트럼프의 외교전략; 미주의 지배자, 독재자들의 친구, 유럽의 배신자, 사소한 분쟁의 중재자, 기다릴 수밖에 없는 동맹국들

[위종민]

채텀하우스에 실린 미국 전략문서의 분석입니다. 

트럼프의 새로운 국가안보 전략: 거래를 성사시키고, 유럽을 압박하며, 독재자들 주변에서는 조심스럽게 움직이다 이 전략은 미국의 변동성과 예측 불가능성을 확인한다. 다른 국가들이 대응하는 최선의 방법은 여전히 헤지다.

전문가 코멘트

2025년 12월 9일 발행 — 읽는 데 4분

이미지 — 2025년 11월 11일 버지니아주 알링턴의 알링턴 국립묘지에서 열린 기념식에서 도널드 트럼프 대통령과 JD 밴스 부통령이 경례하고 있다. (안나 머니메이커/게티 이미지 사진)

로럴 랩 미국 및 북미 프로그램 국장

도널드 트럼프 대통령의 국가안보 전략은 유럽 전역에 둔중한 충격으로 다가왔고, 베이징과 모스크바에서는 건배의 대상이 됐다. 유럽의 현재 진로에 대해 가장 가혹한 비판을 쏟아내며, 33쪽 분량의 이 거대 전략은 상업적 유대, 러시아와의 전략적 안정, 그리고 라틴아메리카에서의 강력한 미국의 역할을 밀어붙인다.

중국에 대한 언급은 제한적이며 오직 경제적 경쟁자로만 다루고 있는데, 이는 러시아와 중국을 미국의 영향력을 ‘약화시키려는 수정주의 세력’으로 규정했던 대통령의 2017년 전략을 버리는 것이다. 새로운 전략은 미·유럽 관계와 민주적 가치에 대한 헌신을 집단 안보 체제의 핵심으로 삼아온 이들에게는 강한 자극이 되는 읽을거리다.

본질적으로 안보 전략은 대외 메시지 문서이자 관료적 지침의 집합이다. 이는 대통령의 의사결정을 구속하지 않으며, 오히려 대통령의 결정에 의해 구속된다. 따라서 실제로 문서의 문구를 충실히 따른 행정부는 거의 없었다. 또한 이러한 전략들은 언제나 사건의 전개에 의해 빠르게 무력화될 위험에 노출돼 있다.

2025년 전략은 트럼프의 첫 임기 전략보다 그의 세계관에 더 밀접하게 부합한다. 그러나 그 안의 모순들은 그 효과를 제한할 것이다.

더 순응적인 체제에서 나온 더 충실한 문서 트럼프의 2017년과 2025년 전략은 마치 전혀 다른 두 행정부의 산물처럼 읽히는데, 이는 당연한 일이다.

2017년 문서는 러시아와 중국과의 강대국 경쟁을 미국 외교정책의 핵심 과제로 규정했으며, 미국의 가치를 증진하고 세계 권력 역학을 고려하려는 ‘원칙적 현실주의’에 기반했다. 이는 트럼프의 본능을 완화하려는 내각 내 조정자들(짐 매티스, H.R. 맥매스터, 렉스 틸러슨 등)과 이를 가능하게 한 인물들(스티븐 밀러, 윌리엄 바 등) 사이의 타협 문서였다. 내부 논쟁은 있었고, 일부는 매우 격렬했다. 관료 조직도 명목상으로는 문서 작성에 관여했는데, 작성자는 국무부의 경력 공무원이었다.

8년이 지난 지금, 새로운 전략은 상업적 거래와 권위주의적 타협에 의해 움직이고 있다. 충성파들로만 구성된 내각은 거의 아무런 견제 없이 트럼프의 비전을 추진해왔다. DOGE와 대규모 해고로 위축된 관료 조직은 그 이행 과정에서 거의 마찰을 제공하지 않을 가능성이 크다.

트럼프의 측근들은 유럽에 대한 경멸을 문서에 주입했다. 강력한 대서양 관계는 더 이상 미국 국가안보에 필수적인 것으로 여겨지지 않는다. 이 전략에서 상업적 합의는 가치를 압도할 수 있다. 강대국들은 서로의 지역에서 개입을 제한함으로써 공존할 수 있다. 그리고 힘은 중요하다.

그러나 대통령을 가능하게 하려는 행정부를 반영하고 있음에도 불구하고, 이 문서는 구멍과 미봉책으로 가득 차 있다.

독재자에 대한 예외 이 전략은 미국이 중동의 정부들에 대해 더 이상 그들의 국내 정치에 대해 ‘잔소리(hector)’하지 않을 것이라고 명시한다. (“일은 일어나는 법이다”라고 트럼프는 최근 사우디 왕세자와의 백악관 집무실 회동에서 자말 카슈끄지 살해에 대해 질문받았을 때 말했다.)

— 매튜 휘태커 미국 NATO 대사가 트럼프 행정부 하에서의 미국 외교정책에 대한 유럽의 우려에 대해 발언하고 있다.

이 접근법은 ‘일관성이 없거나 위선적이지 않다’고 전략은 주장하는데, 이는 워싱턴이 ‘그들의 전통과 역사와 크게 다른 민주적이거나 다른 사회적 변화를 강요하는 것’을 삼가야 하기 때문이라는 것이다.

그러나 이 전략은 유럽의 ‘문명적 소멸’을 막기 위한 전면적인 가족 개입을 감행한다. 유럽의 통제되지 않은 이민, 출산율 감소, ‘표현의 자유 검열과 정치적 반대파 억압’이 유럽의 유럽다움을 붕괴시킬 위험이 있다고 문서는 말한다.

‘애국적 유럽 정당’의 부상에 대한 전략의 ‘큰 낙관론’은 2월 밴스 부통령의 뮌헨 안보회의 연설의 주제를 확장한 것으로, 그동안 암묵적이었던 내용을 노골적으로 드러낸다.

미국은 대서양 횡단 민족주의 운동을 육성할 것이다. 그러나 다른 지역에서는 개입하지 않을 것이다. 이는 전략에서 가장 폭로적이고 극적인 모순이며, 수십 년간의 미국 공식 정책과 결별하는 것이다.

서반구의 보안관, 그 밖의 지역에는 없다 라틴아메리카에 대한 미국의 관리는 이제 확립된 정책이다. 19세기 체제를 재활용해, 먼로 독트린에 대한 ‘트럼프 보충 원칙(Trump Corollary)’은 이주, 마약 밀매를 통제하고 핵심 공급망을 확보하기 위해 지역 정부들과의 미국의 유대를 동원하고 확대한다.

이들 국가들은 ‘주권 국가와 자유 경제로 이루어진 미국 주도의 세계’와 ‘지구 반대편 국가들의 영향을 받는 평행 세계’ 중 하나를 선택해야 한다는 냉혹한 선택을 제시받는다. 이는 야심찬 권력 행사다. 만약 이 전략이 자원을 배정받는다면 — 큰 전제이지만 — 미군은 이 지역으로 유입될 것이고, 순응적인 정부들에는 경제적 지원이 제공되며, 미국의 훨씬 더 무거운 손길이 이들 지도자들의 어깨 위에 놓이게 될 것이다.

미국은 더 이상 세계를 떠받치는 아틀라스가 되지 않을 것이다. 대신 무자비하게 우선순위를 정할 것이다. 그러나 동시에 모든 곳에서 평화 협정을 추구할 것이다.

하지만 이 전략은 다른 국가들에게 이렇게 말한다. 집에서 이런 짓을 하려 들지 말라고. 미국은 전 세계에서 ‘어느 단일 경쟁 국가의 지배’도 막을 것이다. 아시아에서는, 세계 해운의 중요성을 감안해 남중국해를 어떤 경쟁자도 지배하지 못하게 하겠다는 입장을 취한다. 유럽에서는 미국이 동맹과 파트너들과 함께 대륙을 지배하려는 어떤 적대적 세력도 ‘저지할 수 있고, 저지해야 한다’고 말한다.

중동에서는 미국이 ‘[그 지역], 그 석유와 가스 공급, 그리고 그것들이 통과하는 요충지’를 적대적 세력이 지배하는 것을 막는 데 이해관계를 갖고 있다. 지역 지배자를 견제하는 것은 미국의 파트너들을 결집시킬 수 있는 인기 있는 전략이며, 과거 행정부들도 이를 추구해왔다. 그러나 자국의 지역을 지배하려는 시도를 하면서, 이 문제에 대한 미국 정책에는 오래된 위선의 비판이 따라다닐 것이다.

주변부의 세계적 평화 중재자 이 전략은 미국이 더 이상 세계를 떠받치는 아틀라스가 되지 않을 것이며, 대신 무자비하게 우선순위를 정할 것이라고 밝힌다.

그러나 동시에 모든 곳에서 평화 협정을 모색할 것이다. 문서는 ‘주변부’ 지역의 분쟁을 끝내려는 트럼프의 노력을 정당화하는데, 이는 미국의 ‘핵심 이익’을 넘어선 국가들에서도 거래가 안정성을 높이고, 영향력을 강화하며, 새로운 시장을 열 수 있기 때문이다.

광범위하게 적용된다면, 이는 정책 우선순위 설정의 어떤 시도와도 모순되는 것으로 보인다. 여기서 트럼프 대통령의 노벨 평화상 캠페인이 핵심 이익이다.

무역 문제로서의 중국… 그리고 무역 파트너로서의 중국 새로운 전략은 중국을 군사적 경쟁자라기보다는 강력한 경제로 본다. 그러나 미국은 중국과의 경제적 탈동조화를 추구하고 있는가, 아니면 ‘진정으로 상호 이익이 되는 경제 관계’를 추구하고 있는가?

이 전략은 약탈적 국가 주도 보조금, 불공정 무역 관행, 지식재산권 절도, 산업 스파이 행위, 미국 공급망에 대한 위협 — 그리고 펜타닐 전구체의 수출 — 을 규탄한다.

기사 후반부 이러한 우려들은 베이징을 정면으로 겨냥하고 있지만, 중국이라는 단어는 문서의 3분의 2 지점에 와서야 등장한다. 행정부는 내년으로 다가온 트럼프의 베이징 국빈 방문을 앞두고 건설적인 무역 관계에 대한 비전을 제시하려는 목표를 정당하게 갖고 있다. 그러나 ‘미국의 경제적 독립을 회복’하는 것과 워싱턴과 베이징 모두에 이익이 되는 무역 관계를 어떻게 동시에 구축할 수 있을지에 대해서는 여전히 갈등을 보인다.

세상의 헤지 국가들이여, 단결하라 이번 주 들떠 있든 침울하든, 각국 수도들은 새로운 전략을 소화하며 미국에 대한 자신들의 접근법을 재점검하기 위해 모이고 있다. 이 문서는 국가들이 이미 선택해온 경로를 확인해줄 뿐이다. 파트너십을 다각화하라.

관련 작업 독립적 사고: 트럼프의 국가안보 전략은 유럽, 중국, 중동에 무엇을 의미하는가? 헤지는 얼마 전까지만 해도 미국과 중국 사이의 이분법적 선택을 거부하고 협상력을 구축하는 방식이었다. 이제는 변동성과 예측 불가능성으로부터 보호하는 수단이기도 하다.

유럽은 밴스의 뮌헨 연설 이후 헤지를 시작했으며, 미사일 방어, 사이버, 드론 역량을 개발하기 위해 1,500억 유로의 대출을 승인했다. 브라질은 미국 의존도를 제한하기 위해 미국 밖으로 다변화된 무역 관계를 강조해왔다. 이러한 활동들은 유럽과 그 밖의 지역 모두에서 이제 더욱 시급해졌다.

미국의 전략은 하루아침에 이행되지는 않을 것이다. 관심의 이동으로 인해 그 핵심 요소들 중 상당수는 실현되지 않을 수도 있다.

그러나 이 전략은 트럼프 하의 다음 3년을 이해하고 항해하기 위한 확정적인 — 비록 모순적이지만 — 로드맵을 제시한다. 현실이든 단순한 희망 사항이든, 미국은 대서양에서 멀어지고 있다 — 상업적 거래와 독재자들을 위한 안락한 삶의 바다로, 절벽을 넘어 떨어지듯이.

Trump’s new national security strategy: Cut deals, hammer Europe, and tread gently around autocrats | Chatham House – International Affairs Think Tank

Trump’s new national security strategy: Cut deals, hammer Europe, and tread gently around autocrats

The strategy confirm‎s US volatility and unpredictability: hedging remains the best way for other countries to respond.

Expert comment

Published 9 December 2025 —4 minute READ

Image — President Donald Trump and Vice President JD Vance salute during a ceremony at Arlington National Cemetery on 11 November 2025 in Arlington, Virginia. (Photo by Anna Moneymaker/Getty Images)

Laurel Rapp

Director, US and North America Programme

President Donald Trump’s national security strategy landed with a thud across Europe and to toasts in Beijing and Moscow. Saving the harshest critiques for Europe’s current trajectory, the 33-page grand strategy pushes commercial ties, strategic stability with Russia, and a strong US hand in Latin America.  

The document’s limited references to China – and only as economic competitor – abandons the president’s 2017 strategy, which called both Russia and China ‘revisionist powers’ seeking to ‘weaken US influence’.  The new strategy is a bracing read for those who have centred the US–Europe relationship and commitment to democratic values at the heart of collective security arrangements.

At its core, a security strategy is a public messaging document and set of bureaucratic instructions. It does not constrain – but is constrained by – the president’s decision-making. Few administrations have therefore faithfully hewed to the letter of the text. And all such strategies are vulnerable to being quickly overtaken by events.  

The 2025 strategy aligns more closely with Trump’s worldview than his first. But its contradictions will limit its effectiveness.    

A more faithful text from a more compliant system

Trump’s 2017 and 2025 strategies read like two very different administrations – and rightfully so.  

The 2017 document identified great power competition with Russia and China as the animating US foreign policy challenge, grounded in ‘principled realism’ that sought to advance US values and account for global power dynamics. It was a compromise text between cabinet moderators of Trump’s instincts (like Jim Mattis, HR McMaster, and Rex Tillerson) and the enablers (like Stephen Miller and William Barr). There was internal debate, some very heated. And the bureaucracy was nominally involved in shaping the text: the author was a career State Department civil servant.   

Eight years later, the new strategy is driven by commercial deals and authoritarian accommodation. A cabinet composed only of loyalists has advanced Trump’s vision with few checks. A cowed bureaucracy, buffeted by DOGE and mass firings, will likely offer little friction in its implementation.

Close Trump confidantes have infused a disdain for Europe into the text: a strong transatlantic relationship is no longer thought critical to US national security. In this strategy, commercial arrangements can override values. Great powers can coexist by limiting meddling in each other’s regions. And strength matters.  

Yet for all that the document reflects an administration that seeks to enable the president, the text is rife with holes and papered-over contradictions.  

The autocrat’s exception

The strategy states that the US will no longer ‘hector’ governments on their domestic politics in the Middle East. (‘Things happen’ Trump said recently when asked about Jamal Khashoggi’s murder during a meeting with the Saudi Crown Prince in the Oval Office).  

— 

US NATO ambassador Matthew Whitaker addresses European concerns about US foreign policy under the Trump administration.

The approach is not ‘inconsistent or hypocritical’, the strategy claims, as Washington should refrain from ‘imposing on them democratic or other social change that differs widely from their traditions and histories’. 

Yet the strategy makes a full-throated family intervention to forestall Europe’s ‘civilizational erasure’. Europe’s unchecked immigration, declining birthrates, ‘censorship of free speech and suppression of political opposition’ risks cratering Europe’s Europeanness, it states.  

The strategy’s ‘great optimism’ for the rise of ‘patriotic European parties’ builds on the themes of Vice President JD Vance’s Munich Security Conference speech in February, saying the previously quiet part out loud:  

The US will cultivate transatlantic ethno-nationalist movements. But it will not meddle elsewhere. It’s the most revealing and dramatic contradiction in the strategy, and it breaks with decades of US stated policy.

A sheriff in the West, none for the rest

US management of Latin America is now settled policy. Repurposing a 19th century arrangement, the ‘Trump Corollary’ to the Monroe Doctrine enlists and expands US ties with regional governments to control migration, drug trafficking, and secure critical supply chains.  

These countries face a stark choice, they are told, between an ‘American-led world of sovereign countries and free economies’ or ‘a parallel one which they are influenced by countries on the other side of the world’. It’s an ambitious power move. If the strategy is resourced – a big if – US troops will pour into to the region, economic assistance will flow to compliant governments, and a much heavier US hand will rest on these leaders’ backs.  

The US will no longer be Atlas, propping up the world: instead, it will ruthlessly prioritize. Yet, it will also seek peace deals everywhere.

But, the strategy informs other countries: don’t try this at home. The US will prevent ‘domination by any single competitor nation’ around the world. In Asia, the strategy rejects the ‘potential for any competitor to control the South China Sea’ given its global shipping importance. In Europe, the US can and must work with allies and partners to ‘prevent any adversarial power from dominating’ the continent.  

In the Middle East, the US has an interest in ‘preventing an adversarial power from dominating the [region], its oil and gas supplies, and the chokepoints through which they pass’. Countering regional dominators is a popular strategy that can enrol US partners, and one past administrations have also pursued. But by seeking to dominate its own region, old charges of hypocrisy will dog US policy on the matter.  

Global peacemaker in the periphery 

The strategy states that the US will no longer be Atlas, propping up the world: instead, it will ruthlessly prioritize.  

Yet, it will also seek peace deals everywhere. The document justifies Trump’s efforts to end conflicts in ‘peripheral’ regions because, even in countries beyond US ‘core interests’, deals can increase stability, strengthen influence, and open new markets.  

If applied broadly, that would seem to contradict any effort at policy prioritization. Here, President Trump’s campaign for the Nobel Peace Prize is the core interest. 

China as trade problem…and trade partner 

The new strategy sees China more as a powerful economy, and less of a rival militarily. But is the US pursing economic decoupling from China or ‘a genuinely mutually advantageous economic relationship’?  

The strategy condemns predatory state-directed subsidies, unfair trading practices, intellectual property theft, industrial espionage, and threats against US supply chains – and exports of fentanyl precursors.  

Topics

• US foreign policy
• European defence

Regions

• United States of America

Departments

• US and North America Programme

Subscribe to our weekly newsletter

Our flagship email provides a round-up of content, plus the latest on events and how to connect with the institute.

Enter email

Subscribe

Article 2nd half

These concerns take square aim at Beijing, yet the word China is only introduced two-thirds into the document. The administration rightfully aims to offer a vision for constructive trade relations as Trump’s state visit to Beijing approaches next year. But it remains conflicted on how it can hope to both ‘restore American economic independence’ and craft a trade relationship that benefits Washington and Beijing.  

Hedgers of the world unite 

Whether gleeful or glum this week, capitals are digesting the new strategy and convening to gut check their own approaches to the US. This text should only affirm the path countries have already charted: diversify your partnerships. 

Related work

Independent Thinking: What does Trump’s national security strategy mean for Europe, China and Middle East?

Hedging was, until recently, a way to reject the binary choice between the US and China and building negotiating leverage. Now, it also protects against volatility and unpredictability. 

Europe began to hedge after Vance’s Munich speech, approving a €150 billion loan to develop its missile defence, cyber, and drone capabilities. Brazil has touted its diversified trade relationships away from the US to limit its dependence. Such activities – for Europe and beyond – are now more urgent.

The US strategy will not be implemented overnight. Due to shifting attention, its core elements many never be realized. 

But it offers a definitive – if contradictory – roadmap to understand and navigate these next three years under Trump. Whether a reality or simply wishful thinking, the US is headed away from the Atlantic – off a cliff into a sea of commercial deals and easy living for the autocrats.