얼마전에 제가 환경관련 논문을 하나 썼는데 환경부에서 우수논문이라나 머라나..ㅎㅎㅎ

[In生In死 ™[이상길]]

환경공간정보를 활용한

개발행위허가 시 토지적성검토제 도입방안

이 상 길¹⁾ 

1) 지투토지정보기술(주) 대표, 서울시립대학교 대학원 도시과학/GIS공간정보공학전공 공학석사

The Land Suitability Review System Introduction Plan

use by the EGIS system

Gil Isang

요      약

정부는 2003년 국토의 난개발을 방지하고자 국토이용에 초점이 맞춰진 국토법을 선 계획 후 이용체제인 국토의계획및이용에관한법률로 개정하면서 토지적성평가제도를 도입하였다. 이제도는 토지가 갖는 성격 중 토지적성을 보전적성, 생산적성, 개발적성으로 구분하고, 일정점수에 따라 토지의 적성을 평가하는 제도이다.  

그런데 이 토지적성평가제도가 모든 개발에 적용되는 것이 아니라 도시관리계획의 입안, 지구단위계획, 도시계획시설결정 등 일정규모이상 개발이나 특정사업에만 평가를 하도록 되어있어, 전원주택, 전원가든과 같은 소규모시설은 개발행위허가 허가조건만 충족되면  수려한 경관을 훼손하는 개발도 토지적성에 대한 객관적 검토나 평가 없이 허가된다. 그렇다고 소규모 개발행위에 고비용이 수반되는 토지적성평가를 실시하도록 하는 것도 사실상 무리이어서 인·허가 시 공무원이 주관적으로 체크하는 것 외에 제도시행 이후 10년 가까이 대안 없이 난개발이 방조되어 왔다.

따라서 이러한 소규모 개발행위가 난개발로 변질되는 것을 미연에 방지하는데 환경부 공간정보서비스를 활용한 “토지적성검토” 제도를 제안하고자 한다. 환경부에서 제공하는 시스템을 활용하는 것이어서 거의 검토비용이 소요되지 않으며 공적자료로서 자료의 신뢰성이 평가수준과 큰 차이가 없어 소규모개발사업 부지의 토지적성을 객관적으로 파악하는데 큰 효과를 기대할 수 있다고 판단된다.

주요용어 : 환경공간정보, 토지적성검토, 개발행위허가

ABSTRACT : The government prevents the development thoughtless for the environment of the national land  in 2003, The law revision to an usage after a before plan law. Introduced the land suitability assessment system in this law. This system is land aptitude according to the score division to an landscape, agricultural, developable. Become apply at the drafting of the city officer plan, the earth unit plan and the city plan equipment decision etc, large areal development or business project not to be applied but to all development. Consequently, can not control small development which damages the environment. Because are just suitable to a permission criteria, do not review about the land aptitude. But it so difficult to request the land suitability assessment which large sum of the money raises at a small development.

Consequently, try to propose the "Land Suitability Review" to use by  the Environment Geographic Information System(EGIS), not to make the development to damage the environment for a small development. This review is not cost almost and the reliability of the data as the public data to the system to offer government. Therefore difference not the result of the assessment with the result of the review almost. So that become expectation the effectiveness objectivity grasp land aptitude of the small development.

Keyword : EGIS, Land Suitability Review(LSR), Land development

Ⅰ. 서  론

최근 열대성 집중호우가 빈번해 지면서 우면산 산사태피해를 비롯해 그동안의 국토 난개발로 인한 피해가 속속 가시화되고 있다. 자연환경에 친화적이지 못한 개발에서 그 원인을 찾을 수 있는데. 무리한 절·성토와 그릇된 전원(田園)지상주의가 토지성격의 변화를 초래하였고, 이는 부자연환경이 되어 고스란히 엄청난 재해로 인간에게 되돌아 왔다. 특히 이러한 난개발은 소규모 개발행위에서 주로 발생하고 있다. 그런데 그 이유를 안전 불감증이나 부실공사와 같은 개발행위자의 책임으로 일체를 전가하는 경향이 있는데 이는 사실과 다르다. 물론 1차적인 책임이 개발행위자에게 있는 것은 사실이지만 소규모 개발이 난개발로 변질될 수밖에 없는 근본적이고 구조적인 문제는 안고 있다. 근본적인 문제라면 법제도적인 측면의 문제를 말하며, 구조적인 문제라면 공무원의 능력 또는 전문성 즉 행정적 측면을 말한다. 첫째 법제도적인 측면을 살펴보면 국토계획및이용에관한법률(이하 국계법)에서 규정하고 있는 연접개발제한제도이다. 이 제도는 2003년부터 2011년까지 8년 동안 소규모개발행위에 군림하며 온갖 난개발을 부추기고 2011.3.9 사실상 연접개발제한 규정은 폐지되었지만 대안규정으로 제시된 도시계획심의제도는 더 큰 난개발을 부추길 제도로 판단된다. 연접개발제한제도의 주요골자는 보전지 대비 개발지를 면적밀도로 규제하여 국토자연환경의 급속한 잠식을 막는다는 발상이다. 전국토를 용도지역별로 구분하고 용도지역별로 1인1회1목적으로 개발할 수 있는 최대면적을 획일적으로 제한하는 것인데, 그나마도 연접한 기개발지 면적을 최대면적에서 공제해야하기 때문에 법이 정하는 비율에 맞춰 건축물을 짓고자할 경우 절대적으로 대지면적이 협소해 무리하게 대지를 급경사면으로 조성하고 그에 따라 당연히 옹벽, 축대 등이 혐오스럽고 위태로울 정도로 높아지고, 배수로, 배수관, 포장량 등의 증가로 집수도달시간이 단축되어 저지대 침수와 역류의 원인이 되어 왔다. 급기야 부족한 개발지를 조금이라도 더 확보하려고 기개발지와 연접하지 않게 하기위해 마치 도로를 따라 산속으로 농지한가운데로 줄기에 포도송이가 매달린 듯한 형태의 우스꽝스러운 난개발로 부추긴 제도가 연접개발제한제도이다. 그런데 이제도를 폐지하면서 대안으로 규정된 도시계획심의제도는 개발행위의 최대면적제한과 기개발지면적 합산과 같은 규정을 없애고 기반시설과 주변여건에 따라 개발행위허가 여부를 결정한다는 제도로 표면적으로는 규제완화처럼 보이지만 문제는 그 판단의 주체가 도시계획심의위원회(이하 도심위)라는 것이다. 법이 정한 용도지역별 최대면적이상으로도 허가를 해줄지 면적이내라도 안 해줄지를 도심위에서 결정하겠다는 발상인데 개발행위허가 여부를 도심위가 좌지우지 하도록 한 것은 이합집산, 인맥동원, 부조리양산, 불형평심의 등 연접제한보다 더 큰 난개발이 양산될 가능성이 높다. 국계법이 법이기를 포기한 것이 아니라면 이제도는 철회되어야 할 규정으로 판단된다.

둘째 행정적 측면은 개발행위허가를 집행하고 관리하는 공무원의 전문성 결여이다. 어쩌면 도시계획심의제도를 공무원의 전문성 결여문제를 보완하기위한 차원으로 이해되기도 하지만 시의원, 지역유지, 교수, 반개발론자들 등으로 구성된 위원회는 객관적인 전문가 집단이라 할 수 없다. 이러한 공무원의 전문성 결여문제는 복잡다양해지는 법제도에 의해서도 기인되지만 공무원이라는 책임감과 사명감 보다는 직업으로의 인식 때문에 공부를 통해 전문성을 키우려 하기보다는 책임질 일만 만들지 않으면 된다는 복지부동자세와 기술직 홀대와 기피 같은 구조적인 문제가 더 크다. 그러다보니 인·허가자체를 부정적으로 처리하려하고 사업계획을 적극적으로 이해하려 하기보다는 민원발생, 감사두려움 때문에 법을 자신의 일신안위에 유리한 쪽으로만 해석하는 우를 범하고 있다.

Ⅱ. 연구의 개요

1. 연구의 배경

국토를 개발하기 위해서는 국계법이 정하는 허가조건으로 수립지침이나 허가기준 등을 충족해야 한다. 이러한 허가조건은 개발형태에 따라 지구단위로 기반시설과 동시에 개발하는 경우 지구단위계획수립지침에 의거하여 개발하며, 개발목적이 기반시설일 경우 도시계획시설결정기준에 의거하여 시행하고, 개발규모에 따라 일정면적(3만㎡)이내 개발일 경우에는 지방도시계획심의를 규모이상일 경우 광역도시계획심의를 받아 개발행위를 하여야 한다.

그런데 정부는 이러한 국토개발이 난개발로 변질되는 것을 방지하고자 수립지침과 허가조건에 토지적성평가제도를 도입하였다. 토지적성평가제도는 국토의 개발과 보전, 생산용지의 조화를 유도하기위하여 토지의 토양, 입지, 활용가능성 등에 따라 토지등급을 분류하여 토지의 적성을 개발적성, 보전적성, 생산적성으로 계층화하여 용도지역세분, 도시관리계획수립, 각종 국토개발 시 활용하는 기초자료를 제공하는 제도로 정의하고 있다.(토지적성평가가이드, 2003, 국토연구원) 그런데 문제는 이러한 토지적성평가가 제도적 본래의 취지와는 다르게 전 국토 대상 모든 개발에 대해 실시되지 못하고 용도지역 세분과 같은 행정적 의사결정이나 지구단위계획수립, 도시계획시설결정과 같은 일정규모이상 특정사업에 대해서만 평가를 통해 개발계획을 수립하기 때문에 소규모 단일시설 개발행위에 대해서는 토지의 적성이 무시된 채 개발행위가 이루어져 난개발이 확산되고 있다. 그렇다고 소규모 개발행위에 고비용이 수반되는 토지적성평가를 실시하도록 하는 것도 사실상 무리이어서 인·허가 시 공무원의 개략적, 주관적 체크 외에 제도시행 이후 10년 가까이 대안 없이 난개발이 방조되어 왔다.

2. 연구의 목적

소규모 개발행위가 난개발로 변질되는 것을 미연에 방지하기위해서는 법제도적, 행정적, 개발행위자의 준법적 의식과 같은 근본적이고 구조적인 문제가 궁극적으로 개선 또는 해소되어야 하지만 이는 중장기적인 검토와 의식변화가 필요한 사안으로 단기적이고 현실적인 대안으로서 기술적 접근방식을 통해 난개발을 미연에 방지할 수 있는 방안을 제시하는데 연구의 목적이 있다. 제시하는 기술적 방안은 환경부에서 구축하여 인터넷을 통해 제공하는 GIS시스템(EGIS)인 환경공간정보서비스(http://egis.me.go.kr)를 활용한 “토지적성검토” 방안이다.

우리나라는 1995년 1차국가GIS기본계획을 발표하면서 수치지도의 구축사업과 GIS(Geographic Information System, 지리정보시스템)구축사업을 시작한지 5년 단위로 수립된 국가GIS기본계획이 2011년 4차시기에 도래하였다. 약15년간 GIS산업은 혁명적 수준으로 발전을 거듭해 가깝게는 네비게이션, 인터넷포털 지도서비스에서부터 위성·항공사진, 토지피복지도, 수치표고모델(DEM) 등 다양한 지형·지리분석이 가능한 전문적 정보까지 손쉽게 GIS정보를 접할 수 있는 생활GIS 시대가 되었고, 정부·지자체 등 공공기관의 GIS서비스 기반확대로 GIS활용을 극대화할 수 있는 체제가 구축되었다.

환경부의 EGIS(Environment Geographic Information System)시스템 또한 복잡 다양해지는 환경문제를 적극적이고 종합적으로 관리하기위하여 환경문제 접근에 예측 가능한 환경정보를 GIS기반 시스템적으로 제공하여 기존의 사업계획단계에서 고비용으로 실시되는 도표나 보고서형태로 표현되는 평가방식과 달리 사업계획착수 이전단계에서 무비용 분석방식으로 환경문제를 파악할 수 있도록 하기위해 구축한 시스템이다.

EGIS시스템은 신뢰 있는 환경정보를 제공하여 환경문제 해결에 적극적으로 대처하기위해 구축한 GIS시스템으로서 탑재된 정보 특히 환경공간정보 및 국토환경성평가 자료는 토지개발 시 토지적성을 파악하는데 매우 유용한 자료이다. 토지적성검토에 이를 활용함으로서 검토에 소요되는 비용부담이 없으며 공적자료로서 자료의 신뢰성이 평가수준과 큰 차이가 없어 소규모개발사업 부지의 토지적성을 객관적으로 파악하는데 큰 효과에 기여할 것으로 판단된다.

Ⅲ. 연구의 필요성

1. EGIS시스템 소개

EGIS시스템은 환경부가 시대적 요구에 부응하기 위하여 1990년 5월 처음으로 RS/GIS 지리정보시스템을 도입하고, ...........

<이하 전문적인 부분은 생략합니다.>

게제호응 요청이 높으면 게제하구요!ㅎㅎㅎ

[Dr.ikonkuk]

와~ 소장님, 대단하십니다. 뒤늦게나마 환경부 우수논문 수상을 축하드립니다.

[realtorking7(이 제문)]

일전에 한번 축하를 찐하게 했는데 또한번 해야겠네요^^ 추카추카 드려요 이번 토요일 산행에서 확실하게~~

[129기 최영래]

축하드립니다.

[으뜸측량 최방호소장]

축하합니다.