지방대 소멸 위기, 어떻게 극복해야 하나?…범부처 차원의 총체적인 정책 재설계 필요

[곽영어]

지난 16일 열린 국회 교육위원회 전체회의에서 더불어민주당 윤영덕(광주 동남갑, 국회 교육위원회) 의원은 유은혜 부총리에게 지방대 입학 정원 감소로 인한 위기에 대응할 방책을 마련할 것을 주문했다.

윤 의원은 ‘벚꽃 피는 순서대로 대학이 사라진다’고 하는 일명 ‘벚꽃엔딩’을 언급하며 “10여 년 전부터 학령인구추계를 통해 지방대 위기가 제기되어 왔음에도 불구하고, 교육부가 뚜렷한 대책을 내놓지 못하고 있다”고 질타했다.

윤 의원의 분석에 의하면 2013년부터 2018년까지 6년간 대학 구조조정을 진행하면서 약 56만여 명이었던 전체 대학 정원은 50만여 명까지 줄어들었다. 해당 기간에 수도권대는 20만여 명 정원 중 1만4천여 명을 감축했지만, 지방대는 35만여 명 정원 중 4만6천여 명이나 줄였다. 감축률로 따져도 수도권대(7.0%)에 비해 지방대(13.2%)는 두 배 가까이 정원을 줄인 것이다.

지방대가 정원을 큰 폭으로 줄였음에도 정부 재정지원에서 수도권대와 차별을 받았다. ‘2019년 정부 대학재정지원현황’에 따르면 수도권대 1교 당 지원은 225억 원인데 비해 지방대 1교당 지원액은 절반 수준인 121억 원에 불과했다. 성과 위주의 평가에 기반한 재정지원을 하다 보니 지방대와 수도권대의 격차가 벌어지고 있는 것이다.

그동안 대학 구조개혁을 위한 정원감축의 여파는 지방대학이 대부분 감당해 왔다. 학령인구가 계속해서 줄어들게 된다면 지방대가 얻는 타격은 앞으로 더욱 커질 수밖에 없는 상황이다. 이제 지방대가 처한 위기 상황은 교육부만의 힘으로는 해결할 수 없는 지경이다. 따라서 교육부를 중심으로 한 범부처 차원의 대응 방안 마련이 시급하다.

▶ 경고음이 계속 울려왔던 지방대 소멸 위기가 현실화되고 있다. 2021학년도 수시·정시모집 결과 대부분 대학의 경쟁률이 하락한 것으로 나타났다. 올해 만 18세 학령인구는 47만 6천 명 정도로 대학 입학정원(49만 2천 명)보다 적다. 대학교육연구소가 추계한 2021학년도 ‘대학 입학 가능 인원’은 41만 4천명으로 대학 입학정원(49만 2천 명)과 비교해 7만 8천명 부족하다.

문제는 미충원 상당수가 경쟁력이 떨어지는 지방대 몫이라는 점이다. 2021학년도 정시모집에서 서울에 위치한 4년제 대학 경쟁률은 5.6대 1에서 5.1대 1로 경쟁률이 소폭 하락한 반면, 지방은 3.9대 1에서 2.7대 1로 하락폭이 컸다. 학령인구의 감소 등으로 수험생이 큰 폭으로 줄어들고 수도권 대학 선호 현상이 더욱 커졌기 때문이다.

종로학원하늘교육에 따르면, 지방권 전체 124개 대학 중 절반 이상(57.3%)이 경쟁률 3대 1에 못 미쳤다. 중복 합격한 학생들이 다른 대학으로 빠져나가는 것을 감안하면 정시에서 평균 경쟁률이 3대 1이 되지 않으면 일반적으로 미달로 간주된다.

전국에서 17개 대학은 경쟁률 1대 1도 달성하지 못했다. 이처럼 지방 대학들의 경쟁률이 해마다 줄어드는 추세로 지방대의 위기가 눈앞에 다가온 것이다. 입시업계에서는 전체 경쟁률이 하락하면서 추후 서울 수도권 소재 대학 집중화 현상이 더욱 가속될 것이라는 전망도 나온다.

▶ 교육부의 ‘2019년 고등교육기관 졸업자 취업통계’에 따르면 수도권과 비수도권 대학 졸업자의 취업률 차이는 해가 갈수록 벌어지고 있다. 지역 내 양질의 일자리 부족이 청년층에게 뼈저리게 와 닿는 중이다.

더구나 코로나19로 인한 비대면 수업의 확산도 대학 경쟁력에 영향을 미쳐 지방대 위기의 새로운 한 요소가 되었다. 원격수업이 보편화되면 수도권 대학을 위한 지방민의 ‘상경’ 부담감이 낮아져 지방대 기피 현상은 더욱더 커진다는 게 입시전문가들의 예측이다. 뿐만 아니라 줄어든 외국인 유학생과 원격수업을 위한 비용도 대학의 재정 부담을 가중시키고 있다. 지방대로 갈 메리트가 없어진 것이다.

지방대 기피 현상은 곧 지역의 붕괴로 이어진다. 대학가가 텅 비어가면서 자영업자 및 임대업자들이 입는 타격은 그대로 지역사회 전체로 향하고 있다. 지방대가 신입생을 끌어 모으기 위해 장학금 지원, 등록금 면제 등의 다양한 방법을 마련하고 있지만 이걸로는 턱없이 부족하다. 대학 전체 입학정원의 감축은 필수적이나, 이는 대학 재정과 긴밀히 연결된 데다 근본적인 해결책은 될 수 없다는 게 전문가들의 지적이다.

▶ 지방대 문제는 1995년 김영삼 정부에서 도입한 대학설립 준칙주의와 정원자율화에서 싹텄다. 규제의 벽이 허물어지면서 대학이 양산됐고 당연히 대학 정원도 크게 늘었다. 부실대학도 생겨났다. 대학설립 준칙주의 이후 설립된 일반대학 52개 가운데 10개가 폐교하거나 통합됐고, 13곳은 재정지원 제한 등 부실대학으로 선정됐다. 부작용이 생겨나는 데도 정부의 대응은 더뎠다. 정원자율화는 2006년, 대학설립 준칙주의는 2013년까지 유지됐다.

참여정부는 2004년 대학구조개혁방안을 통해 사립대의 자율적 통폐합을 유도하고 국립대는 학부 정원의 15%를 감축하도록 했다. 통폐합 대학에는 통합 지원금을 지원하는 등 유인책을 내놨다. 이명박 정부 출범 이후 본격적인 대학 구조조정이 시작됐다. 경쟁을 통해 평가하고 줄을 세운 뒤 평가 하위 15%에 속한 대학에 대한 재정지원을 끊고 퇴출을 유도하는 방식이다. 박근혜 정부도 이명박 정부의 정책기조를 유지했다. 문재인 정부에서 기존 ‘대학구조개혁평가’ 명칭을 ‘대학기본역량 진단’으로 바꾸고 평가 항목과 기준을 개선했지만, 여전히 정책의 본질은 지방대 폐교와 인원 감축에 있다.

▶ 곧 다가오는 3주기 대학기본역량진단 평가는 지방대에 또 다른 ‘악재’다. 3주기 평가에서는 ‘학생 충원률’ 배점이 2주기 평가보다 2배 늘어난 20점이 됐기 때문이다. 특히 모집 정원을 채우지 못할 것으로 예상되는 대학들이 지방에 집중된 점을 볼 때 지방대들은 평가에서 불리한 상황에 내몰리게 된 형국이다.

‘역량진단’이란 이름이 붙었지만 애초부터 대학 구조조정을 위해 시행된 대학평가는 대학의 정원을 줄이는 것이 목적이다. 점수가 낮은 대학에 정부의 재정 지원을 줄이고, 자연스레 대학의 몸집도 줄이는 방식이다.

문제는 정부의 대학 구조조정 타깃이 지방대에 집중됐다는 점이다. 대학교육연구소의 ‘1·2주기 대학구조개혁 정책 평가 및 개선방안’을 살펴보면 1주기 평가 이후 2013년 대비 2018년까지 서울·수도권 지역의 일반대 정원은 2~3% 감축한 반면, 비수도권 지역은 18% 가까이 감축된 것으로 나타났다. 지역 대학가에서 “서울·수도권과 다른 평가 방식을 도입해야 한다”는 목소리가 나오는 배경이다.

가장 먼저 폐교 위기를 맞을 위험군으로 꼽히는 대학들은 광역시와 주요 시를 제외한 시·군 단위 소재 대학 116개다. 이들 대학 가운데 93개의 사립대, 그중에서도 입학정원 1000명 미만 소규모 사립대학 55개가 폐교 위험 리스트 상단에 올라 있다. 폐교는 피할 수 없는 현실이 됐다.

▶ 교육계에서는 이 같은 현상을 예견된 결과라고 보고 있다. 애초 정부 평가에서 살아남을 수 있는 지방대는 국가 거점국립대학 정도다. ‘자율’ 기조 아래 지방 사립대는 설립과 정원 증원을 거듭해왔고 방만 경영과 비리에 물든 경우가 많았다. 교육의 질은 하락했다. 가뜩이나 신입생 유입도 부족한 상황이지만 정부의 지원도 수도권 대학과 격차가 크다. 지방대학 학생 1인당 재정 규모와 국고보조금, 산학협력수익 등 모든 수치가 수도권 대학을 밑돈다.

대학교육연구소가 발표한 ‘정부 대학재정지원 분석’ 보고서에 따르면 상위 10개 대학이 정부 연구개발 지원의 44%를 독식하고 있다. 연구개발사업은 지방 소재 대학의 대학 당 금액은 52억 원으로, 수도권 소재 대학 149억 원의 3분의 1 수준에 그쳤다. 4년제 대학으로 구분하면 수도권 소재 대학의 대학 당 연구개발 지원액은 236억 원인데 비해 지방대는 91억 원으로 큰 차이가 난다.

대학재정지원에서 43.1%로 가장 큰 비중을 차지하는 일반지원도 수도권 지역 대학의 비중이 압도적이다. 학자금 지원과 국공립대학 경상비 지원을 제외한 일반지원에서 지방대 평균 지원금은 121억 원으로 수도권 대학 225억 원의 2분의 1 수준에 그쳤다.

▶ 2014년 ‘지방대학 및 지역균형 인재 육성에 관한 법률’(이하 지방대육성법)이 제정된 후에도 지방대 위기는 나아지지 않았다. 지방대육성법은 대부분의 내용을 ‘권고’ 사항으로 규정해 국가나 기업, 지자체에는 법을 시행할 의무가 없다. 지방대학에 대한 국가와 지자체 지원이 임의적 선택사항으로 규정되어 의무가 아니다 보니 적정 수준의 지원을 기대하기 어렵다. 결국 정부는 지방대 내부에 쌓이는 적폐는 방치하고 육성에도 소홀히 했다는 비판을 피할 수 없게 됐다.

한편, ‘지방대 살리기’의 방편으로 문재인 정부 출범과 함께 제시됐던 공영형 사립대 도입도 사실상 추진이 어렵게 됐다. 당초 추진하던 공영형 사립대는 학교 법인 이사의 절반을 공익이사로 구성하되, 국가가 대학 운영비의 50%를 보전해줌으로서 폐교·퇴출 대신 교육의 질을 높여 존속시키자는 취지에서 나온 구상이었다.

하지만 ‘대규모 예산을 투입해 지방 사립대를 살릴 필요가 있느냐’는 반대 여론에 부딪혔고, 정부 부처 간에도 의견이 엇갈렸다. 결국 교육부는 사업 명칭을 ‘사학혁신지원사업’으로 바꾸고 사업 방향을 틀었다. 공공성을 강화하는 대학에 예산을 지원하는 방식이다. 결국 800억 원 규모의 예산을 추진해오던 공영형 사립대 지원 금액과 비교해 대폭 줄어든 사학혁신지원사업 53억 원의 예산을 확보하는 데 그쳤다. 금액이 적어 사업 유인 효과가 떨어지기에 사학혁신지원사업 역시 미래가 불투명한 것으로 전망된다.

▶ 지방대는 지역경제와 밀접하게 연결돼 있다. 지역사회의 중심축인 대학의 폐교는 초중고교의 폐교와는 비교가 되지 않을 정도로 지역사회에 주는 충격은 매우 크다. 대학이 사라지면 지역경제는 침체에 빠진다. 지역경제가 악화되면 지역 인재가 수도권으로 더 빠져나가고 격차는 더 벌어진다. 남은 지방대학의 경쟁력도 악화되면서 끝내 폐교 수순을 밟는 악순환이 계속된다. 지방대의 몰락은 지방 소멸로 이어지며, 헌법에 명시된 국가균형발전도 함께 사라진다.

전문가들은 급격한 학령인구 감소로 '대학 붕괴'가 가속화될 가능성이 높다며 특단의 대책을 주문한다. 우선은 수도권 집중해소가 급선무다. 지방대학의 위기는 수도권 집중이 부른 필연적인 결과물이다. 우리나라의 인구, 자산, 교육, 일자리 등 모든 자원이 수도권 한곳에 집중되어 나라를 망치고 있다. 수도권에 모든 자원이 모이는 이러한 파멸적 집중이 지속되는 한 지방에는 희망이 없다. 수도권이 지방의 모든 자원을 스펀지처럼 흡수해 버리는 현재의 구조에서 지방과 지방대학은 미래가 없다. 따라서 지방에 특혜를 주는 정책보다는 수도권에 밀집된 자원분산을 위해 지혜를 짜내야 한다. 수도권의 자원을 분산시켜 지방을 살려야 한다. 균형발전만이 지방대학을 살릴 수 있다.

박남기 광주교대 교육학과 교수는 “수도권 대학의 정원도 줄여야 한다”며 수도권 대학의 ‘고통 분담’을 주장한다. 수도권에 대한 '역차별'이란 지적에 대해서는 “정원을 줄이는 대신 등록금 인상을 허용해 교육의 질을 높이고, 수도권 대학은 연구중심 대학으로 성장시켜야 한다”는 것이다.

대학교육연구소 임희성 연구원은 지역균형발전을 위한 재정지원방식을 새롭게 모색해야 한다고 경고한다. 임 연구원은 학령인구 감소가 가장 큰 원인인 만큼 ‘전체대학 정원 10% 감축’을 제안한다. 대학 정원 부족 문제를 지방대 폐교를 통해 해결할 게 아니라 전체대학 인원의 감축을 통해 적정 규모를 유지해야 한다는 것이다. 임 연구원은 “학령인구 감소로 인한 문제는 온전히 지방대가 감당해야 할 사안이 아니다”며 “전체대학 정원 10% 감축 등 부족한 학생 수를 모든 대학이 고르게 줄여나가야 한다”고 말했다.

정부도 국가균형발전과 지역인재 육성을 위한 맞춤형 대책을 고강도로 추진해야 한다. 물론 경쟁력이 없는 대학은 과감하게 구조조정하되, 지역산업의 특성을 감안, 선택적인 방법론이 필요해 보인다. 지방대학들도 교육부와 지자체, 혁신기관들과 협력해 지역혁신산업을 신설하고 지역의 산업과 실정에 맞는 인재를 선택해 집중적으로 양성하는 방안을 강구해야 한다.

▶ 사실 수도권으로 인구가 집중되는 주요한 이유 중 하나는 고용 기회 때문이다. 양질의 교육과 입학자원의 우수함은 수도권 대학 졸업생의 고용 기회를 높인다. 따라서 학생들도 졸업 후 취업 가능성을 높일 수 있는 수도권 대학으로의 입학을 자연스럽게 선호할 수밖에 없다. 박병일 한국외대 교수는 원하는 양질의 상품을 시장에서 소비자가 선택하듯이, 앞으로 지방대학의 생존 여부는 학생들의 선택 여부에 의해 결정될 것이고, 수험생의 선택을 유도하려면 대학의 상품 가치를 높일 수 있는 우수 교수의 전폭적인 유치가 전제되어야 가능하다고 주장한다. 이를 위해 박 교수는 우수 교수자원과 후학(後學)이 지방대학 근무를 주저하지 않을 수 있도록 첫째, 지방대학 연구 및 교육환경의 획기적인 개선, 둘째, 복리후생의 대폭 증진, 셋째, 국립대 교수 간 전격적인 순환근무를 제안한다.

다른 한편으로, 배상훈 성균관대 교육학과 교수는 “이제 고등학생만 받아 대학을 운영하는 시대는 끝났고, 직장인과 외국인으로 대상을 확 넓혀야 한다”며 “지역마다 취업자 업무 능력을 높이고, 퇴직자를 재교육하는 기관으로 바꿔야 살 수 있다”고 말한다.

▶ 지방대는 거의 '소멸 위기'에 몰려 있다. 대학 정원 미달은 심각한 문제를 초래한다. 특히 학교 재정의 대부분을 등록금에 의존하는 지방 사립대는 존립을 더욱 걱정해야 할 처지다. 등록금이 줄어들면 교수 채용이나 실험 실습 장비 구입 등 교육 여건을 개선이 어려워진다. 이는 곧 대학의 질이 떨어지고 학생들의 피해로 이어진다. 뿐만 아니라 정원이 줄어들면 지역경제에도 타격을 미친다. 이런 악순환이 거듭되면 지방대 소멸이 현실화될 수밖에 없을 것이다.

작금의 지방대 위기는 자구노력만으로 해결하기는 사실상 불가능한 지경에 이르렀다. 이 위기를 이겨내기 위해서 정부와 교육부, 지자체, 대학은 지금이라도 서둘러야 한다. 그동안 정부가 여러 차례 지방대 육성책을 내놓았지만 효과는 미미했다. 정부는 축소사회 대응 차원에서 산업현장 부족 숙련인력 대책, 학령인구 감소에 따른 대학경쟁력 문제, 다양한 가족 형태 변화 등을 반영한 정책과 제도를 총체적으로 재설계해야 한다. 이를 바탕으로 범 정부부처와 지자체, 대학 모두가 나서 지역의 인프라 구축과 양질의 일자리 담보, 지방대 학사구조 개편, 수도권 대학의 정원 감축 등을 확고하게 마련해야 한다.

대학지성 In & Out 기자

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