357 1,206 4,205 4.9 땅콩 1,562 259 408 447 285 2,961 3.5 기타품목 122 99 422 997 974 2,614 3.1 기타지출2) 5,488 2,816 5,554 3,420 4,074 21,352 25.1 총계 17,425 10,575 20,187 20,615 16,423 85,225 100 주 1) 미국의 회계연도로 2002.10.1~2003.9.30의 기간임. 2) 기타지출은 운영비, 이자, 보전/수출프로그램 등 품목 구분이 어려운 지출액임. 3) 수치는 대부분의 농가프로그램을 관리하는 미국의 상품신용공사(CCC)가 각 회계 연도를 기준으로 품목에 지출했거나 지출할 금액임. 자료 : USDA-FSA, ‘CCC Net Outlays by commodity and function', 2006.7. - 13 - Ⅲ. 2007년 농업법의 논의 동향 1. 주요 이슈 : 미국의 고민 가. 현행 농업보조금 정책의 한계 □ 소득의 불안정성 : 현행 농업보조금 정책이 소득변동이나 불안 을 감소시키는 데 한계가 있다는 주장 - 마케팅론 ․ 융자단가가 실제 시장가격에 기초하지 않고 있기 때문에, 농가 는 마케팅론 이득과 함께 시장가격이 융자단가보다 높을 때 시장에 팔아 시장가격과 융자단가 차액에 해당하는 판매수입 도 올릴 수 있어 과다 보상이라는 지적이 있음 ․ 한편 실제 생산량을 기초로 보전이 이루어지므로 생산 감소시 감소된 생산량에 대해서는 보조를 받지 못함 - 고정직접지불제 : 기준면적과 단수에 기초하여 매년 일정액을 지급하므로 경영위험을 완화시킬 뿐, 소득의 변동성을 제거하 는데 한계가 있음 - 경기대응소득보조 ․ 가격과 역관계이고 고정된 생산량에 기초하여 지급하므로 생 산량 변화에 따른 소득효과를 고려치 않고 있음 ․ 예를 들어 생산량이 크게 줄어들면 가격이 상승하는데, 이 때 농가의 소득은 줄어들지만 가격과 역관계인 경기대응소득보조 금은 지급되지 않는 문제가 있음 - 14 - □ 보조의 불공평성 : 보조의 혜택이 규모별, 지역별, 품목별로 공평하게 분배되지 못하고 있음 - 보조 정책 수혜자는 대부분 대농과 고소득 농가에 집중되었 고, 지역적으로는 정책대상 품목의 주산지에, 품목별로는 5개 작물에 집중되어 있음 ․ 2004년의 경우 전체농가의 10.6%를 차지하는 상업농(연간 매 출액 25만 달러 이상인 농가)이 전체 직접지불금의 절반 이상 을 수취3) ․ 지역적으로는 옥수수, 대두가 주작목인 중서부지역, 밀 주산지 인 태평양 북서지역, 면화와 땅콩이 주산지인 동남 해안지역, 쌀과 면화가 주산지인 캘리포니아와 미시시피 하류지역, 면화 주산지인 텍사스 서부와 애리조나 남부지역에 집중됨 ․ 품목별로는 최근 5년간 5개 품목(밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩)이 전체 품목보조금의 61.2%를 차지하는 반면, 과일, 채소, 나무 열매 등은 보조대상에서 제외 3) 자료 : USDA-ERS, 'Farms Receiving Government Payment', 2006.2. - 15 - □ 증산유인과 생산비 증가 : 생산과 투입을 증가시키는 유인을 제공하고, 땅값을 올린다는 주장 - 마케팅론의 경우 실제 시장가격에 상관없이 융자단가 만큼의 가격을 보장하고, 실제 생산량을 기초로 보조하므로 재배면적 과 투입을 늘려 생산량을 증가시키는 유인이 존재함 ․ 실제로 마케팅론 적용 대상품목인 완두콩과 녹두콩의 경우 재 배면적이 2001년 0.4백만 에이커에서 2005년에 1.3백만 에 이커로 3배 증가하였음 - 보조금의 자본화 효과로 인해 농지가격을 높이고, 이는 전체 농가의 40%를 차지하는 임차농의 경영과 신규농의 진입을 어렵게 함 ․ 또한 농업보조의 혜택이 대규모 상업농에 집중되면서 소규모 가족농을 효과적으로 보호하지 못하고 있음 - 정책대상 특정 품목에 대해서만 지원이 이루어지므로 시장기 능에 의한 작목전환을 어렵게 함 ․ 이는 특정품목으로의 집중을 유도하여 해당 품목의 시장가격 하락의 요인이 되고 연쇄적으로 정부지출을 증가시키는 악순 환을 반복한다는 주장임 - 16 - □ WTO 규정과의 관계 : 현행 국내 보조금 정책에 대한 국제적 비판과 감축대상보조의 실질적 감축 문제 - 미국은 2002년 농업법에서 농업보조금을 확대시킴으로서 무 역 자유화 정신에 위배된다는 국제적 비판을 받음 - 한편 미국은 WTO 출범 당시에는 연도별 국내보조 감축 이행 에 부담이 없었으나, 1998년 이후 보조금 증가로 국내보조 한 도에 근접함 < WTO에 통보한 미국의 국내보조 이행 실적 > ( 단위 : 백만 달러 ) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 AMS한도(a) 23,083 22,287 21,491 20,695 19,899 19,103 19,103 이행실적(b) 6,214 5,898 6,238 10,392 16,862 16,803 14,413 a-b 16,869 16,390 15,253 10,303 3,037 2,301 4,690 자료 : WTO Notifications as of Feb. 2005. ․ 특히 미국은 2005년 8월 DDA 농업협상에서 5년에 걸쳐 국 내보조(Amber Box)를 60%까지 감축할 것을 제안한 바 있 는데, 이를 위해서는 현재의 AMS 한도(191억 달러)를 115 억 달러나 삭감해야함 - 따라서 이러한 미국의 제안이 WTO에 채택될 경우 마케팅론, 융자부족불제도 등 감축대상보조 정책의 축소가 불가피하다는 주장임 - 17 - 나. 주요 대안 □ 현행 농업보조금 정책의 기본 틀을 유지하되 감축대상보조 정 책을 줄이고 허용보조 정책을 늘리며, 지불상한을 낮춤 - WTO 규정에 합치되고 생산과 구조에 미치는 영향을 줄이며, 보조의 불공평성을 해소하자는 의견 - 그러나 여전히 보조의 혜택은 전통적인 작물에 집중되고, 작 물보험에 대한 의존과 소득변동 위험을 완화시키기 위한 자구 노력에 더욱 의존할 가능성이 있다는 지적 □ 마케팅론과 경기대응소득보조 정책을 소득감소에 기초한 농가 소득안정화 정책으로 대체 - 이는 가격과 연계된 감축대상보조 정책을 생산량이나 재배면 적에 상관없이 농가별로 감소한 소득을 보전하는 정책으로 새롭게 설계하자는 의견 - 어떻게 설계하느냐 문제와 농가소득의 보증수준에 따라서 공 급, 수요, 가격 등에 영향을 미칠 수 있다는 지적 □ 현행 가격 및 소득지지 정책 대신 작물보험의 확충과 자원․환 경보전직불, 농촌발전 정책 등을 확대 - 이는 전통적 품목 뿐만아니라, 모든 농가에 혜택을 줄 수 있다는 의견 - 그러나 정책의 혜택이 전통적 정책대상 작물 농가에서 비 정 책대상 작물과 가축 등으로 이동할 수 있다는 문제점 지적 - 18 - 2. 각계 동향 : 행정부, 의회, 농민단체 가. 행정부 □ 미국 정부는 금년 초에 2007년 농업법 제정을 위한 공식적인 의견수렴 과정을 끝냄 - 작년 7월부터 연말까지 42개주에 걸쳐 52회의 전국순회 현 장토론회(Farm Bill Forums)를 공개적으로 개최함 - 이와 별도로 전 국민을 대상으로 2007년 농업법 제정에 대한 약 4,000여건의 의견을 접수함 - 최근 토론회와 접수된 의견을 분석하여 4개 분야에 걸쳐 보고 서(2007 Farm Bill Theme Papers)를 작성함 ※ 부시 대통령의 차기 농업법에 대한 발언내용 ․ ‘차기 농업법은 농가경제를 더 굳건하게 하고, 미래 농업인의 삶의 터전을 보전해야 한다’고 말함 ․ 이는 조한스 농무성 장관이 금년 3월 언론사와의 전화 인터 뷰에서 밝힌 내용임 - 19 - 나. 의회 □ 미국의 농업법은 상․하원의 단일법안이 통과되고, 그 법안에 대통령이 서명함으로써 제정됨 - 2002년 농업법 제정당시의 의회 입법 과정 ․ 하원안 확정(2001.10.5) → 상원에 법안 이첩(2001.11.9) → 상원안 확정(2002.2.13) → 양원 합동위 타협안 마련 (2002.4.26) → 상․하원 통과 → 대통령 서명(2002.5.13) □ 금년부터 본격적으로 상․하원의 농업위원회는 소위원회별로 2007년 농업법 제정을 위한 청문회를 진행하고 있음 - 대부분 품목별 농업생산자가 참석하였으며, 1회당 8~10명이 증언 - 현재까지 상원은 7회(7월 3회, 8월 4회), 하원은 약 20여회 개최 ※ 미국 상․하원 농업위원회의 구성 ․ 상원 농업위원회 : 의원 20명 (공화당 11, 민주당 9) ․ 하원 농업위원회 : 의원 46명 (공화당 25, 민주당 21) ․ 소위원회(Subcommitees) : 분야별로 상원 4, 하원 5개 운영 - 20 - 다. 농민단체 □ 금년 7월말 중농 이상의 농가로 구성된 농민단체인 「Farm Bureau」는 현행 2002년 농업법을 연장할 것을 의회에 공식 적으로 요구함4) - DDA 농업협상이 해외 시장접근의 실질적인 확대라는 성과를 얻지 못한 채 무기한 연기된 상황을 감안하여, - 현행 농업법에 기초한 농업보조금 정책을 최소 1년 이상은 연장해야 한다고 주장함 - 아울러 내년 6월말에 만료되는 무역촉진권한(TPA : Trade Promotion Authority)의 즉각적인 연장도 요구함 □ 이에 앞서 금년 6월초 「Farm Bureau」는 부시 대통령에게 대폭적인 농업보조금 감축에 반대한다는 서한을 전달함 - 다른 나라의 관세와 수입장벽의 감축을 전제로 무역왜곡적 보 조를 현행의 60%까지 삭감한다는 제안은 수용하되, 그 이상의 삭감은 반대한다는 주장 □ 최근「Farm Bureau」는 2002년 농업법의 성과를 전 국민을 상대로 홍보하고 있음 - 2002년 농업법이 친환경농업을 유도하고, 젊고 중농규모의 농가들에게 도움을 주고 있으며, 소비자에게도 이롭다는 점 등의 내용을 자체 뉴스지에 연재 4) 한편 정책대상 품목이 아닌 과일, 채소, 나무열매 등의 특별품목 생산자들(Specialty Crop Farm Bill Alliance)은 2002년 농업법 연장을 반대하면서, 정부가 마케팅, 연구, 병충해 방지, 환경보전 프로그램 등 농업경쟁력 강화에 보다 더 노력해야 한다고 주장함. - 21 - 3. 2007년 농업법의 전망 □ 전체적으로 현행 농업보조금 정책에 큰 변화가 없을 전망 - 농민단체들이 현행의 보조금 지급 정책의 유지를 바라고 있기 때문에 의회는 예전처럼 농촌 표를 의식하여 정치적으로 고려 할 것으로 예상 - 최근 DDA 협상에서 국내보조 감축 거절, 감축의무가 없는 새로운 블루박스의 도입 주장, 허용보조의 기준강화 반대 등 은 새 농업법 제정에 관한 미국의 입장을 간접 시사 □ 새 농업법 제정 방향의 주요 열쇠인 DDA 협상과 재정적자를 감안하더라도 현행의 농업보조금 정책 기조는 유지될 전망 - 지난해 10월 감축대상보조 정책의 60% 삭감안은 타 회원국 시장접근의 실질적 확대를 전제로 하기 때문에 미국의 협상 전술이며, 따라서 미국이 감축대상보조 정책에 해당하는 보조 금을 일방적으로 삭감하지는 않을 것이라는 의견 - 실제로 하원의 의원들은 재정상의 이유로 감축대상보조 정책 의 일방적 무장해제는 DDA 협상에서 미국의 입장을 현저히 약하게 한다고 정부를 비판 □ 한편 현행 농업보조금 정책의 변화가 불가피하다는 견해도 있음 - 불공평한 보조 분배, 소규모 가족농의 위기, 농촌 붕괴 우려 등으로 농가소득에 기초한 새로운 제도가 도입될 가능성과, - 더욱 강화될 WTO 규정에 맞게 감축대상보조 정책을 허용보 조나 블루박스 정책으로 전환할 가능성이 있음 - 22 - Ⅳ. 시사점 □ 미국은 경지면적이 세계에서 가장 넓고, 곡물생산량은 세계에서 두 번째로 많은 농업강국임 - 경지면적(‘03년) : 175,500천ha (우리나라의 95배) - 곡물생산량(‘04년) : 389,068천톤 (우리나라의 55배) □ 그럼에도 불구하고 미국은 자국의 농업․농촌 보호를 위해 3중 의 농가소득 안전망을 구축하여 매년 막대한 규모의 농업보조 금을 지급하고 있음 - 3중의 농가소득 안전망 : 마케팅론, 고정직접지불제, 경기대응소득보조 - 최근 5년간 미국이 집행한 직접지불금은 연평균 169억 달러로, 연간 농업소득 총액의 약 30%를 차지 - 쌀 보조금의 경우 호당 60,213달러로, 쌀소득의 57.6% □ 미국은 향후 농업보조금 규모를 결정할 2007년 농업법에서도 현행의 적극적인 농업보조금 정책 기조를 유지할 전망임 - 지난 7월 DDA 협상이 결렬된 주요 원인 중 하나가 미국이 국 내보조의 감축을 거부하였기 때문이며, 농민단체들이 현행의 보 조금 지급 정책의 유지를 바라고 있어 의회는 농촌 표를 의식한 정치적 고려를 할 것으로 예상됨 - 다만 소득의 불안정성 등 현행 농업보조금 정책의 한계를 보 완하기 위해 농가소득에 기초한 농가단위 소득안정제도를 도 입할 가능성이 있음 - 23 - □ 반면 우리나라는 최근 4년간(2002~2005년) 연평균 7,000억 원의 직접지불금을 지급하는데 그침 - 이는 연간 농업소득 총액의 4.6%에 불과 - 특히 최근 4년간 우리나라 전체 직접지불금 중 98.7%를 차지하 는 쌀 보조금의 경우에도 쌀소득의 12.4%에 지나지 않음 < 우리나라 직접지불금과 농업소득(2002~2005년) > (단위 : 억원, %) 구 분 2002 2003 2004 2005 연평균 쌀소득보전고정직접지불 - - - 6,026 - 쌀소득보전변동직접지불 - - - 1,376 - 경영이양직접지불 17 43 141 286 - 친환경농업직접지불 30 30 55 69 - 논농업직접지불 3,929 4,809 4,810 - - 친환경축산직접지불 - - 58 58 - 조건불리지역직접지불 15 5 100 123 - 경관보전직접지불 - - - 6 - 쌀생산조정제 - 810 810 791 - 추곡수매제 직접소득효과1) 1,413 1,127 1,076 - - 직접지불금2)(a) 5,404 6,824 7,050 8,735 7,003 농업소득 총액(b) 144,307 133,630 149,420 150,405 144,441 쌀소득(천원, c) 5,298 5,369 6,014 4,511 5,298 호당 쌀직불금(원, d)3) 547,098 721,613 750,760 931,155 737,656 농업소득대비직불금4)[a/(a+b)] 3.6 4.9 4.5 5.5 4.6 호당쌀소득대비직불금[d/(c+d)] 9.4 11.8 11.1 17.1 12.4 주 1) 추곡수매제 직접소득효과={수매가격-(산지쌀값-도정료)}×수매량. 2) 순 직접지불 정책의 예산과 추곡수매제의 직접소득효과를 합친 금액. 3) 쌀소득보전고정직접지불, 쌀소득보전변동직접지불, 경영이양직접지불, 친환경농업 직접지불, 논농업직접지불, 쌀생산조정제, 추곡수매제 직접소득효과를 합친 금액 을 각 년도 쌀 농가수로 나눈 것임. 4) 미국의 경우 농업소득에 직접지불금을 포함하고 있어, 미국과의 비교를 위해 농업소 득에 직접지불금을 포함하여 산출함. 자료 : 농림부, 각 년도 농림예산자료 및 양정자료. - 24 - □ 특히 DDA 협상, FTA 추진 등 농산물 무역자유화가 급속하게 진행되고 있는 점을 감안하여 농업․농촌에 대한 대폭적이고 지 속적인 지원 확대가 이루어져야 함 - 우선 현행 쌀소득보전직불제의 경우 3년 단위로 변동되는 목 표가격을 새로운 농업협상이 이행될 때까지 현행의 목표가격 (170,083원/쌀80kg)으로 고정하는 방안을 검토할 수 있음 ․ 지난 7월 DDA 농업협상이 무기한 연기됨에 따라 WTO 규정 상 새로운 농업협정 이행 전까지는 2004년 쌀감축대상보조액 (AMS) 1조 3,598억원을 감축하지 않고 그대로 사용할 수 있기 때문에 현행 수준의 목표가격을 보장할 수 있음 - 또한 국제적 추세와 같이 생산중립적 소득보조금, 환경보전 보조금, 국내식량원조와 같은 WTO 규정에서 허용하는 다양 한 보조금 정책의 확대가 필요함 ․ WTO의 2006년 세계무역보고서에 따르면, 미국은 1995~2001년 동안 직접지불금 외에도‘국내식량원조’로 연평균 349억 달러 를 지급하였음 - 한편 직접지불금의 지급에 따른 분배 불공평, 생산유인 등의 문 제점을 감안, WTO가 허용하는 방식의 소득보조와 함께 생산 위험, 농산물 가격변동 위험을 종합적으로 완화시켜주는 농가단 위 소득안정제도 도입을 중기적으로 검토할 수 있을 것임5) 5) 캐나다의 경우 농가와 정부가 공동으로 갹출하여 개별 농가명의의 계좌를 개설, 소득이 일정수준 이하로 하락시 적립금내에서 인출하는 ‘농업소득안정화프로그램(CAIS)’을 시행하고 있는데, 이는 재배면적이나 생산량에 상관없이 농가별 소득에 기초하여 소득이 하락 시 보조하는 방식임. - 25 - < 참고 문헌 > 김태곤. 미국 2002년 농업법의 특징과 영향, 한국농촌경제연구원 세 계농업정보, 2002.5. 김한호. 부자들의 잔치, 미국의 농가소득지지제도, GS&J인스티튜트, 시선집중 GSnJ_제20호, 2006.7.18. 농림부. 각 년도 농림예산자료 및 양정자료. 유춘권․허용준. 미국의 쌀농가 소득안정정책과 시사점, 농협조사연구소, 조사월보 10월호, 2004. 임송수. 미국의 농가소득안정제도 : 발전경과와 실태, GS&J인스티튜트, 시선집중 GSnJ_제11호, 2006.3.7. 최상기. 미국 2002년 농업법과 시사점, 농협조사연구소, CEO Focus 제101호, 2002.7.4. 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