개발부담금의 산정

[강변]

개발부담금의 산정

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1. 개발부담금 제도

_ 개발이익환수에관한법률 소정의 개발부담금제도는, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가(지가)가 상승하여 정상지가 상승분(정상지가 상승분)을 초과하는 불로소득적(불로소득적)인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써, 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다주1) .
주1)

헌법재판소 1998.6.25. 선고 95헌바35등

_ 1978. 12. 5. 개정된 국토이용관리법 제3조의2는 "① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 택지조성사업, 공업용지조성사업 등의 개발사업을 시행하고자 하는 자는 개발부담금을 납부하여야 한다. ② 국가·지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사업이나 정비사업등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저한 이익을 받은 때에는 국가는 그 이익(개발이익)을 환수할 수 있다. 라고 규정하여 개발이익의 환수제도의 근거를 마련하였음에도 제대로 시행되지 아니하다가 1980년대 후반의 부동산투기 근절을 위한 대책 마련의 필요성, 지가의 안정과 토지의 합리적 이용을 위한 토지 공개념 도입의 필요성 등으로 인하여 1989. 12. 30. 법률 제4175호로 개발이익환수에관한법률이 제정되었다.

2. 법적 성격

1) 인적공용부담설
_ 국가가 개발사업을 시행한 사업시행자에게 귀속되는 개발이익을 환수하기 위하여 부과하는 공법상의 금전급부의무라는 점에서 부담금과 유사한 성질을 가진 것으로서 인적공용부담이라는 견해주2)
주2)

대법원 1994.3.25. 선고 93누19542 판결은 "국민에게 경제적 부담을 지우는 공법상의 금전급부의무의 일종"이라고 표현하여 인적공용부담금으로 보고 있는 듯하다.

[384]

2) 새로운 형태의 의무확보수단설
_ 개발부담금은 투기방지와 개발이익에 관한 사회적 갈등을 조정하기 위한 개입수단을 의미한다는 점에서 투기방지를 위한 법령상의 부작위의무의 이행을 확보하기 위한 새로운 형태의 의무이행확보수단의 성질을 가지는 것으로 본다는 견해주3)
주3)

석종현, "개발이익과 개발부담금(고시연구 1990. 7월호)"

3) 준조세설
_ 토지의 이용권과 개발권을 분리하여 개발권을 국가가 가지는 법제하에서는 개발부담금은 개발권에 대한 대가라고 할 것이나 양자를 구별하지 아니한 우리 법제하에서는 개발로 인한 우발적 토지가치의 증가에 대한 준조세적 성격을 가진다는 견해주4)
주4)

박윤흔 행정법강의(하) 611면

3. 개발부담금, 토지초과이득세 및 양도소득세

_ 불로소득적인 개발이익의 환수는 개발이익환수에관한법률에서 정하는 개발부담금 뿐만 아니라 양도소득세, 과거의 토지초과이득세주5) 등 과세적 방법에 의하여도 이루어진다.
주5)

토지초과이득세법은 부동산투기의 억제를 위하여 1989년 12월 31일 제정되어 1990년 1월 1일부터 시행되었는 바, 토지3법에 대한 비판과 IMF로 인한 토지가격의 하락 등으로 인하여 1998. 12. 28. 법률 제5586호로 폐지되었다.

_ 개발부담금과 토지초과이득세는 미실현이익에 대하여 부과되는 공과금 또는 세금이고, 양도소득세는 이미 실현된 이익에 대한 조세라는 차이는 있으나, 근본적인 목적은 비슷하고 부과대상이 미실현이익이건 실현이익이건 상당부분 겹치는 경우가 있어 상호간 조세의 2중 부담이 되지 않도록 조정하는 규정을 두고 있다.
_ 즉 토지초과이득세의 경우 그 과세대상을 유휴토지등으로 한정하고 개발부담금이 부과되는 토지를 비과세대상으로 하고 있었고, 토지초과이득세가 부과된 토지를 양도하는 경우 양도소득세에서 이를 공제하도록 하고(3년 이내 양도의 경우 100%, 6년 이내 양도하는 경우 60%), 개발부담금과 양도소득세 상호간에는 토지의 취득시기와 개발부담금의 부과개시시점(원칙적으로 개발사업의 인가를 받은 날)이 일치하지 아니하므로 양도소득세 중 개발부담금의 부과기간(부과개시시점과 종료시점 사이)에 상응하는 세액에 대하여는 개발부담금을 산정함에 있어 이를 공제하고, 개발부담금이 먼저 부과되었을 경우 이를 양도소득세의 필요 경비등(설비비와 개량비항목)으로 공제한다.주6) ,주7)
주6)

개발이익환수에관한법률 제12조 (양도소득세액등의 개발비용인정) ①부과개시시점후 개발부담금의 부과전에 토지 또는 사업의 양도등으로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세 또는특별부가세가 부과된 경우에는 제11조의 규정에 불구하고 당해 세액중부과개시시점부터 양도등의 시점까지에 상당하는 세액을 동조의 규정에 의한 개발비용에 계상할 수 있다.〈개정 1993.6.11〉

②제1항의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 세액의 범위등은 대통령령으로 정한다.

법시행령 제11조 (양도소득세액등의 개발비용인정) 법 제12조의 규정에 의하여 개발비용으로 계상되는 양도소득세 또는 특별부가세의 세액 범위는 부과종료시점이전에 토지가 양도된 때에는 당해 세액중 부과개시시점부터 양도시까지, 부과종료시점이후에 토지가 양도된 때에는 부과개시시점부터 부과종료시점까지에 상당하는 세액으로 한다. 이 경우 개발비용으로 계상되는 세액의 산정은 양도소득세 또는 특별부가세를 일 단위로 안분하여 산정한다.

주7)

소득세법시행규칙 제79조 (양도자산의 필요경비 계산등) ①영 제163조제3항제4호에서 "재정경제부령이 정하는 것"이라 함은 다음 각호의 비용을 말한다.〈개정 1998.8.11, 2000.4.3〉

1. 하천법·댐건설및주변지역지원등에관한법률 기타 법률에 의하여 시행하는 사업으로 인하여 당해 사업구역내의 토지소유자가 부담한 수익자부담금등의 사업비용과 개발이익환수에관한법률에 의한 개발부담금(개발부담금의 납부의무자와 양도자가 서로 다른 경우에는 양도자에게 사실상 배분될 개발부담금상당액을 말한다). 다만, 개발이익환수에관한법률 제12조의 규정에 의하여 양도소득세가 개발비용에 계상된 경우의 개발부담금상당액을 제외한다.

4. 개발부담금의 산정과 개발비용

1) 부과기준 = 종료시점지가 ­(개시시점지가 + 정상지가상승분 + 개발비용)
_ (가) 종료시점지가 : ① 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액(법 제10조 제1항).〈개정 1997.8.30〉
_ ② 부과대상토지를 분양등 처분함에 있어서 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가등을 받는 경우등 대통령령이 정하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있다(법 제10조 제2항).
_ 다만, 제2항은 제1항에 대한 예외규정이고, 그 규정형식이나 입법취지 등에 비추어 볼 때 처분청은 제2항에 의한 처분가격이 제1항에 의한 가액보다 낮은 경우에 한하여 제2항의 규정을 적용할 수 있다.주8)
주8)

대법원 1998.9.22. 선고 98두5859 판결

_ (나) 개시시점지가 : 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액. 다만, 다음 각호의 1주9) 에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 〈1998. 9. 19 법률제5572호에 의하여 1998. 6. 25 헌법재판소의 위헌결정주10) 에 따라 법 제10조 제3항 을 개정〉
주9)

1. 국가·지방자치단체 또는 건설교통부령이 정하는 기관으로부터 매입한 경우

2. 경매·입찰에 의하여 매입한 경우

3. 지방자치단체 또는 제7조제2항제2호의 규정에 의한 공공기관이 매입한 경우

4. 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 또는 토지수용법의 규정에 의한 협의 또는수용에 의하여 취득한 경우

5. 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우라고 규정하고 시행령(1998. 12. 31.개정)에서는

1. 부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우

2. 사업시행자가 지방세법 제290조의 규정에 의한 법인인 경우로서 그 매입가격이 법인장부에 기재된 매입가격인 경우라고 규정하고 있다.

주10)

헌법재판소 전원재판부 1998.6.25. 95헌바35등: 개시시점지가가 될 수 있는 매입가액의 범위를 시행령에 의하여 한정적, 열거적으로 정할 수 있도록 규정한 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제10조 제3항 단서가 위임입법의 한계를 일탈한 것이고, 재산권의 제한시 피해의 최소성의 요청을 충족시키지 못하고 있으며, 대통령령이 정하는 경우에만 실제 매입가액을 인정하는 것은 그 차별취급의 합리성을 인정할 수 없어 평등의 원칙에 위배되어 위헌이라는 취지

_ 실제 매입가액은 법과 이에 따른 법 시행규칙에 정한 신고기한주11) 에 불구하고 변론종결시까지 입증할 수 있다.주12)
주11)

매입가격의 신고기간은 1993. 8. 12. 개정전 시행규칙에서는 준공인가를 받은 날부터 25일 이내로 규정(시행령에 위임규정)되어 있다가 같은 날 개정되어 부과종료시점으로부터 25일 이내로 규정(1993. 6. 11. 모법에 위임규정 마련)하다가 2000. 5. 25. 개정되어 부담금예정통지를 받은 날부터 15일 이내로 규정하고 있다.

주12)

대법원 2001.9.18 선고 2001두1475 판결은 법시행규칙 4조는 비록 법률의 위임을 받은 것이기는 하나 개발부담금의 신속·정확한 부과징수라는 행정편의를 도모하기 위한 절차규정으로서 단순히 행정규칙의 성질을 가지는 데 불과하므로 비록 납부의무자가 위 규칙에서 정한 기간을 경과한 경우에도 매입가액의 입증은 당해 소송의 사실심변론종결전까지 할 수 있다는 원심의 판단이 정당하다고 하고 있다(93.5.11. 선고 92누13677 전원합의체판결와 같은 취지)

대법원 2001.8.21. 선고 99두4921: 위 위헌 결정전에는 당시 법시행령에 정한 실제 매입가액 외에는 신고할 것을 기대할 수 없었다는 등의 이유로 변론종결시까지 입증할 수 있다고 설시하면서 1998. 9. 19. 개정된 법과 이에 따라 1998. 12. 31. 개정된 후의 시행령은 실제 매입가격의 신고를 요하는 경우를 종전보다 확장하였고, 특히 2000. 5. 25. 개정된 시행규칙에서는 신고기한을 크게 완화하였으므로 개정법령의 해석은 별도의 문제라는 단서를 달고 있다.

_ 또한, 개시시점지가를 실제 매입가액을 기준으로 산정하였다 하여 종료시점지가도 반드시 처분가격으로 산정하여야 한다고 할 수 없다.주13)
주13)

대법원 1998.9.22. 선고 98두5859 판결

_ 그러나 법 제10조 제5항, 시행령 제9조 제6항 제2호, 규칙 제4조의3 제2항은 시장·군수·구청장이 실제매입가격에 의하여 개시시점지가를 산정한 경우에는 종료시점지가도 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 산정하여야 한다고 규정하고 있다. 하지만, 법원이 개발부담금에 관한 소송사건을 심리함에 있어서 종료시점지가의 평가를 명할 경우에는 반드시 2 이상의 감정평가법인에 의한 평가액의 산술평균치를 기준으로 하여야 하는 구속을 받는 것은 아니다.주14)
주14)

대법원 2001.8.21. 선고 2001두1475 판결: 원심이 같은 취지에서 한국감정원 1인에게 이 사건 토지의 지가감정을 명한 후 그 감정결과를 기준으로 종료시점지가를 산출한 것은 적법하다고 하고 있다.

[388]

2) 개발부담금 부과개시시점과 종료시점
_ (가) 개시시점
_ 부과개시시점은 원칙적으로 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다. 다만 이에 대해서는 법 제9조 1항 단서의 예외규정이 있다.
_ (나) 부과종료시점
_ 관계법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가등을 받은 날로 한다. 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다(법 제9조 제3항).
_ 1. 관계법령에 의하여 부과대상토지의 일부가 준공된 경우
_ 2. 납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우주15)
주15)

법시행령 제8조

①법 제9조제3항제2호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.

1. 토지만을 개발하는 개발사업의 경우에는 다음 각목의 1에 해당하는 경우

가. 사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하는 경우

나. 사실상 개발이 완료된 토지에 건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우

2. 주택건설사업등 토지의 개발과 건축물의 건축을 함께 행하는 개발사업의 경우에는 관계행정청의 인가등을 받아 건축물의 사용을 개시하는 경우

②제1항의 경우에 있어서의 개발부담금의 부과종료시점은 다음 각호와 같다.〈개정 1997.6.25〉

1. 제1항제1호 가목의 규정에 의하여 토지를 타인에게 양도하는 경우에는 소득세법시행령 제162조의 규정에 해당하게 된 날

2. 제1항제1호 나목의 규정에 의하여 토지의 사용을 개시하는 경우에는 건축법제16조의 규정에 의한 착공신고일

3. 제1항제2호의 규정에 의하여 건축물의 사용을 개시하는 경우에는 건축법제18조의 규정에 의한 임시사용승인일

[389]

_ 3. 기타 대통령령이 정하는 경우주16)
주16)

③법 제9조제3항제3호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 개발사업에 착수한 후 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 경우를 말한다.

1. 개발사업에 대한 인가등이 당해 법률이 정하는 바에 따라 취소된 경우

2. 사업시행자의 파산 기타의 사유로 개발사업의 시행이 중단되어 사업의 완료가 불가능하게 된 경우

_ 위 법에서 개발완료 시점의 예외적 사유의 하나로 '분양'을 규정한 것은 통상 아파트 건설사업 시행자가 아파트나 상가를 분양할 시점에는 분양가격은 정하여져 있고 또 분양하게 되면 그때로부터 아파트나 상가를 임의로 처분할 수 없는 것이어서, 가사 그 아파트나 상가의 부지가격이 그 후 상승한다 한들 이미 분양을 마친 사업시행자로서는 가격상승으로 인한 이익을 차지할 방법이 없어 같은 법에서 예상하고 있는 개발이익은 이를 얻을 수 없게 된다는 점을 고려하여 같은 법에서 개발완료시점의 예외사유의 하나로서 분양 등을 규정한 것이라고 한다.주17)
주17)

대법원 1995.9.15. 선고 95누6014 판결, 1993.5.11. 선고 92누12841 판결

_ 또한 개발사업은 사실상 완료되었는데도 일부 사업인가조건등을 충족하지 못하여 준공인가가 지연되고 그 결과 부담기간이 길어져서 납부의무자에게 과도한 부담을 주게되는 경우를 방지하기 위하여 준공인가전 완료시점을 인정하는 것이라고도 한다.주18)
주18)

정병윤 저 개발부담금제도해설 p.96: 그러나 법 제10조 제2항에 정한 국가나 지방자치단체의 인가를 받은 분양가격을 종료시점지가로 인정할 경우 준공인가전 부과종료시점제도는 정상지가상승분을 인정받을 수 있는 기간을 단축시킴으로서 오히려 사업자에게 불리하게 작용한다.

_ 다만 법 시행령 제8조 제1항 제1호에서 토지만을 개발하는 사업자의 경우에는 '사실상 개발이 완료된 토지'라는 전제가 붙어 있으므로 분양을 하였다 하더라도 사실상 개발이 완료되지 않았다면 사실상 개발이 완료된 때가 부과종료시점이 될 것이다.
_ 여기서 사실상 개발이 완료된 때라 함은 준공검사를 받을 수 있는 상태가 된 것을 말한다.주19)
주19)

정병윤, 개발부담금제도해설 88p

[390]

_ 이러한 취지에서 최근의 한국토지공사가 지방자치단체들을 상대로 한 개발부담금처분취소소송에서 대법원은, 합동개발방식에 의한 택지조성사업에 있어서는 공사의 중복을 방지하고 주택건설기간을 단축하기 위하여 택지조성이 완료되기 전에 미리 주택건설사업자 등에게 택지를 선공급하고, 그 후 택지조성사업자가 택지를 선공급받은 주택건설사업자 등과 함께 택지조성공사의 남은 부분을 수행하므로, 합동개발방식에 의하여 택지조성사업을 할 경우에 있어서 택지조성사업자가 주택건설업자 등에게 장차 조성될 택지를 선공급하고 그 분양잔대금을 모두 지급받았거나, 주택건설업자 등이 건축공사에 착공하였다 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 이로써 곧 그 택지가 잔대금지급일 또는 착공신고일 당시에 사실상 개발이 완료되었다고 볼 수는 없다고 판시하였다.주20)
주20)

대법원 2002.1.22. 선고 99두8923 판결, 2002.1.25. 선고 99두5139 판결

_ 사실상 개발이 완료된 시점은 인가된 당해 토지개발사업계획의 내용과 성격, 방식을 고려하여 정하여야 할 것으로 보인다. 개발부담금의 부과대상인 토지개발사업에는 물리적인 토지개발행위가 따르지 아니하는 토지 형질변경의 경우주21) 에서부터 단순한 토지조성공사만으로 개발이 완료되는 경우는 물론 더 나아가 사업대상토지에 대한 기간시설공사까지 마쳐져야 비로소 개발된 토지로서의 기능을 획득하였다고 보아야 할 경우 등 여러 형태의 개발방식이 존재할 것이기 때문이다.
주21)

대법원 1999.12.16. 선고 98두18619 전원합의체 판결

_ 실제 한국토지공사나 대한주택공사처럼 대단위의 토지에 대한 개발사업을 하는 경우에는 개개 필지의 토지조성공사(절토와 성토 부지정지공사등)가 완료되었다 하더라도 통상 그러한 개발사업계획에는 그 인가요건에 도로, 상하수도, 전기, 통신시설등 기간시설공사가 포함되어 있을 것이므로 이러한 기간시설공사가 마쳐져야 비로소 그 전체 토지에 대한 개발이 사실상 완료되었다고 보아야 할 것이고, 이러한 기간시설공사는 개개 필지별로 이루어지는 것이 아니라 일정한 사업단위(공구)별로 이루어질 것이므로 그 개발이 완료된 시점도 개개 필지별로 논하기는 어렵고, 최소한 위와 같은 기간시설공사가 하나의 단위로 이루어지는 사업단위별로 개발의 완료 여부를 정함이 타당할 것으로 보인다. 이러한 기간시설 중 상하수도나 전기, 통신시설이 토지의 가치를 증가시키기 위한 토지개발사업의 일부인지 주택의 건축을 위한 공사인지는 상대적이라 할 것이나, 토지개발만을 위한 사업자의 경우 이러한 내용은 당초 사업인가 당시의 개발사업계획에 이미 그 범위가 예정되어 있을 것이므로 큰 문제는 없어 보인다.

3) 개발비용
_ 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로서 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로 개발사업시행자에게 부과징수할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 합리적 방법을 통하여 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 이익을 실제에 가장 가깝도록 공평하게 산정하여야 한다.주22)
주22)

대법원 1996.1.26. 선고 95다7451 판결, 1993.8.27. 선고 93누7518 판결, 1994.6.14. 선고 93누24209 판결등

_ 개시시점지가가 될 수 있는 실제 매입가액의 범위를 시행령에 의하여 한정적·열거적으로 정할 수 있도록 규정하고 있는 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제3항 단서가 위헌이라는 위 헌법재판소의 결정도 개발부담금이 미실현이익을 그 대상으로 하는 허구적, 가공적 측면이 있으므로 이를 현실적으로 얻게 되는 이득과 최대한 근접시켜야 한다는 개념에서 비롯된 것이라 할 수 있다.
_ 그러나 개발이익 자체가 개발사업을 통하여 얻게되는 토지의 가치증진으로 인한 이득을 가리키는 것이므로 개발비용으로 인정되는 비용은 사업시행자가 지출한 비용 중 실제 사업대상토지의 편익 또는 가치의 증가를 가져온 것이라야 한다.주23)
주23)

대법원 2000.6.9. 선고 98두15566 판결, 2002.1.22. 선고 99두8923 판결

_ 법 제11조와 법시행령 제10조 제1항에서 정한 개발비용은 다음과 같다.

[392]

_ 개발비용 = 순공사비(제세공과금 포함) + 조사비 + 설계비 + 일반관리비 + 기타경비 + 기부시설과 토지의 가액 + 당해 토지의 개량비
_ ① 순공사비 = 재료비 + 노무비 + 경비 + 제세공과금(재료비·노무비·경비는 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제9조의 규정에 의한 예정가격결정기준중 공사원가계산을 위한 재료비·노무비·경비의 산출방법을 적용하여 산출하되, 정부표준품셈과 단가(정부고시가격이 있는 경우에는 그 금액을 말한다)에 의한 금액
_ ② 조사비 = 측량비 기타 조사비용 중 순공사비에 해당하지 아니하는 금액
_ ③ 일반관리비 = 당해 개발사업과 관련하여 관리활동부문에서 발생한 제비용
_ {재료비·노무비 및 경비의 합계액에 일반관리비율을 곱한 금액 : 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 제6조}
_ ④ 기타경비 = 건물, 입목, 영업권등에 대한 보상비(개발사업구역안의 것에 한정, 1992. 8. 25. 개정 되기 전에는 개발사업구역안의 것에 한정하지 않았다) + 다른 법령의 규정이나 인가의 조건에 의하여 국가나 지방자치단체에게 납부한 부담금
_ ⑤ 관계법령의 규정 또는 인가등의 조건에 의하여 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 공공시설 또는 토지등의 가액(개발사업의 목적이 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 그 처분가격에 공공시설 또는 토지등의 가액이 포함된 경우에는 제9조 제2항의 규정에 의하여 그 처분가격으로 종료시점지가를 산정하는 경우에 한한다) 공공시설등의 가액은 토지의 가액에 그 시설의 조성원가를 합산한 가액으로 하고, 토지의 가액은 개시시점지가에 부과기간동안의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
_ ⑥ 개량비 = 개발사업 착수전 부과토지의 개량을 위하여 지출한 비용으로 착수개시시점지가에 반영 되지 아니한 비용
_ ⑦ 양도소득세(특별부가세) : 엄밀한 의미에서의 개발비용은 아니나 법 11조에서 일정한 범위의 양도 소득세를 2중 부담의 방지라는 차원에서 개발비용으로 인정하고 있다(순공사비의 제세공과금 항목에 해당).

[393]

4) 판례를 통하여 본 개발비용
_ (가) 인정되는 경우
_ ① 무허가주택철거보상비와 작물보상비주24) , 타인 소유의 토지에 진입로를 개설하여 자기 토지의 편익 증진에 기여한 경우 진입로 개설비용주25)
주24)

대법원 1994.10.28. 선고 94누3858 판결, 1999.5.14. 선고 97누11621 판결

주25)

대법원 1995.3.14. 선고 94누4981 판결, 대법원 1999.9.21. 선고 97누1211 판결(맹지에 진입로를 개설하여 도로에 이르게 함으로써 개발대상토지의 가치를 증진시킨 경우)

_ ② 농어촌특별세 : 양도소득세나 특별부가세에 대한 구 조세감면규제법에 의한 감면세액에 대하여 20%의 농어촌특별세를 부과받은 경우 위 양도소득세나 특별부가세가 개발비용이 아님에도 2중 부담의 방지차원에서 개발비용에 계상할 수 있도록 규정한 취지를 유추적용하여 그 중 부과개시시점부터 양도시점까지에 상당하는 세액을 개발비용으로 계상할 수 있다고 보아야 한다(순공사비의 제세공과금 항목).주26)
주26)

대법원 2001.11.27. 선고 2001두2362 판결

이 사건에서 제1심은 농어촌특별세는 특별부가세의 감면세액을 과세표준으로 하여 부과되는 부가세이므로 특별부가세를 개발비용에 산입할 수 있도록 한 법 제12조를 유추적용함이 상당하고, 만약 특별부가세가 면제되지 아니하였더라면 그 전체를 개발비용으로 인정받을 수 있었는데 특별부가세가 감면됨으로써 부가되는 농어촌특별세를 개발비용에 산입할 수 없다면 형평에 어긋난다는 취지였고, 항소심은 농어촌특별세가 개발사업자체에 투입된 비용이라 할 수 없고, 특별부가세와는 제도의 취지를 달리하고 있다는 점등을 들어 개발비용에 산입할 수 없다고 하였다.

_ ③ 아파트지구개발사업시행자가 주택건설사업계획 승인조건에 의하여 지방자치단체에 납부한 상수도 본관인입공사비 및 시설부담금 중 구 주택건설촉진법에 의하여 지방자치단체가 그 설치의무 및 비용부담의무를 지는 부분(100호 이상 집단으로 건설하는 주택단지 밖의 기간이 되는 상,하수도시설로부터 동 단지 경계선까지의 시설 중 그 길이가 200m를 초과하는 부분의 상하수도 공사)주27)
주27)

대법원 1999.11.12. 선고 97누11850 판결

_ ④ 조성부대비 : 택지조성등의 공사비를 주된 비용으로 하여 발생 지출되는 부대비용으로서 구체적으로 지급수수료, 여비, 교통비, 통신비, 광고 통신비등은 이 사건 개발사업의 시행을 위하여 지출되었다면 이는 개발사업자체에 투입되어 대상토지의 가치증대를 가져온 예정가격준칙상의 경비로서 순공사비에 해당한다.주28)
주28)

대법원 2000.6.9. 선고 98두15566 판결

_ ⑤ 쓰레기처리비용 : 사업자가 당초 사업대상토지 내에 있던 쓰레기를 사업대상토지 내의 다른 장소에 옮겨 매립하였다가(1차 처리) 부당성이 지적되자 다시 이를 사업대상토지 밖의 적법한 쓰레기매립장으로 반출한 경우(2차 처리) 원심은 1차 처리비용만을 개발비용으로 산입한 이 사건 처분을 적법하다고 하였으나, 사업자가 지출한 1, 2차 처리비용 중 당초부터 사업대상토지밖의 적법한 쓰레기매립장으로 반출하는데 소요되었을 비용만큼은 순공사비로 개발비용에 포함시켜야 한다.주29)
주29)

대법원 2002.1.22. 선고 99두8923 판결

_ ⑥ 당초의 주택건설사업의 승인 조건상 토지구획정리사업에 따른 환지계획 확정으로 추가감보되는 토지는 개발부담금의 납부의무자가 지방자치단체에 제공하거나 기부한 토지에 해당하므로 그 토지가 주택건설사업 승인지역 밖에 위치하고 있다 하더라도 그 토지의 가액은 개발비용에 포함된다.주30)
주30)

대법원 2001.10.9. 선고 99두4563 판결

_ ⑦ 조경공사비
_ 원고가 준농림지역 및 농림지역에서 준도시지역(시설용지지구)로 변경하는 국토이용계획변경결정을 받아 자동차출고장 및 부품센터 신축을 위한 부지조성공사를 시행함에 있어 국토이용계획변경결정시 원고에게 전체면적의 21.5% 이상의 녹지공간을 확보하라는 부관이 부가되고, 그 내용으로 경부고속도로변과 군도 23호의 부지 경계선 외곽에 지형여건에 따라 10-15m의 적정폭의 차단녹지를 확보하고 녹지대 지반고는 도로 지반고보다 1-3m 높게 하여 수림대를 조성하도록 한 경우, 원고가 수목식재비용으로 지출한 비용주31)
주31)

대법원 2001.11.27. 선고 2001두3402 판결: 원심은 원고가 단순히 녹지조성에 그치지 않고 주로 조경을 위하여 유실수와 관상수(고가의 수목이 포함)를 식재함으로써 고객 및 직원들에게 쾌적한 환경을 제공하여 사업상 또는 근로조건에 있어서의 편익에 기여한 데에 불과하고 녹지로 조성된 부분은 녹지조성으로 인하여 오히려 토지 이용이 제한됨으로써 객관적 가치가 저감되는 요인으로 작용하였다고 하면서 이러한 비용이 사업대상 토지의 편익 또는 가치를 증가시키는 것이라고 볼 수 없다고 하였으나, 대법원에서는 이러한 비용은 사업대상토지 전체의 편익을 증가시키는 순공사비로 보아야 하고, 일부 유실수나 관상수 등이 포함되어 있다고 하여 달리 볼 것은 아니라고 하면서 위 수목식재비용 중 어느 부분이 이 사건 개발사업과 관련하여 수림대 조성 등을 위한 조경공사에 필요한 상당한 범위내의 비용으로 볼 수 있는지를 가려 개발비용 해당여부를 판단하여야 한다면서 파기환송하였다.

[395]

_ (나) 인정되지 않는 경우
_ ① 취득세, 등록세, 교육세, 방위세, 등기비용등 토지의 취득과 관련된 비용주32)
주32)

대법원 1998.3.24. 선고 96누15077 판결, 대법원 1995.2.14. 선고 94누13030 판결 등, 헌법재판소 1998.5.28. 95헌바37 결정

_ 개발이익 산정의 기초가 되는 개시시점의 지가는 개시시점에 있어서 당해 토지의 정상거래가격을 말하는 것으로 보아야 할 것인바, 등록세, 교육세, 취득세 등은 토지의 취득을 위하여 지출한 비용에 불과하고 당해 토지의 정상거래가격에는 포함되지 않는 것이므로, 이를 개시시점의 지가에 포함시킬 수 없고, 개발사업 자체에 투입된 비용도 아니므로 개발비용에도 포함시킬 수 없다.
_ ② 종합토지세 : 종합토지세는 기본적으로 토지의 보유와 관련하여 부과되는 재산세이므로 사업대상토지에 투입되어 그 편익 또는 가치의 증가를 가져온 순공사비에 해당한다고 할 수 없다주33) .
주33)

대법원 2001.11.27. 선고 2001두2372 판결, 2000.6.9. 선고 98두15566 판결, 1993.4.27. 선고 92누8163 판결

_ ③ 용지부대비 : 사업대상토지의 취득비, 즉 순용지비 등을 주된 비용으로 하여 발생·지출되는 부대비용으로써 사업시행대상토지의 취득 및 관리에 관련된 부수비용에 불과하여 당해 토지에 투입되어 그 편익 또는 가치의 증가를 가져온 개발비용에 포함되지 않는다.주34)
주34)

2001.11.27. 선고 2001두2362 판결, 2000.6.23. 98두3389 판결

_ ④ 원고의 본, 지사에 근무하는 관련부서의 직원에게 지급된 간접비는 작업현장에서 보조작업에 종사하는 노무자나 종업원 및 현장감독자 등을 지급대상으로 하는 예정가격준칙상의 간접노무비와 성격을 달리하여 순공사비의 노무비에 해당한다고 할 수 없다.주35)
주35)

대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결

_ ⑤ 임의로 기부한 금원 : 사업시행기간 중의 집중호우로 사업구역의 토사가 붕괴되어 인근가옥 파손, 인명사상이 초래되자 피해주민들의 민원에 응하여 조위금 및 위로금조로 지방자치단체장에게 기탁금을 출연한 경우 이는 지방자치단체장을 통하여 피해주민들에게 지급한 손해배상금이거나 수재의연금 형식으로 위 단체장에게 기탁한 출연금이라 봄이 상당하고 개발비용에 해당하지는 않는다.주36)
주36)

대법원 1998.2.13. 선고 96누17912 판결

_ (다) 개발비용의 지출시기
_ 통상 부과개시시점부터 부과종료시점까지 지출된 비용을 대상으로 할 것으로 보이나, 그 후에 지출된 비용이라 하더라도 당초의 개발사업에 포함되어 있어 부과종료시점 전에 이미 그 지출이 예정되어 있었고, 부과종료시점의 지가의 형성에 기여하고 있는 비용은 비록 그 지출시기가 부과종료시점 후라 하더라도 개발비용에 포함하여야 할 것이라고 생각된다. 즉, 부과종료시점 이전에 이미 시행, 완료되었으나 그 지출이 종료시점 후에 이루어진 공사비는 물론 부과종료시점 이전에 시작하여 부과종료시점을 지나 완료된 공사의 공사비라 하더라도 부과종료시점까지 이미 그 지출이 예정되어 있었던 비용 등은 개발비용으로 인정되어야 하리라고 생각된다.
_ 그러나, 부과종료시점 이후에 새로이 시행된 공사비 등은 종료시점지가에 반영되지 아니한 것으로서 개발비용에 포함시킬 수 없다.주37)
주37)

대법원 1999.9.21. 선고 97누1211 판결: 부과종료시점인 1993. 12. 21. 이후인 1994. 3.경부터 1994. 5. 30.까지 시행된 토사유실방지벽 공사비 및 외부진입로 포장공사비, 1994. 6.경 시행된 경계도로 포장공사비는 이 사건 개발사업이 완료된 후에 지출된 비용으로서 이 사건 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용이라고 보기 어려울 뿐만 아니라 이 사건 토지의 종료시점지가에 반영되지 아니한 것으로서 개발비용에 포함시킬 수 없다.

_ 그리고 개발사업 착수전 부과토지의 개량을 위하여 지출한 비용으로 착수개시시점지가에 반영되지 아니한 비용이 개발비용(위 개량비 항목)에 포함됨은 앞에서 본 바와 같다.
_ (라) 어떤 비용이 개발비용으로 인정될 수 있는지의 여부는 토지개발사업의 성격과 인가된 사업내용에 따라 달라지기 때문에 일률적으로 말하기는 어렵다.
_ 예컨대, 공장건립을 목적으로 한 공업용지조성사업자의 경우 폐수처리장 공사비용은 공장건축물의 부대시설이므로 토지의 개발비용으로 인정되지 않을 것이나, 광역적 도시기반조성사업자가 인가 요건에 따라 하수도종말처리시설을 한 경우의 비용은 개발비용으로 포함시켜야 할 것이고, 주택 건축을 목적으로 한 주택용지개발사업자에게는 조경비용이 주거환경을 개선하여 당해 주택의 가치를 높이기 위한 비용으로 평가되어 개발비용에 포함되지 않게 될 가능성이 많을 것이나, 광역적 도시기반조성사업자가 공원조성을 위하여 들인 조경비용은 통상 사업인가의 내용에 포함되어 있어 개발비용에 포함될 것이다. 그 밖에 전기, 통신, 도시가스관 설치공사 등도 토지 전체의 편익을 위한 기간시설에 해당되는 부분과 개개의 건축물에 부속되는 공사에 해당되는 부분이 구분되어져야 할 경우가 있을 것이다.
_ 또한 사업시행자의 귀책사유로 인하여 발생한 비용이나 부당하게 증가된 부분은 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다.


5. 몇 가지 문제점

_ 개발부담금 산정에 관한 판례들을 살펴보면, 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 합리적 방법을 통하여 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 이익을 실제에 가장 가깝도록 공평하게 산정하여야 한다고 하면서도, 개발비용은 개발사업에 투입되어 당해 토지의 가치와 편익의 증진에 기여한 비용으로서 개발종료시점의 지가형성에 기여한 비용으로 제한을 가하고, 법률에서도 개발비용에 대하여 이를 제한적으로 규정함으로써 때로는 토지개발사업자가 정당하게 지출하였으나 토지의 매입가액이나 개발이익 어느 쪽으로도 인정되지 않음으로써 가공적인 개발이익을 만들어내는 측면이 있음을 생각해 볼 수 있다.

[398]

_ 가) 취득세, 등록세등 토지의 구입과 관련하여 지출한 비용
_ 이러한 세금이나 토지의 구입과 관련하여 지출한 비용은 법 시행령 제10조 제1항에서 정한 개발비용의 어떤 항목에도 쉽게 포함시키기는 어려워 보이고, 성질상 토지의 매입가격에 포함되는 것이 합리적일 것 같으나 법에는 이를 인정하는 규정이 없다.
_ 양도소득세에서 실지의 거래(취득)가액에 취득세, 등록세 기타 부대비용 뿐만 아니라 토지의 취득에 소요된 소송비용, 화해비용까지도 포함시키고 있는 점(소득세법시행령 163조)과 대비되는 부분이다(기준시가에 의할 경우에는 토지의 경우 개별공시지가의 3/100을 필요경비로 인정하고 있다).
_ 대법원 1996.7.30. 선고 95누11177 판결이 개발이익을 산출함에 있어서는 가급적 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 이익을 실제에 가깝도록 산출하여야 한다고 하면서 사업시행자가 토지를 구입시 부담하기로 한 양도소득세가 실제의 매입가격에 포함된다고 판시한 것은 주목할 만하다.
_ 이러한 취득세등을 매입가격이나 개발비용으로 인정하지 아니하는 이유로 판례가 들고 있는 것은 이러한 비용이 개발사업 자체에 투입된 비용이 아니고 개시시점에 있어서 당해 토지의 정상거래가격이라고 할 수 없다는 것이나, 사업시행자가 실제 매입가격을 입증하여 이를 개시시점지가로 공제해야 할 경우 실제 지출한 취득세, 등록세 등을 공제하지 않는다면, 그에 상당하는 가공적인 이익을 만드는 결과를 가져올 것이다. 특히 종료시점지가를 국가 및 지방자치단체의 인가를 받은 분양가격으로 하고 개시시점지가를 실제 매입가액으로 할 경우는 위 세금등을 공제하지 아니하면 그 금액 상당의 가공이익이 발생함이 명백하게 된다.
_ 헌법재판소 1998.5.28. 95헌바37 전원재판부 결정에서 "개발부담금은 공시지가에 의하여 그 금액을 산정하고 있는데, 공시지가는 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 적정가격을 말하고, 이 적정가격은 인근 유사토지의 거래가격, 임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등으로 종합적으로 참작하여 평가하는 것이므로, 부과대상 토지가액을 공시지가로 평가한 이 사건에서 토지매입관련경비는 개발비용산정대상의 경비로 볼 수 없다."고 설시한 것은 실제매입가액에 의하는 경우를 의도적으로 유보한 듯한 느낌도 준다.
_ 나) 종합토지세
_ 종합토지세는 토지의 보유와 관련하여 부과되는 재산세이므로 개발사업에 투입되어 토지의 가치를 증가시키는 개발비용에는 포함되지 않는다는 것이 확립된 대법원 판례이다. 다만 이에 대하여는 토지의 개발과 그 공급을 목적으로 하는 한국토지공사나 대한주택공사의 경우 통상 토지의 보유를 목적으로 하지 아니하고, 지방세법시행령 제195조의15가 1. 한국토지공사법에 의하여 설립된 한국토지공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지와 2. 대한주택공사법에 의하여 설립된 대한주택공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 주택이나 대지를 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지의 경우에는 취득일부터 5년이 경과하기 전에 개발사업을 착수하는 경우 분리과세대상으로 정하고 있는 점과 법인세법에서도 종합토지세가 손금에 산입되고 있는 점등에 비추어 위 분리과세대상에 해당되는 토지에 대한 종합토지세 중 개발사업 시행기간 동안 발생한 부분은 개발비용으로 인정되어야 한다는 견해가 있다.주38)
주38)

이영동판사님의 견해

6. 결 론

_ 개발부담금 산정의 문제점은 근본적으로 미실현이익에 대하여 과세한다는 점에서 출발한다. 이익이 있는 곳에 조세를 부담시키는 것이 아니라 부동산투기의 억제라는 목적을 위하여 장래 실현될 지 여부를 알 수도 없는 이익에 대하여 이를 평가하여 미리 부담금을 부과함으로써 부정확한 개발이익 산정으로 인한 불만을 초래하고, 사업자의 입장에서는 납부할 재원을 미리 확보해야 하는 부담을 지우는 등 여러 문제점을 초래한다. 개발이익이 있다고 평가되어 부담금을 납부한 다음 부동산가격의 하락으로 실제 양도시 아무런 양도차익을 얻지 못한다면 개발부담금제도는 허구 그 자체가 될 것이다.