제주지역 건설업체 활성화방안 -국가계약법의 한계를 넘는 '제주형 거버넌스' 구축

[김상명교수]

제주지역 건설업체 활성화방안

국가계약법의 한계를 넘는 '제주형 거버넌스' 구축

· 국가계약법 예외 논리: "섬이라는 지리적 특수성과 특별자치도라는 법적 지위를 고려할 때, 획일적인 국가계약법 적용은 제주의 자치권을 침해하는 것"이라는 강력한 논리가 필요
· 생존권적 차원의 접근: 제주는 섬 전체가 하나의 경제 공동체이므로, 지역 건설업 활성화는 단순한 경제 정책을 넘어 '제주 도민의 실질적 생존권 보장' 문제로 격상

- JDC, LH, 한국전력 등 국가 공기업이 시행하는 사업에서 지역업체 의무 참여(공동도급)가 배제되는 문제를 타파

- 특별법 특례 고도화: 제주특별법에 '국가 공기업의 제주도 내 사업 시 지역업체 우대' 조항을 신설하도록 중앙정부와 협상을 강화

- 지역상생 지수 도입: 국가 공기업의 사업 실적 평가 시 '지역업체 참여도'를 수치화하여 도민에게 공개하고, 미달 시 제주도 차원의 인허가 협조 등과 연계하는 압박 카드가 필요

2. 기획 단계부터의 '지역 최적화' 설계 (분할·분리 발주)

- 지역제한입찰이 건설공사에 국한되는 한계를 극복하기 위해 사업의 '쪼개기(분리)'가 아닌 '최적화'가 필요

- 통합 발주 지양: 예산 편성 및 기본설계 단계에서부터 대형 공종을 지역 중소업체가 감당 가능한 규모로 분할 가능한지 검토하는 '지역 참여 사전검토제'를 의무화

- 용역 및 서비스 확대: 건설공사뿐만 아니라 설계, 감리, 유지보수 등 전 과정에 지역 업체가 참여할 수 있도록 입찰 조건을 세분화

3. 승인 조건 불이행에 대한 '강력한 페널티' 제도화

- "승인 조건에 명시되어도 그만"이라는 인식을 깨기 위해선 행정의 힘을 보여주어야함

- 이행 강제금 및 영업정지 권고: 승인 조건을 어길 경우, 도지사가 가진 인허가권을 활용하여 착공 지연, 준공 승인 보류 등의 실질적인 제재를 가해야 함

- 블랙리스트 관리: 지역업체 참여 비율을 어긴 건설사에 대해서는 향후 5~10년간 제주도 및 산하기관이 발주하는 모든 공사에서 입찰 감점을 부여하는 강력한 페널티 제도를 운영

4. 지역 순환 경제 철학의 실현 (이재명식 '억강부약')

- 지방도시 활성화는 단순한 시혜가 아니라 '지역 자본의 외부 유출 차단'에 방점이 찍혀야 함

- 하도급 60% 의무화: 원도급자(대형 건설사)가 지역 업체에 하도급을 주는 비율을 실시간 모니터링하고, 이를 위반 시 즉각 공표하는 시스템을 구축

- 지역 장비·자재 우선 사용: 단순 고용 60%를 넘어, 레미콘, 골재, 건설 장비 등 지역 내 후방 산업까지 낙수효과가 가도록 '지역 자원 우선 활용 지침'을 강화

참고자료

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제147조(개발사업의 시행승인 등)

③ 제1항에 따라 개발사업의 시행승인을 받으려는 자 또는 의견을 들으려는 자는 도조례로 정하는 바에 따라 사업계획과 첨부서류 등을 작성하여 도지사에게 제출하여야 한다. 이 경우 도지사에게 제출하는 사업계획과 첨부서류에는 제주자치도의 주민을 우선적으로 고용하는 내용이 포함되어야 한다.

제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례

제26조(고용계획서의 작성) 

① 제주특별법 제147조제3항 후단에 따른 제주자치도의 주민을 우선 고용하는 내용의 첨부서류에는 다음 각 호의 사항이 포함된 고용계획서가 포함되어야 한다.

1. 사업장의 위치

2. 사업시행자의 성명·주소(법인인 경우 상호·대표자)

3. 사업의 개요

4. 사업의 운영계획서

가. 세부사업 내용

나. 세부사업별 소요인력

다. 분야별 고용인원 및 인근주민 우선고용인원(노인인력 고용계획을 포함한다)

5. 고용추천계획서

가. 분야별 인근주민고용계획

나. 급여 및 수당기준

다. 종사원에 대한 복지대책

라. 전문분야자격기준

마. 그 밖에 필요한 사항

②제주특별법 제147조제3항에 따른 인근지역 주민의 고용인력 기준은 분야별 고용인원의 80퍼센트 이상 고용하는 것을 원칙으로 하며, 특별한 사유가 없는 한 인근지역 주민을 정규직으로 고용될 수 있도록 적극 노력하여야 한다. 다만, 교육·의료·첨단산업 등 도내에서 고용할 수 없는 특수기술자를 다수 고용하여야 하는 경우로서 도지사가 필요하다고 인정하는 분야는 50퍼센트 이상으로 한다.

③제1항에 따라 고용계획서에는 분야별로 필요한 특수기술 또는 기술자격을 명시하여야 한다. 다만, 인근지역 주민 중 해당 자격증소지자가 없는 경우에는 전문교육을 통한 자격증의 취득방법을 명시하여 사업개시 시기에 맞추어 고용될 수 있도록 도지사와 협의하여 고용증대에 노력하여야 한다.

2. 제주특별자치도 지역건설산업 활성화 촉진 조례

제5조의2(지역업체의 공동수급체 등 참여 권장) 

① 도지사는 제주자치도에서 시행하는 공공공사 및 민간이 개발하는 건설공사에 대하여 해당 공사의 시공품질 저하 또는 원활한 공동수급체 구성을 저해하지 아니하는 범위에서 지역건설산업체의 공동도급 비율과 하도급 비율이 극대화될 수 있도록 다음 각 호의 내용을 적극 권장할 수 있다.

1. 지역건설산업에 참여하는 대표사의 경우 지역중소건설업체와의 공동도급비율을 49퍼센트 이상

2. 지역건설산업에 참여하는 건설업자는 지역건설산업체의 하도급 비율을 70퍼센트 이상

② 도지사는 제1항의 사항을 성실히 이행한 건설업자와 공공기관에 대하여 별도의 인센티브를 제공할 수 있다.

제5조의3(건설공사의 분할발주) 도지사는 지역건설산업체의 공사참여 기회를 확대하기 위하여 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제24조제1호가목 및 나목에 따른 추정가격 이상인 건설공사에 대하여는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제77조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사에 대한 분할 발주 가능 여부를 판단함에 있어 예산편성과 기본설계 등 사업의 계획 단계부터 분할ㆍ분리 계약 가능 여부를 검토하여야 한다.

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙
제24조(지역제한입찰의 대상) 영 제20조 제1항 제6호에서 “행정안전부령으로 정하는 금액”이란 다음 각 호의 금액을 말한다. 
1. 공사의 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 금액
가. 「건설산업기본법」에 따른 종합공사는 150억원
나. 「건설산업기본법」에 따른 전문공사, 그 밖의 공사 관련 법령에 따른 공사는 10억원
다. 삭제 
2. 물품의 제조ㆍ구매ㆍ용역 등의 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 금액
가. 다음의 어느 하나에 해당하는 용역에 대해서는 3억 3천만원. 다만, 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」에 따른 안전점검 및 정밀안전진단 용역은 1억 5천만원
1) 「건설기술 진흥법」에 따른 건설기술 용역
2) 「건축사법」에 따른 설계 및 공사감리 용역
3) 「엔지니어링산업 진흥법」에 따른 엔지니어링기술 용역
나. 가목의 1)부터 3)까지의 규정에 따른 용역 외의 용역 또는 물품의 제조ㆍ구매 등은 법 제5조 제1항을 적용받는 지방자치단체의 경우에는 행정안전부장관이 고시한 금액(서울특별시, 부산광역시 또는 인천광역시의 각 관할구역 안의 군ㆍ구는 5억원), 법 제5조 제1항을 적용받지 아니하는 지방자치단체의 경우에는 5억원


지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령
제77조(공사의 분할계약 금지) 
① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 행정안전부장관이 정하는 동일 구조물공사 또는 단일공사로서 설계서 등에 따라 전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사의 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. 다른 법령에 따라 다른 업종의 공사와 분리 발주할 수 있도록 규정된 공사
2. 공사의 성질이나 규모 등에 비추어 공구(工區)나 구조물을 적정규모로 분할 시공하는 것이 효율적인 공사
3. 공사의 성격상 공종(工種)을 분리하여도 하자책임 구분이 용이하고 품질ㆍ안전ㆍ공정 등의 관리에 지장이 없는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공사로서 공종을 분리 시공하는 것이 효율적이라고 인정되는 공사
가. 설계서가 별도로 작성되는 공사
나. 공사의 성격상 공사의 종류별로 시공의 목적물, 시기와 장소 등이 명확히 구분되는 공사
② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사의 예산편성과 기본설계 등 사업의 계획 단계부터 제1항 각 호에 따른 분할ㆍ분리 계약 가능 여부를 검토하여야 한다. 
③ 제1항 각 호의 공사의 경우 제30조 제1항 각 호에 따른 수의계약을 체결하기 위하여 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여서는 아니 된다. 
④ 지방자치단체가 제1항제2호에 따른 분할계약을 체결하였을 때에는 시ㆍ군ㆍ구는 시ㆍ도지사에게, 시ㆍ도는 행정안전부장관에게 각각 보고하여야 한다.