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건축시공기술사 감리산업과 CM의 제도화 동향 및 발전방향 건축시공기술사 가족분들 참고하세요 자료출처 : 김우식 건축시공기술사 공부방 <네이버 카페>
감리산업과 CM의 제도화 동향 및 발전방향 이상호｜한국건설산업연구원 연구위원 I. 감리산업의 새로운 기회: CM
감리산업은 1994년에 건설공사의 부실을 방지하기 위한 책임감리제도의 도입과 더불어 한동안 급격하게 성장했다.1998년에는 1조 4,782억원의 시장을 형성함으로써 정점에 올랐으나, 그 이후부터는 점차 시장규모가 줄어들고 있다. IMF직후 건설공사 물량이 대폭 줄어 들었던 탓도 있지만, 감리제도의 변경이 더 큰 원인으로 작용했던 것 같다. 예컨대, 책임감리 대상공사는 당초 50억원 이상 22개 공종공사였다가 100억원 이상 22개 공종으로 줄어 들었고, 주택건설공사 감리대상에서 13개 공종이 제외되기도 하였다. 향후의 건설경기와 건설감리제도의 변화를 감안하여 2010년까지의 건설감리 시장규모를 추정한 연구결과에 따르면, 2002년에는 1조 1,370억원, 2005년에는 1조 2,360억원, 2010년에야 간신히 1998년도와 거의 같은 1조 4,770억원 규모가 될 것이라고 한다1). 이처럼 1998년부터 감리시장 규모는 줄어 들었지만 감리업체 수는 지속적으로 증가하고 있다. 책임감리제도가 도입되었던 1994년만 하더라도 210개사에 불과했던 감리업체 수는 2001년말에 670여개사로 증가하였다. 시장규모의 축소에도 불구하고 업체 수의 증가현상을 보이고 있는 상황에서는 새로운 시장, 새로운 수요창출이 필요하다. CM은 과거에도 그랬지만, 지금까지도 그 개념이나 제공할 수 있는 서비스의 범위가 어디에서 어디까지인가에 관해 많은 논란이 있다. 국내에서만 그런 것이 아니라, 최근 발간된 ENR(2002.6.17)을 보면, 미국에서 조차 그렇다. 혹자는 CM과 「건설산업기본법」에서 말하는 “건설사업관리”는 다르다고 한다. 뿐만 아니라 「건설산업기본법」과 「건설기술관리법」 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 “건설사업관리”도 그 업무범위가 조금씩 차이가 있다. 명칭이나 업무범위야 어떻든, CM의 도입은 시장규모의 축소상황에 직면한 감리산업의 「새로운 기회(opportunity)의 땅」으로 볼 수 있다. 그 이유는 CM의 개념이나 업무범위 및 대가산정기준이 “제도적”으로 하나하나 형성되고 있는데, 업무범위는 “감리업무+α”, 대가산정기준은 “감리비+α”인 것과 같이 감리가 기준이 되어 있기 때문이라고 본다. 다시 말해서 CM은 감리와 별개의 영역이 아니라 감리를 근간으로 하되, 감리보다 좀더 확장된 개념으로 제도화가 진전되고 있기 때문에 감리업체들로서는 추가적인 업무영역과 추가적인 대가가 지급되는 시장을 발견하게 된 셈이다. 제도 도입 뿐만 아니라 정부에서는 지난 몇 년간에 걸쳐 CM활성화를 외쳐 왔으니 이 또한 감리산업의 성장을 예고하는 목소리로 들릴 수 있다. 하지만 간혹 CM전문가들은 CM과 감리는 다르다는 점을 강조하기도 한다. CM과 감리의 도입배경부터 보자. 감리제도가 도입된 이유는 기본적으로 시공단계에서 부실공사를 방지하기 위한 것이다. 그렇지만 CM은 발주자가 건설사업의 경제성을 확보하기 위하여 선택적으로 도입하는 것이다. 이같은 도입배경 때문에 감리는 품질확보, CM은 공사비 절감과 공기단축에 더 치중한다고 볼 수 있다. <표 1> 감리와 CM의 도입배경
자료: 이복남?정영수(1999.8). 「건설사업관리의 업무기능과 역할분담」. 한국건설산업연구원. 도입배경의 차이를 감안해 볼 때, 감리와 CM의 역할 등을 종합적으로 비교해 보면 <표 2>와 같이 요약되기도 한다. 그러나 <표 2>를 보더라도 CM은 품질확보에 초점을 두는 감리보다 더 포괄적인 개념이지 감리와 전혀 다른 별개의 영역이 아님을 알 수 있다. <표 2> 감리와 CM의 개념 비교
자료: 이복남?정영수(1999.8). 「건설사업관리의 업무기능과 역할분담」. 한국건설산업연구원. 앞에서 본 것처럼 감리와 CM업무의 중첩성을 인정하게 되면 CM활성화는 감리산업의 위축을 가져올 수도 있고, 반대로 감리업무를 확대하면 CM이 될 수 있기 때문에 CM활성화는 감리산업의 성장을 초래할 수도 있다. 어느 쪽이 바람직한가가 아니라 어느 쪽이 더 현실적인 가능성이 높은 지를 보면, 후자인 것 같다. 다시 말해서 CM활성화는 감리산업의 성장에 기여할 가능성이 높다고 본다. 몇건 안되긴 하지만 지금까지 발주된 “건설사업관리용역”이 그러했고, 현재 진행되고 있는 “건설사업관리제도”의 구체화 과정도 그러하다. 이같은 시각에서 CM의 도입과 활성화는 감리산업의 새로운 기회요인이 될 것이라고 본다. II. CM제도의 도입동향 감리와 CM을 둘러싼 학문적?이론적 논의야 어떠하든 간에, 감리와 CM의 업역은 다른 건설산업 부문과 마찬가지로 관련 법령에 의해 규정될 수 밖에 없는 것이 우리나라의 현실이 아닌가 싶다. 물론 민간부문의 CM은 발주자 마음대로, 발주자의 필요에 따라 다양하고 신축적인 모습을 가질 수 있다. 그리고 많은 CM 전문가들은 사전에 서비스의 범위를 정형화하기 어려운 CM의 특성상 제도화는 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지 않다는 점을 강조하고 있다. 하지만 공공부문에서의 CM은 제도화되지 않으면 현실적으로 공공발주기관에서 발주하는 것 자체가 불가능하다. 공공부문의 속성상 행정행위를 하는데는 반드시 법령에 근거가 있어야 하기 때문이다. 여기서는 CM제도의 도입동향을 크게 3가지로 나누어 그 문제점을 지적해 보고자 한다. 1. CM의 개념과 업무범위 1996년말에 「건설산업기본법」을 제정하면서 처음으로 CM에 관한 법적인 정의 및 업무범위가 “건설사업관리”라는 이름하에 내려졌다. 여기서의 문제는 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 건설공사의 “기획?타당성조사?분석?설계?조달?계약?시공관리?감리?평가?사후관리 업무의 전부 또는 일부를 수행하는 것”이 “건설사업관리”인데, 이같은 건설사업관리가 일반건설업, 전문건설업, 감리업과 같은 하나의 업역으로 보아야 하는 것이 아닌가 하는 논란이 처음부터 일어났다. CM이라는 새로운 업역을 창출하고자 하는 입장에서는 당연히 등록제를 옹호하겠지만, 건설사업관리 업무의 “전부 또는 일부”를 수행하는 것이라면 사전적으로 업무범위를 정할 수 없어서 기존의 일반건설업, 전문건설업과 같은 업역으로 볼 수 없고 “기능”으로 보는 것이 타당하다는 생각이다. 둘째, “건설사업관리”의 업무범위에서 “시공”은 없고, “시공관리”만 있기 때문에 「건설산업기본법」의 “건설사업관리”는 용역형 CM(for fee)만 허용된다는 것이다. 사실 금년 1월에 개정?공포된 「건설산업기본법」의 당초 초안에는 “시공”이란 단어도 포함되어 있었다. CM for fee건 CM at risk간에 발주자가 선택할 수 있는 건설사업관리 방식의 다양성은 제도적으로 허용해 주고, 그중에서 발주자가 자신의 사업관리 역량에 따라 다양한 형태의 CM을 활용할 수 있도록 하는 것이 타당하다는 생각에서였다. 하지만 CM at risk 방식은 현행과 같은 건설업역 구조에서 극소수 대형건설업체 및 엔지니어링업체를 제외하고서는 지지세력을 찾을 수 없었다. 대다수의 일반건설업체들은 CM at risk 도입시 자신들이 대기업의 하도급자가 될 것을 우려하였다. 전문건설업자들은 CM for fee방식이 되어야 공종별 분리발주가 이루어지고 자신들이 원도급자가 될 수 있다는 생각에서, 그리고 CM at risk도입시에는 일반건설업자간 하도급을 허용되지 않을 수 없기 때문에 자신들은 재하도급자가 된다는 생각에서 반대하였다. 전기 및 정보통신공사업자들도 관련 법령에 의해 분리발주가 의무화되어 있는 마당에 CM at risk도입되면 자신들은 하도급자가 된다는 생각에서 반대하였다. 이처럼 지금과 같은 건설업역 구조가 지속되는 한, 국내 건설산업에서 CM at risk의 도입은 사실상 불가능할 것이다. 셋째, 용역형 CM(for fee)만 가능하다고 하더라도, 「건설산업기본법」과 「건설기술관리법」 및 그 하위규정인 「건설사업관리 업무지침(2001.8.20)」의 업무범위간에는 상당한 차이가 있다. 그리고 국가계약법에서는 “시공관리”가 아니라 “시공”이라는 단어가 포함됨에 따라 CM at risk가 가능한 것처럼 여겨지기도 한다. 뿐만 아니라 「건설산업기본법」과 국가계약법은 건설사업관리기능의 전부 또는 일부를 수행하는 것으로 정의하고 있다는 점에서는 공통점이 있지만, 「건설기술관리법」에서는 그 범위가 대단히 제한적이라는 사실을 눈여겨 볼 필요가 있다. 예컨대, 「건설기술관리법」에서는 기획, 타당성조사 및 분석, 설계 및 설계관리, 시공 및 시공관리가 모두 배제되어 있다. 계약관리와 사업비관리를 업무범위에 포함시키고 있긴 하지만, 현실적으로 건설사업관리자에게 이같은 업무를 대행시킬 수 있을 것인가 하는 물음에 대해서는 부정적으로 답하고 싶다. 민간건설사업관리자의 계약관리 및 사업비관리에 관한 전문성도 의심스럽지만, 보다 더 근본적인 것은 “도덕성”을 확신하기 어렵기 때문이다. 그렇다면 CM에게 줄 수 있는 업무는 무엇인가? 결국 공정관리?품질관리?안전관리?사업정보관리 등 사실상 “감리업무” 밖에는 남지 않을 것이다. <표 1>과 <표 2>에서 보았던 이론적인 의미에서의 CM은 건설사업의 경제성을 확보하기 위해 도입할 필요가 있다는 것이지만, 현재의 「건설기술관리법」에 따른 “건설사업관리(CM)”란 결과적으로 “감리”의 다른 이름이 될 소지가 높다. <표 3> CM 업무범위의 차이
2. CM대가산정기준 CM의 업무범위가 앞에서 본바와 같이 공정관리?품질관리?안전관리?사업정보관리 등 사실상 “감리업무”에 추가적인 업무가 부가되는 형태라면, CM대가산정기준은 당연히 “감리비+α”가 될 것이다. 실제로 건설교통부에서 제정?고시한 「건설사업관리 대가산정기준(2001.8.25)」도 “감리비+α”로 구성되어 있다. 여기에 대해서는 그동안 많은 비판이 가해졌다. 예컨대, 건설교통부의 CM대가산정기준에는 발주자 비용이 고려되지 않고 있어서 CM도입시 그만큼 총사업비의 증가를 초래할 수 있다. 기본설계, 실시설계, 시공단계외에는 대가산정기준을 제시하지 않았기 때문에 그밖의 사업관리 기능 위탁시 대가산정기준이 없어서 현실적으로 설계와 시공단계외에는 CM활용이 어렵게 된다. 보다 더 큰 문제라면, CM대가산정기준이 “감리비+α”로 규정하고 있기 때문에 CM 그 자체는 고부가가치산업이 될 수 없다는 점이다. 현재 우리나라의 감리용역대가는 외국감리의 30%수준에 불과할 정도로 대단히 낮기 때문이다. 하지만, 바로 이 문제 때문에 공공부문에서 발주되는 CM용역은 감리업체의 몫이 된다고 볼 수도 있다. CM시장에 많은 관심을 기울여왔던 대형건설업체들은 “감리비+α”를 받기 위해서 CM시장에 참여하고자 하는 유인이 사라지는 반면, 감리업체들은 “감리업무+α”를 “감리비+α”에 하고자 하는 유인이 충분하다. 3. CM수행능력 평가 및 공시제 도입 CM의 업역화가 현실적으로 어려워서인지 정부는 「건설산업기본법」을 개정하여 2002년중에 건설사업관리능력 평가 및 공시제도를 도입하기로 하였다. 처음 이같은 제도의 도입 의도는 시공능력평가 및 공시제도와 마찬가지로 누가 건설사업관리자이며, 누가 능력이 있는지 알 수 있도록 하자는데 있었던 것 같다. 그리고 이같은 평가 및 공시업무를 특정 사업자단체가 맡게 되면, 일반건설업이나 전문건설업과 같은 업역화는 성취하지 못했지만 업역화에 상응하는 효과를 얻을 수 있을 것으로 기대했는지도 모르겠다. 하지만, 현재 추진되고 있는 건설사업관리능력 평가 및 공시제도는 시공능력평가 및 공시제도와 달리 건설사업관리를 하고자 하는 업체의 실적, 인력보유현황, 재무상태 등에 관한 정보제공 기능에 국한하고 있다. 또한 발주자가 건설사업관리능력 평가 및 공시 신청을 하지 않은 업체를 건설사업관리자로 활용해도 전혀 법적인 하자는 없다. 공시를 요청할 수 있는 자는 일반건설업체, 건축사사무소, 감리전문회사, 엔지니어링활동주체로 등록 또는 신고되어 있는 자로서 건설사업관리자로의 공시를 신청한 자이고, 평가 및 공시업무는 원칙적으로 건설교통부장관이 시행하되 관련 협회에 위탁할 수 있도록 하였다. 평가 및 공시 대상 항목은 ①건설사업관리실적, ②유사업무수행실적, ③건설사업관리 인력보유 현황 ④공시신청자의 면허보유(업종 신고 또는 등록) 현황, ⑤재무상태, ⑥신용평가등급 등 6가지이다.건설교통부에서는 이같은 6가지 항목을 중심으로 2002년 11월말까지 건설사업관리능력을 공시할 계획이다. 감리업계의 입장에서는 감리실적을 유사업무 수행실적으로 평가하는 것에 대해서 문제를 제기할 수 있다. 감리는 원래 발주자의 감독업무를 대행하는 것이기 때문에 유사실적이 아니라 건설사업관리실적이다. 하지만 평가 및 공시대상인 “건설사업관리실적”이란 계약서에 명기된 계약명이 “(건설)사업관리(용역 또는 지원용역)”으로 되어 있는 경우에만 인정된다. 이같은 “건설사업관리실적”의 인정은 「건설산업기본법」이나 「건설기술관리법」 등에서 규정하고 있는 건설사업관리 업무범위와 법적으로 어떤 연계성이 있는지도 모호하다. 단순한 정보제공에 그치기 때문에 별 의미가 없다면, 문제를 제기할 실익이 없기도 하다. III. 최근 국내외 CM시장의 동향 1. 국내 금년에는 건설교통부 산하기관의 CM시범사업이 발주될 예정이다. 공공부문에서는 CM제도의 정비에 뒤이은 첫 발주사례이기 때문에 많은 관심을 끌고 있다. CM시범발주 대상공사는 건설교통부 산하 지방청 2건, 정부투자기관 3건으로 총 5건이며, 이중 실제 발주된 공사는 2002년 9월 현재까지 주택공사 1건 뿐이다. CM시범발주 대상공사중 주공에서 발주하는 2건은 설계단계를 제외한 시공단계에 적용하고 있는데, 사실상 책임감리로 보아야 할 것이다. 건교부 산하 지방청이나 도공, 주공에서의 CM시범발주는 그동안 상당한 논란을 빚었다. 이들 기관이야 말로 정부를 대신해서 CM사업을 하는 기관인데, CM기관에게 CM발주를 하라는 것이 모순이 아니냐는 지적이 있었다. 만약 이들 기관에서의 CM사업이 큰 성과를 거두게 된다면, 이들 기관의 구조조정을 초래하게 될 지 모른다는 우려도 있었다. 시범사업이 종결되어야 그 성과를 알 수 있겠지만, 공공부문에서 이런 정도의 시범사업 발주만으로는 단기간에 CM이 크게 활성화될 것 같지는 않다. <표 4> CM시범사업 발주계획 및 현황
2. 해외 ENR선정(2002.6.17) 발주방식별 100대 건설업체의 매출액 변화추이에 따르면, 턴키(Design/Build) 및 건설사업관리(CM at Risk)방식의 발주가 갈수록 증가하고 있다. <표 5>에서 보는 바와 같이 2000년부터 CM for fee 방식이 다소 줄어든 이유는 발주자가 자신이 부담해야 할 리스크를 사업자에게 전가하기 위한 수단으로 턴키나 CM at risk방식을 활용하고 있는 추세와 연관된다고 한다. 미국 또한 CM for fee는 정체성(identity)의 문제를 안고 있다는 지적이 이채롭다. “발주자는 대부분 CM이 제공해 줄 수 있는 서비스가 무엇인지를 모른다”고 하면서 CM for fee가 제공해 줄 수 있는 서비스를 재정의(redefine)해야 한다는 목소리가 높다. 한편 미국에서도 건설사업관리자가 난립해서 인지 “알곡과 쭉정이를 구별”하기 위해서 인증프로그램의 강화를 역설하고 있다. 예컨대, 48개월의 프로젝트 관리경험을 요구하는 미국 CM협회(CMAA)의 CM인증프로그램을 거쳐간 건설사업관리자는 2002년 6월말에야 겨우 200명에 달할 것이라고 한다. CM at risk시장은 발주자의 리스크 전가노력에 힘입어 <표 5>에서 보듯이 1999년 이후 급성장하고 있다. 주시장은 학교, 병원시설등이며, 앞으로도 계속 이들 시장에서는 CM at risk방식이 유망할 것이라고 한다. <표 5> ENR선정(2002.6.17) 발주방식별 100대 건설업체의 매출액 변화추이 단위: 10억불
자료: ENR(2002.6.17). 이같은 해외건설시장에서의 CM발주 동향은 우리와 큰 차이가 있다. 국내에서는 제도 도입조차 이루어지지 않은 CM at risk방식의 비중이 갈수록 커지고 있다. 그리고 CM방식은 주로 발주자의 건설사업관리능력을 크게 기대할 수 없는 학교나 병원시설공사 등에 많이 활용되는 발주방식이지만, 우리나라의 경우는 이미 충분한 건설사업관리능력을 갖고 있다고 볼 수 있는 건교부 산하 지방청이나 도공, 주공과 같은 공사전담기관에 CM시범발주를 강제하고 있다. IV. 감리산업과 CM의 발전방향 국내에서 CM이 제도화되는 과정이나 시범발주 과정을 보고 있노라면 “작위적인 억지 수요의 창출”이라는 느낌을 받게 된다. 발주자가 건설사업의 효율적인 추진을 위해서 자발적으로 민간의 건설사업관리자를 활용하는 것이 아니라 CM활성화 자체를 목적으로, 제도적으로 강제하는 듯한 모습을 보이고 있기 때문이다. 시장수요에 의해 촉발된 것이 아니다 보니 CM의 제도화 과정은 사업자단체와 관련 업계를 포함한 공급자간의 다툼으로 시종일관하고 있는 것 같다. 그리고 “감리업무+α”를 “감리비+α”에 발주하는 것이 「한국형 CM」이라면, 감리업계가 CM시장을 주도하리라는 것은 당연한 논리적 귀결이다. 이같은 「한국형 CM」이 바람직하다고 평가할 수는 없다. CM은 품질확보 및 부실공사 방지라는 감리제도 도입의 취지보다 더 포괄적인 의미에서 건설사업의 총체적인 효율성을 제고하는데 목적이 있기 때문에 이같은 목적에 걸맞는 제도개선이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 크게 다음 3가지 측면에서의 개선이 필요하다. 첫째, 제도 이전에 CM활성화를 위한 사회적 기반이 구축되어야 한다. 아마 건설사업관리업무를 전문적으로 수행할 수 있는, 신뢰할 만한 건설사업관리자의 교육과 양성이 가장 중요한 과제일 것이다. 미국 CMAA에서 그렇게 오랫동안 CM인증프로그램을 운영해 왔지만, 그 과정을 거친 건설사업관리자가 2002년 6월에야 200명이 될 것이라는 ENR의 보도는 우리나라에 우후죽순처럼 퍼져있는 CM교육기관들이 새겨 들어야 할 일이다. 물론 미국도 CMAA외에 여러 기관에서 CM인증 프로그램을 운용하고 있다. 하지만 시장은 결국 어떤 기관에서 배출한 전문인력이 가장 믿을만 한가를 찾을 것이고, 엄격한 교육프로그램을 운용하고 있는 기관의 인증을 받은 건설사업관리자들이 제대로 대우를 받을 것이다. 우리나라에서 CM의 첫걸음이 감리업무부터라면, 그리고 감리산업의 활로를 CM시장에서 찾는다면, 한국감리협회에서도 미국의 CMAA와 같은 역할을 수행해야 할 것이다. 둘째, CM활성화는 기본적으로 시장수요가 뒷받침해주지 않는다면 불가능하다. CM에 대한 시장수요를 확보하는 방법은 발주자 조직의 구조조정이라고 볼 수 있다. 따라서 새정부에서도 작은정부, 민영화 및 민간위탁 활성화라는 개혁방향을 지속적으로 끌고 가도록 건설업계에서 요구해야 할 것이다. 그밖에 교육부나 기초자치단체와 같이 건설사업관리 능력이 높은 것으로 기대하기 어려운 발주자들이 자발적으로 CM을 활용할 수 있는 분위기도 조성할 필요가 있다. 셋째, 앞의 두가지 전제하에서, 건설사업관리의 효율성을 제고할 수 있도록 정부예산제도, 회계제도, 입찰?계약제도 등을 개선해야 한다. 예컨대, 장기대형사업에 지금과 같이 장기계속계약에 따른 차수별 예산편성제도를 강제한다면, CM이 도입되더라도 공사기간을 단축시킬 방법이 없다. 효율화를 저해하는 관련 제도의 개선과 더불어 CM에게는 사업특성에 적합한 계약방식의 선택권한이나 사업비 관리권한을 부여해야 한다. 공기나 공사비 측면에서 볼 때 한국 건설산업의 국제경쟁력은 경쟁상대국보다 낮고, 기술분야중에서는 건설사업관리 등 소프트한 엔지니어링분야의 기술력이 낮은 것으로 여기저기서 계속 지적되어 왔다. 잦은 부실공사로 인한 대형참사 때문에 경제성을 희생하더라도 품질확보를 해야 한다는 분위기가 한때 주류를 이루기도 했지만, 건설시장의 세계화 추세에 비추어 볼 때 우리나라도 건설사업의 효율성을 추구해야 세계시장에서의 경쟁이 가능하다. 그렇기 때문에 CM도입 및 활성화가 필요하다. 감리업계에서 장기적인 활로를 CM활성화에서 찾는다면, 이같은 취지의 CM을 성공적으로 수행할 수 있는 능력을 배양하는 것이 가장 중요한 과제가 될 것이다. |
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출처: 건축시공기술사 김우식 원문보기 글쓴이: 김우식
