17-05 : 제왕적 대통령제가 아니라 중앙집권제가 문제이다

[안재오]

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17-05 : 제왕적 대통령제가 아니라 중앙집권제가 문제이다

교육평론 원고

저자 : 안재오 (vereinigung@naver.com)

제목 : 민주주의와 정치와 교육 ― 대통령 선거와 개헌 ―
        제왕적 대통령제가 아니라 중앙집권제가 문제이다

1. 서론 : 벚꽃 대선을 맞이하면서

박근혜 전 대통령은 탄핵심판을 받고 역사상 처음으로 임기중 파면을 당하는 최초의 한국 대통령이 되었다. 이는 최순실 관련 국정 농단과 직권 남용 그리고 뇌물죄를 박 전대통령이 범했고 이를 헌법으로 다스린 결과이다. 청와대에서 쫒겨나 이제 서울 구치소에 수감되어 영어의 몸으로 재판을 기다리는 박근혜씨는 여전히 자신의 과오를 뉘우치지 못하고 있으나 한국 국민들은 의연하게 헌정 질서에 따라서 조기 대선을 치를 준비를 하는 중이다.
그런데 문제는 다음 대통령이 누가 되던지 이런 과오와 죄(罪)를 범하지 않는 다는 보장이 없다는 것이다.
대통령 박근혜 탄핵과 관련해서 흔히 이를 “제왕적 대통령제”의 폐해라고 한다. 즉 대통령에게 너무 많은 권력이 집중되어 있어서 이런 임기말의 측근비리나 친인척 비리가 늘어 난다.

 
 
전 더불어민주당 대표 김종인씨

 
      

 김종인 "최순실 국정농단 사태, 대통령의 제왕적 권력 때문"

김종인 전 더불어민주당 대표는 박근혜 대통령의 '비선 최순실' 국정농단 사태와 관련, "이는 대통령의 제왕적  권력이 있기 때문에 가능한 것이며 이런 권력과 거대자본의 유착이 그간 '경제민주화'를 방해해 온 것"이라고 4일 자신의 페이스북에 밝혔다.
그는 "재계서열 1위라는 삼성은 이 무명인의 급조된 회사와 딸에게 35억여원을 직접 지원했다. 소위 비선실세 줄대기 일환"이라며 "내노라하는 대기업은 이 무명인이 진두지휘하는 신생재단에 앞다퉈 기부해 순식간에 800여억원을 모았다. 탈이 나니 강제모금에 준조세라 한다"고 꼬집었다. 
김 전 대표는 그러면서 "이런 거액의  돈이 숨은 권력에게 간 데는 정경유착의 검은 고리가 있을 거라는 것쯤은 모든 국민이 다 안다"며 "이런 정경유착의 고리는 권력의 태동기 때부터 맺어진다. 따라서 여야 정치권은 정경유착이 통할 수 없는 투명한 경제운영체제와 1인 절대권력을 분산하는 새 정치제도 마련을 서둘러야 할 것"이라며 개헌의 필요성을 거듭 강조했다.  (스타서울 TV 2016.11.04.)

 
김종인씨는 최순실 국정농단의 원인이 “제왕적 대통령의 권력”에 있다고 하고 또 다른 이유로서 “정경유착”을 들고 있다.  그는 정경유착과 제왕적 대통령제를 동전의 양면으로 보고 있다. 그러나 필자가 이미 몇 번 밝힌 것처럼 한국의 권력 분립 양상을 보면 행정부나 대통령의 권력이 다른 두 권력 주체(의회, 법원)에 비해 절대적으로 크다고 볼 수는 없다.   국회가 입법권을 쥐고 있어서 어떤 대통령이라도 함부로 법을 만들거나 폐지할 수 없다. 특히 국정감사나 재벌 관련 청문회라도 하면 한국의 재벌 총수들도 줄줄이 끌려나와 의원들의 무례한 요청까지 묵묵히 인내하는 모습을 보면 요즘은 “제왕적 국회제도”라는 말도 나오고 있는 실정이다.
그래서 김종인씨의 제왕적 대통령 = 정경유착 이란 등식은 문제를 포함한다. 왜냐하면 사실 한국의 대통령의 권력이 문제가 아니라 중앙집권제가 문제이기 때문이다. 대통령의 개인적인 권력은 미국이나 다른 나라에 비교해 봐도 기형적으로 크다고 볼 수는 없다.  중앙의 정부부서들이 지방의 행정까지 지배, 조정하는 것으로 이런 과정에서 정경유착이 발생한다. 여기에 가장 현저한 사례가 부동산 정책 혹은 국토개발 정책이다.

 2. 본론 : 중앙집권제의 폐단의 가장 큰 문제 -
  - 부동산 및 토목건축(construction)정책

김종인씨는 박근혜의 제왕적인 독주가 최순실 국정 농단을 비롯한 각종 정경유착을 가져왔다고 주장한다. 그러나 사실은 그와 정반대이다. 즉 정경유착이라는 습관, 관행이 박근혜와 최순실의 국정 농단을 가능케 한 것이다. 다시 말해서 정경유착을 지양하지 못하면 제왕적 대통령제도 고칠 수가 없다. 따라서 박근혜를 다른 사람으로 살아치운다고 한국 (고위층의)의 부정부패가 사라질 수가 없다. 그래서 대통령 선거보다 개헌이 더 중요한 국정의 어젠다(agenda)가 되는 것이다.
그 이유는 필자가 교육평론 17년 1월호에서  “국민은 정직한데 상층부는 부패한 한국”에서 쓴 것처럼 현금의 정부의 부패는 구조적인 문제가 있기 때문이다.

 
이런 측면에서 이번의 촛불 시위와 대통령 탄핵에 대해서 영국의 BBC방송은 다음과 같은 기사를 보도했다.
BBC 한국 특파원 스티븐 에반스는 24일 ‘한국의 부패 스캔들이 새롭지 않은 이유’라는 제목의 기사에서 “일상생활에선 지구상 가장 정직한 나라 중 하나로 보이지만 대통령마다 임기 마지막은 (불법) 자금 스캔들로 끝이 났다”며 “한국의 대통령 머무는 곳에서는 부패의 구름이 걷히지 않고 있다”고 썼다.
이와 관련 김대중 대통령(1998~2003) 자신은 청렴했지만 두 아들은 뇌물죄로 감옥에 갔고, 노무현(2003~2008) 대통령은 퇴임 후 부패 관련 검찰 조사에 즈음해 자살했으며, 이명박 대통령(2008~2013)은 큰아들이 정부에 영향력을 행사해 주는 댓가로 돈을 받고 2년형을 받았다고 언급했다. 박근혜 현 대통령은 대기업들에게 수백억원의 기금을 내도록 압력을 행사했다는 혐의를 받고 있다고 설명했다.
(중앙일보2016.11.25)

필자는 이런 한국 헌법과 정치의 부조리를 해소하기 위한 방안으로서 본 교육평론의 칼럼 란을 통해서 몇 번 정치와 사회 구조 개혁을 위한 아이디어를 제안한 바 있다. 그 중요한 개념은 1. 내각 책임제 2. 연방제. 3. 크리스트교 정신 강화 등이었다. 연방제 논의를 좀 더 보충할 필요를 느껴서 이번 칼럼의 주제를 다시 연방제로 잡았다. 흔히 연방제 라하면 북한과 친밀한 “고려연방제” 등을 떠올리지만, 필자의 연방제 논의는 친북과는 아무런 관련이 없고 우리 남한의 자체 발전을 위한 시스템 논의를 의미한다. 그리고 남한 자체를 현금의 중앙집권제(centralism) 대신 연방제(federalism)로 변화 시킬 수 있으면 이는 향후 남북한 통일을 위해서도 유리한 입지를 가질 수 있다. 그 이유는 이것이다. 남북한의 극심한 경제-사회적인 차이 때문에 한꺼번에 모두 똑같이 대우하기는 어렵다는 점이다. 우리 보다 먼저 통일된 독일의 경우 연방제를 취하면서도 통일후 서독은 동독을 부흥 재건시키기 위해서 수 많은 희생을 치루어야 했다. 아직까지도 통일 30년이 되어가는 데도 아직도 서독 시민들은  통일세를 내고 있다.

그런데 중앙정부제를 택하고 있는 한국이 통일을 이룬다면 독일보다 더 많은 비율의 통일세를 거두어야 한다. 그 이유는 자명하다: “중앙집권제가 연방제보다 더 많은 지역간의 평등의 요구를 하기 때문이다”. 연방제는 그 반대로 지역의 자치, 즉 지방자치를 강조한다. 지방 자치는 당연히 지방의 책임을 동반한다. 즉 어느 지역이 잘살고 못사는 것은 그 지역 주민들의 노력과 이를 뒷받침하는 지역 정부의 리더십의 결과인 것이다.

연방제의 경우 지방의 경제는 근본적으로 지방 정부의 소관이 된다. 경제가 부흥하지 못한 지방(연방)은 인구도 빠져 나가게 된다. 반면 경제나 산업이 부흥하는 지역은 인구가 유입된다.
물론 중앙집권제 하에서도 이런 일은 일어나지만 중앙 정부는 이를 조절하기 위하여 어떤 지역은 특혜를 주고 또 어떤 지역은 - 경제 발전이 잘되는 지역-  불리한 인센티브를 실시한다. 현재 한국의 수도권 규제가 그런  장치이다. 노무현 정부시절 국토의 균형적인 발전이란 개념으로 수도를 세종시로 옮기고 혁신 도시를 만들고 하는 등의 지역 균형 발전을 추진했다. 그러나 이는 모두 잘못이었고 노무현의 천도(遷都) 계획은 결국 실패로 끝났으나 그 후유증은 아직 깊은 상처를 남기고 있다.

노무현 일파의 “국토균형발전”과 천도(遷都) 계획 아이디어와는 정반대로 현역 지방자치단체들은 현행의 그것보다 훨씬 강력한 지방분권을 하자는 아이디어를 내놓은 적이 있다. 그들은 결국 연방주의를 만날 것이다. 지방자치의 목적은 연방제도인 것이다. 획일적인 중앙주도의 “국토균형발전”이 아니라 “지방 자치발전”의 개념을 발전시켜야 한다. 더 이상 박정희식의 거대한 “경제개발 5개년 계획”같은 마스터플랜을 중앙정부가 추진해서는 안 된다.

이와 관련해서 경제평론가 주진형씨는 ‘한국 부동산의 특징은 1. 가격이 (상대적으로) 높다 2. 10만평 이상의 대규모 택지의 개발권은 중앙부서인 국토교통부에만 있고 구교부 장관이 택지의 위치를 지정한다. 3. 지정된 토지의 수용은 토지공사(한국 토지주택공사)에서 한다. 노무현 대통령 시절 토지 보상금이 100조였다. 4. 주택 분양가 제한이 이있다. 이는 반 시장적인 제도이다. 5. 토지 공급, 주택 공급은 이제 중앙정부가 아니라 지방 정부의 소속으로 내려가야 한다. 6. 가계 대출, 부동산 담보대출이 원금을 갚지 못하고 있다. 그 동안은 집값이 오르면 그 차익으로 대출금을 갚는 것이 관례인데, 집값이 오르지 않아서 원금을 갚지 못하고 있다. 이것이 미국의 비우량담보대출(Subprime mortgage loan)과 유사한 현상인데 현재 약 80%의 부동산 대출이 이런 비우량 담보대출이다. 7. 부동산 보유세가 미국보다 10배 이상 낮다.

경제평론가 주진형의 인터넷 강의 “경제민주화”

주진형씨의 논거를 보면 노무현류의 지역균형 발전 이론 같은 것이 얼마나 중앙 집권적인 획일적인 발상인지를 알 수 있다. 앞으로의 정치의 어젠다는 중앙집권적인 하향식(top-down) 식의 발전이 아니라 분권적인 지방자치적인 발전이 이루어져야 한다.
이런 관점에서 박근혜 정부의 부동산 활성화 정첵 역시 큰 문제를 야기했다. 단적으로 말해서 박근혜 집권시에 가계부채와 국가부채 모두 역대 최고로 증가했다는 것이다. 다음의 기사가 이를 증명하고 있다.

부동산 폭락은 없다?

2015년과 2016년 한국 주택 시장에선 분양 광풍이 불었다. 견본주택만 열면 수만계의 청약통장이 쏟아졌다. 수백대 1의 청약경쟁률과 최단 시간 계약마감 등 신기록은 매주 새로 세워졌고 서울 대부분의 지역에서 아파트 매매가가 연일 기록을 갱신했다. 박근혜 정부는 출범이후 줄곧 부동산 관련 금융 규제를 완화하고 재건축 연한 단축, 분양가 상한제 폐지, 청약 제도 완화등 적극적으로 시장 부양에 나섰기 때문이다. 최경환 전 경제부총리의 ‘초이노믹스(Choinomics)'는 단기 시장조절 효과가 큰 주택담보대출비율(LTV), 총부채상환비율(LTI)  등 금융규제를 2014년 7월 완화했다. 담보인정비율은 70%로 확대되고 확대되고 총부채 상환비율은 60%로 축소됐다. 한국은행도 기준금리를 낮추기 시작했다. 2011년 7월 3.25%였던 기준금리는 2012년 7월 3.00%, 10월 2.75%,  2013년 5월 2.50%, 2014년 8월 2.25%, 10월 2.00%, 2015년 3월 1.75%, 6월 1.50%, 2016년 6월 1.25%로 인하했다. ’토건정부‘란 비판을 받았던 전 정권인 이명박 정부보다도 적극적인 시장 지원책이었다. 그렇지만 실물경기의 악화를 막으려는 박 정부의 노력은 결국 ’언 발에 오줌누기‘가 되고 말았다. 뒤늦게 청와대 안종범 전 경제수석’빚내서 집 사라고‘ 한적은 없다고 해명했지만 그 게 말뿐이란 것은 누구라도 알 일이었다. 가계부체는 하루가 다르게 급증했다. 박근혜 전 대통령이 취임한 해인 2013년 2분기 기준 980조원이었던 가계부채 규모는 현재 사상 최고인 1344조원(한국은행 기준)에 이르게 됐다. 가처분 소득 대비 가계부채 비율도 세계 최고 수준이다. (이코노믹 리뷰 2017 4. 5~4.12)

박근혜 정부 들어서서 1344조 가계부채가 누적이 되었고 이는 '빚내서 집사라' 정책의 실패로 드러난다. 빚을 내어 집은 샀는데 이제 부동산의 거품이 꺼지려하고 거기다가 미국의 금리 인상을 기대하는 상황이라 조만간 IMF 몇 배의 부동산 위기가 닥칠 것 같다. 박근혜 정부의 관료들 특히 최경환 전 경제부총리의 ‘초이노믹스(Choinomics)'는 단기 시장조절 효과가 큰 주택담보대출비율(LTV), 총부채상환비율(LTI)  등 금융규제를 2014년 7월 완화했다.  이런 중앙정부 중심적인 경제 정책이 결국 시장 기능을 약화시키고 정경유착을 강화시킨다. 여기에 대한 해결책은 작은 (중앙) 정부이고 연방제이다. 제왕적 대통령제를 없애려면 강력한 지방분권 정책을 쓸 수 밖에 없다.

요즘 차기 대선을 한달 앞둔 대선주자들은 정권교체를 부르짖고 있다. 특히 더불어민주당의 문재인 후보는 적폐(積弊) 청산을 구호로 삼고 있다. 그가 말하는 적폐란 주로 박근혜 정부의 비리를 말하는 것 같은데 최순실의 국정농단은 위에서도 언급한 것처럼 단순히 개인적인 비리가 아니라 정경유착이라는 한국의 정치가 가진 구조적인 문제에서 발생한 것이고 따라서 그 처방도 탈중심주의, 탈중앙정부에서 찾아야 했다. 이를 버려둔 채로 적폐를 청산한다는 것은 단순한 호언장담에 불과하다.
만약 최순실 사태나 박근혜 탄핵이 특정한 정당이나 인물의 인격에서 발생했다고 믿는다면 이는 노무현 전 대통령의 자살을 잊어 버리고 하는 소리에 불과하다. 과연 문재인씨가 노무현씨를 능가할 수 있을까? 홍준표 자유한국당 후보는 문재인씨를 “자기 대장이 자살한 후보” 라고 약을 올렸다.

3. 결론 : 적폐 청산은 탈중심주의, 지방중심주의 혁신으로

위에서 우리는 대한민국 발전을 가로막는 적폐(積弊)가 무엇인지 그 원인을 분석했다. 그것은 어떤 특정 정당이나 개인이 아니라 중앙집권제라는 것이었다. 그것이 정경유착이라는 괴물을 산출했고 최순실 국정농단의 뿌리를 만들었고 각 정권 마다 말기의 인척 비리와 측근비리를 형성하며 결국 대통령들의 불명예 퇴진을 가져왔다.
물론 이런 생각을 해 볼수도 있다 : 정경유착 제거를 위해서 꼭 연방제를 해야 하느냐 ? 라는 질문.
연방제를 하지 않고 중앙집권제를 하는 선진국 두 나라, 일본과 프랑스를 보면 사회 효율면이나 도덕성 등에서 연방제를 실시하는 선진국들보다 훨씬 떨어진다.  스위스는 소국이면서도 철저한 연방제를 통해서 국익을 극대화하는 모범을 보인다. 연방제는 풀뿌리 민주주의를 완성시킨 것이다. 작은 마을의 문제를 스스로 해결하는 가운데서 주민들의 자치력은 향상이 되고 이를 다시 조정하는 정치적 능력도 커진다.
그런데 다른 전략적인 문제는 중앙집권적인 현행의 체제 내에서도 정경유착을 제거하는 방법도 있겠으나 그 효과가 대단히 미흡하다는 것이다. 그리고 한국 정치의 흐름과 방향의 관점에서 볼 때 철저한 중앙정부제에서 김영삼 정권 때 지방자치제를 도입했고 이제 상당히 그 제도가 정착이 되었다. 그러나 이번의 최순실 국정 농단에서 본 것처럼 대통령 비서들과 중앙부서장들이 정권의 하수인이 될 때 나라 전체가 흔들리는 취약성을 보였다. 아래에 자유선진당 이회창 총재의 2007년 제17대 대통령 선거 공약이었던 강소국 연방제를 소개함으로써 집필을 마치고자 한다.

                        
                             <강소국 연방제>

강소국연방제는 자유선진당 이회창 총재의 2007년 제17대 대통령 선거 공약으로, 전국을 인구 500만~1천만명 규모의 여러 권역으로 나눠 국방·외교를 제외한 모든 권한을 지방에 이양해 각 지방정부를 유럽의 강소국 수준으로 육성하며, 장기적으로는 지금의 중앙집권적 권력구조에서 연방제 수준의 분권국가 구조로 전환하자는 내용을 담고 있다.

강소국연방제는 완전한 지방분권화로 지역민이 주인이 되어 세계속의 지방을 만들어 간다는 이념에서 시작한다. 자유선진당에서는, 지방정부는 중앙에 의지하던 지방경제를 자립형 경제로 변모시켜 해외 여러 나라들과 직접 경쟁하고 경제교류 함으로써 지역의 분권화 및 자립성과 자주성을 비약적으로 높이고, 최고의 투자환경과 행정서비스를 제공함으로써 기업유치와 산업발전에 성공하여, 지역의 경쟁력을 한층 발전시켜 지역간 경제격차를 줄이는 것은 물론 지역감정을 해소하기 위한 기반을 제공할 수 있다고 주장한다. 또한 수도권 집중화와 지방의 공동화 문제도 해결될 수 있다고 한다. (위키디피아 사전)