확대헤징외교 전략

[허만]

확대헤징외교 전략: 전략적 우위 확보를 위해

허만 명예교수/한국유럽학회 전 회장

헤징외교(hedging diplomacy)란 단순한 울타리를 쌓아서 외부의 적--군사적, 경제적,기술적, 문화적, 및 사상적  도전--에 맞서는 것이다. 그러나 확대헤징외교안보 전략은 고도의 울타리를  쌓아 올리면서도 외부 세계와 더 적극적으로 대화와 교류를 통해 우리의 의도와 능력을 정확히 알리므로써 상대방으로부터 더 큰 신뢰와 협력을 넣어 내는 능력을 의미한다. 이 과정에서 어느 툭정한 국가를 절대화하거나 악마화할 필요는 없을 것이다. 그렇게 함으로써 우리의 안보와 국익을 증대하고 장기적 평화 조건을 구축하는 것이다. 그 때 대한민국이 균형적  지정학적 환경 수립에도 일정한 역할를 할 수 있을 것이다. 이러한 지정학적 환경은 동북아 지역의 평화 안정을 세우는데 기여할 것이다. 20세기와 21세기에서 중국과 러시아는 국수주의적 헤징외교 안보 전략에 충실했지만 평화지향적 헤징외교 안보을 무시해 왔다.탈냉전을 주도했던 미국은  중국과 러시아의 이러한 외교안보 전략에 유효하게 대응하는데 실패했다. 

미국의 외교 및 군사 전략가들은 오래 전부터 투키디데스 함정론에 함몰되어 왔다. 중국과 러시아와 전쟁을 회피하고 평화를 유지하려는 소극적 외교 전략에 급급해 왔기 때문이다. 중국이 태평양으로 진출하는 해공군을 저지하기에 현실적인 제약성에 직면해 있다. 그래서 현실적으로 미·중 패권 전쟁은 시작됐으며, 미·중은 이 지역에서 전략적 우위를 확보하려는 노력을 치열하게 벌리고 있다. 이제 어느 쪽이 전략적 우위를 차지하느냐에 따라서 패권 전쟁이 판결 낳을 것이다.

이 패권 전쟁에서 미국이 중국에 대해 전략적 우위를 점해야 항행의 자유 확보가 가능할 것이고, 이 지역의 자유주의 질서가 안정화될 것이다. 그러나 오늘날 중국이 전략적 우위를 확보할 가능성이 점증하고 있는데 문제의 심각성이 있다. 중국의 패권 도전이 성공한다면 동남아와 동아시아와 그 지역 대부분의 국가들이 중국에 의해 주권 제약을 당할 가능성이 있다. 이제 동아시아와 서태평양 지역 안보 질서의 중대한 변화를 예고하고 있다. 한국의 경우에는 한반도의 핀란드화 또는 더욱 악화할 경우에 속국화 가능성도 보인다. 이러한 변화 가능성을 적기에 저지하지 못할 경우 중국에 의한 21세기판 전체주의적 질서가 자리 잡을 가능성이 보인다.

미국이 외교 전략적 우위를 점하지 못할 경우 중국과 권력을 나누어야 할 전략적 후퇴를 경험할지도 모른다. 케빈 러드 전 호주 수상은 Foreign Affairs(2021, 3/4호)에서 시진핑은 2035년까지 국가 주석직을 유지하는 목표를 수립했다고 이미 예고한 바 있다. 이 예고가 3차 연임을 거쳐 표현한 역사결의에 의해 결행된 장기 집권 권력구조에서 입증되었다. 시진핑은 이 새 권력구조를 수립하는 가운데 분발유위(奮發有爲)라는 새로운 외교기조를 발표해 그의 권력 연장을 위한 조치를 강화했다. 미국이 중국의 21세기판 전체주의와의 대결에서 승리하지 못할 경우 동아시아와 서태평양에서 전략적 우위 상실이 불가피할 것으로 예측된다. 이러한 사태가 벌어진다면 이 지역에서 자유주의질서가 전체주의 질서로 대치될 가능성이 높아 질것이고, 그 결가 대한민국의 속국화 또는 지역 안보의 붕괴 시 ‘우크라이나화’도 예상된다.

클린턴 전 미 국무장관은 Foreign Policy 10월호에서 아시아에로의 회귀(Pivot to Asia)정책을 선언했지만 실효성 있는 대중 억제와는 거리가 멀었다. 동남아 국가들은 미국의 소극적인 외교 전략으로 평가절하 했다. 그 직후 오바마는 그 대안으로서 아시아에 대한 전략적 재균형( Rebalancing to Asia)를 제시했다. 이는 다자외교, 경제통합, 군사 주둔 등의 억지력을 통해 남중국해와 동중국해에서 중국 위협에 대응하겠다는 전략적 변화이었다. 그러나 이 지역 국가들을 위안시키는 소극적 개입주의에 그쳤다. 실질적으로 그의 외교전략은 중국의 전략적 진전을 멈추지 못하고, 부도 난 것이나 다름없었다. 중국의 견제를 위한 군사적 증강 배치는 없었다. 공해 상에서의 항행의의 자유와 남중국에서 해상기동훈련을 하는 정도에 그쳤다. 국제법을 위반하면서 주변국들의 영해 주권(국제법으로 공인된 12해리설)을 침탈하는 중국의 도발 행위들을 저지하는데 명백히 실패했다. 이러한 실패가 중국에 대해 21세기판 제국주의 모습을 낳게 했다. 중국이 인근섬을 군사기지화한 것, 러시아가 크림반도를 강제적으로 병합한 행위, 그리고 북한이 핵무기·탄도미사일을 개발·발사하는 도발 행위가 바로 탈냉전 체제를 붕괴시킨 3대 요소다. 이 같은 붕괴 현상과 함께 베트남과 필리핀을 상대로 각각 서사군도(Parcel Islands)와 남사군도(Spratly Islands)에서 공세적 군사 행동을 좌절시키지 못했다. 이러한 변화가 이 지역의 자유주의 질서를 약화시켜 새로운 갈등의 씨앗이 되었다.

좀 구체적으로 들려다보면 이 변화는 장기간에 갈쳐 진행되었다. 미국은 90년 대 초 큰 전략적 실수를 스스로 만들었다. 미국은 1992년 서태평양 지역에서 철수했다. 그 해 미국은 필리핀의 공군기지와 수빅만 해군기지를 폐쇄했다. 그 다음 2008년 금융위기를 거치면서 경제가 쇄락하기 시작했다. 중국은 이러한 기회를 자신의 해양 팽창을 위한 계기로 잡아챘다. 캐프란 중국 문제 전문가는 2010 Foreign Affairs 5/6호에서 중국은 국내에서 안정적 기반을 구축했으므로 이제 강력한 해군을 건설해 태평양으로 진출하는 것을 중요한 목표로 삼았다고 지적했다. 캐프란은 중국이 남중국해에서 인공섬과 군사시설을 건설했다는 것은 분명한 국제법 위반이라고 지적했다, 이러한 사실에도 불구하고 미국은 이것을 억지 또는 저항하는 자세를 보이지도 않았다. 결국 미국은 90년대 초 전략적 실수로 남중국해와 서태평양의 일부를 중국의 내지(內水)와 영해(領海)로 넘겨 준 결과를 초래했다. 미국의 전략적 우위의 상실이 40여 년 전에 기원한다. 중국의 이 같은 행동은 필리핀, 베트남, 말레시아, 인도네시아, 싱가포르, 그리고 태국 등 동남아 국가들에 대해 영향력을 미쳐 종속적 지위로 몰고 가겠다는 의도이었다. 이러한 관점에서 보면 인공섬과 군사기지 건설은 신냉전을 초래한 결정적 도발 행위이었다. 이러한 전략적 실수는 닉슨 행정부에서부터 트럼프 행정부의 지도자들 대부분이 투키디데스 함정론에 크게 몰입되어 있었다는 방증이 안일 수 없다.

90년 대 초 독일의 통일 그리고 소비에트 연방이 붕괴하는 등 공산주의 세계가 몰락하고, 자본주의 세계가 승리하는 시기에 워싱턴의 외교 전략가들의 동남아와 동북아 정책의 빈곤으로 인해 이러한 결정적 실수를 범했다. 오늘날 동남아 국가들은 중국의 팽창에서 오는 위협을 억지하고 자유주의질서를 재건설하려는 의도에서 미국과의 강력한 파트너십을 결성하려고 한다.

트럼프 행정부는 적극적 개입주의에서 소극적 개입주의로 후퇴하면서 미·중 간 무역전쟁에 치중했다. 21세기판 중상주의(21st mercantilism)모습을 보였다. 트럼프는 미국 제1주의( America First)를 내세우면서 대미 수출 상품들에 고율의 관세를 부과했고, 이에 대해 중국역시 고율의 관세를 부과하면서 세계 경기에 부정적 영향을 미쳤다. 이 같은 소극적 개입주의로 인해 동중국해와 남중국해 지역에서 전략적 우위를 상실했고, 단지 항행의 자유권을 유지하는데 급급했다. 그 결과 중국에게 이 지역에서 군사적 패권까지 허용하는 큰 실수를 범했다. 트럼프는 뒤 늦게나마 중국 본토 해안선을 따라 배치한 중-단거리 미사일 사정권 밖에 위치한 미국-일본-호주-인도를 연합해 중국의 팽창을 억제하겠다는 인-태 전략적 구상(Indo-Pacific Strategy)을 하게 되었다. 바이든 행정부는 중국의 해공군의 전진 배치와 그 전략적 우위를 인식하고, 미·일·호·인 4개국 연합구조에 한국을 초청, 5개국 연합체(Quad 5) 로 발전했다. 바이든은 21세기 도전에 적응기 위해 이 지역 국가들에게 이미 잃어버린 기회를 다시 점령하도록 지원할 집단적 능력(collective capacity)을 조직화하기 시작했다. 이 노력을 수행하는데 미국의 역할을 강조하고 나섰다. 문제인 정부와 달리 윤석열 정부는 바이든 행정부의 이 반전 노력에 적극적으로 참여, 중국의 반접근과 지역거부(A2AD: anti-access/area denial) 능력에 대응하기로 결정했다. 뒤늦은 대응 조치이지만 실효성이 얼마나 있을지 예의주시해야 할 것이다.

문제인 정권은 중국에 의해 안보-경제 주권이 위협당하는 사태를 막기 위해 소극적으로 이 전략 구상에 임했었다. 그 후 3불 정책(시드 추가 배치 않함, 미국 미사일 방어망 불참, 및 한·미·일 군사동맹화 거부)을 선언함으로써 경제 보복을 부분적으로 나마 피할 수 있었다. 이러한 외교 전략은 한·미·중에 대해 어떠한 긍정적 효과도 내지 못한 ‘회색적 외교’라고 규정할 수 있다. 트럼프는 집권하면서 FTA 재협상, 대규모 방위비분담 요구, 그리고 한국 측의 전시작전권 전환 주장 등이 동시에 일어남으로서 한미동맹 지위가 최하위 주준으로 격하되었다. 이에 더해 북한은 핵-미사일 기술을 고도화하면서 대한민국의 안보 환경을 더욱 악화시켰다. 이 같은 미·중 패권 전쟁은 이 지역의 자유주의 질서를 약화시켰지만 역설적으로 대한민국에게는 가장 효율적이고 지속적인 전략적 우위를 선택하게 만들었다. 그것은 한미확장억지수단을 실질적으로 운영하고 이를 제도화하고 합동훈련을 정규화함으로써 앞으로 전략적 우위를 차지할 수 있을 것으로 예상된다.

이렇게 도전과 응전이 맞부디치고 있는 불안정한 국제환경에서 대한민국은 어떠한 외교전략을 선택, 실천해야 할까. 확대헤징 외교 전략을 추진해야 할 것이다.

첫째로 미·중 패권 전쟁이 한반도의 자유, 평화, 그리고 주권 확보를 억압함으로써 속국화하는 가능성을 차단하고, 중국과 더욱 호혜적, 주권적인 관계를 수립하는 것이다. 하바드 대학의 그레엄 엘리슨 교수는 예정된 전쟁(Destined for War)에서 일직이 이 가능성을 지적했다. 탈냉전이 가속화하는 가운데 러시아는 1년이 넘도록 제국주의 전쟁을 지속하고 있고, 중국은 앞에서 언급한 것처럼 남중국해와 동중국해를 군사기지화 하는데 오래 전 성공했다. 서구 세계가 투키디데스 함정론에 빠져 있었던 긴 시기에 북한은 여유 있게 핵보유국으로 성장했다. 이제 동북아 지역에서 자유주의질서를 실질적으로 위협하고 있다. 전체주의 세력에 의한 도전과 그 잠재성을 무엇보다 좌절시키는 노력이 요구된다. 이렇게  지정학적 변화속에서 우리는 확대헤징외교전략을 조십스럽게 추구해 나가야 할 것이다.  

둘째로 자유주의세계가 북·중·러에 대해 포괄적 경제 봉쇄를 단행해야 한다. 특히 미국은 이 역내 동맹국들과 전략적 협력을 발휘해 국제금융과의 거래를 봉쇄하고 또한 모든 전략 물자의 유통을 불가능하게 만들어야 한다. 이 봉쇄 정책은 조지 케난이 언급한 '소극적 봉쇄'를 넘어서야 한다. 미국의 전략가 루트 워크(Edward Lutwak)는 중국의 부상에 대해 미·일·서유럽 그리고 동남아로 홍수처럽 쏘아져 들오는 중국의 저가 제품을 구입하지 않는 단호한 조치를 취하는 것이 요구된다고 지적했다. 바이든 행정부는 중국의 최대 쇼셜미디어 틱톡을 퇴출할 기로 결정했고, 이어서 미 연방통신위원회(FCC)와 미 의회도 퇴출 움직임을 보였다. 미 의회는 틱톡은 “양의 털을 쓴 앱이다.”라고까지 비판했다. 그렇지 못할 때 자유주의 대 전체주의 대결은 불가피한 현상으로 떠오를 것이다. 우리는 장기간의 인내력을 가지고 이러한 대결에서 승리해야 한다. 확대외교 전략이 전개되야할 이유가 여기에 있는 것이다.

셋째로 한·미동맹을 확장억지 동맹 수준을 넘어 핵무기를 공동으로 기획-운영하는 제도를 마련할 필요가 있다. 즉 나토기구가 하고 있는 핵공동관리·운영 체제를 적용하는 것이 필요하다. 이러한 발전이 중국의 경제-안보 위협을 막고, 북한의 핵-미사일 위협을 현실적으로 차단할 수 있을 것이다. 만일 이 차단이 실패한다면 동북아 지역에서 중국의 전략적 우위를 깨지 못할 것은 물론, 자유주의 질서를 크게 흔들 것이 분명하다. 그 자리에 전체주의 질서가 현실적으로 대신할 것으로 예상된다. 금년 3월 중국 역사상 처음으로 3연임으로 당과 국가 권력 그리고 군을 장악한 시징핀 중국은 전체주의 질서를 향해 갈 것으로 본다. 이러한 도전에 효과적으로 대응하기기 위해 쿼드5가 나도와 제휴하는 광역적 안보기구로 발전해야 한다. 쿼드5에 적극적인 참여 자체가 확대헤징외교안보 능력을 확충하는데 좋은 계기가 될 것이다.

넷째로 무제한적으로 권력을 걸머쥔 시진핑 중국에 직면해 있는 대한민국은 한·미·일 자유주의 동맹 관계를 더욱 굳건히 다지는 동시에 북·중·러 전체주의 동맹에 대응하는 외교전략을 펴야 한다. 남방삼각협력 체제의 자유주의 가치를 공동으로 실현하는 채널을 수립함으로써 공동의 적을 억지하는 의지, 수단, 전술, 그리고 전략을 찾아야 한다. 바로 이러한 의지, 수단, 전술, 그리고 전략이 지난 20여 년간 살라미 전술(salami tactics)을 때로는 조용히, 때로는 과시하듯이 이용하여 전체주의 세력을 증식해 온 중국과 러시아를 억지하고, 이 지역에 평화의 환경을 확대할 수 있을 것이다. 다시 말하자면 동북아에 대한 리배랜싱(rebalancing)을 실현하는 노력이 돼야 한다. 이 목표를 달성하는데 헤징확대외교안보가 역할을 해야 할 것이다. 이 외교가 실패할 경우 동아시아에서 전체주의 세력의 우위 (또는 지배력)를 저지하지 못할 것이다.

다섯째 러시아가 2014년 푸틴에 의해 크림 반도를 점령했고, 현재 우크라이나를 무력 침공하여 앞으로 동아시아와 서태평양에서 세력 확장을 통해 전략적 우위(strategic predominance) 를 쟁취할 것으로 예상된다. 러시아의 그러한 움직임이 이 지역에서 탈냉전을 가속화시켜 제2의 냉전적 질서를 굳힐 가능성이 크다. 우리는 이렇게 예상되는 움직임이 러시아의 ‘아시아 회귀’을 낳을 수도 있다는 가능성에 예의 주시해야 할 것이다. 우리는 대응능력을 배가시키기 위해 남방삼각협력 체제를 조기에 구축할 필요가 있다. 이러한 취지에서 윤석열 정부가 대일 관계를 미래 지향적 방향에서 개선하기로 결정한 것은 매우 바람직하다. 남방-북방지역협력구조가 표면상으로 부상하는 가운데 시진핑과 푸틴은 3월 중순에 정상회담을 거쳐 전략적 파트너십을 구축하겠다는 결의를 보였다. 만일 이 전략적 파트너십을 억제하지 못할 때 동북아 지역에서의 상실한 전략적 우위를 만회할 가능성을 완전히 상실할 것이다. 특히 북한의 무제한적 핵-미사일 개발을 허용케 하는 결과를 가져올 것이 분명하다. 윤석열 정부는 시-푸틴 전략적 파트너십이 동북아의 평화와 안정에 어떠한 영향을 미칠지 예의 주의해야 한다. 

여섯째로 대한민국은 러시아의 제국주의적 전쟁이 핵전쟁으로 확전되지 않도록 자유주의세계, 특히 유럽연합과 연합하여 전쟁을 조기 종결하는 휴전협정을 맺을 수 있도록 외교력을 전개해야 할 것이다. 그 노력이 성공한다면 한반도에서 핵전쟁 가능성을 미연에 막는 예방주사가 될 것이다. 이러한 취지에서 한국이 우크라이나에 적극적인 인도적 지원은 물론, 5대 유엔 상임이사국을 설득해 휴전협정을 체결하는 외교적 노력을 강화해야 할 것이다. 만일 유엔안보리의 거부권이 예상된다면 “평화를 위한 단결 결의”(UN General Assembly 377)을 통해 유엔평화유지군을 조기 파견해 전쟁을 억지하는 노력을 펼쳐야 할 것이다. 이 모든 노력이 한국에 대한 전략적 우위를 점하고 자유주의 질서를 확립하는 길이다. 이 길은 궁극적으로 한-미-일 삼각연대를 두텁게 함으로써 동아시아에서  전략적 우위를 잡는 계기가 될 것이다.

끝으로 우리는 좌절의 역사와 함께 역사적 국난을 이겨 낸 경험을 돼 새겨 보아야 하겠다. 연개소문이 사망할 때까지 중국과의 대결에서 단 한번도 패배한 적이 없었고, 고려 시대에는 몽골의 집요한 압력에는 때로는 중군사(中軍使) 서희(徐熙)의 외교로, 때로는 강감찬의 무력으로 격퇴시켰다. 고려는 원군과 대항하여 1273년 까지 항몽·자주를 유지했다. 글안의 4차에 걸친 침략 그리고 몽고의 7차에 걸친 침략을 모두 격퇴시키는데 성공했다. 1279년 이후 80년 간 몽고와 종속적 관계를 유지했던 반면 명과는 조공관계를 맺어 위협과 억압을 최소화하면서 평화와 조선의 주권과 독립을 유지한 슬기로운 조공외교를 기억해야 하겠다. 한편으로 오늘 우리의 지도자와 외교정책수립가들은 이율곡(李栗谷)의 10만 대군 양성론을 다시 회고하면서 오늘날 우리의 전략적 우위를 확보해 가는 자세를 다듬어야 하겠다. 결국 확대헤징외교는 우리의 역사적 성공 사례와 실패 사례를 냉철히 인식하면서 전략적 우위를 동반하지만 외교와 전쟁에서 완전한 승리를 목표하기보다 스마트 파워를 동시에 병행하는 ‘하브리드 외교’로서 기능하는 것이 바랍직 하다. 즉, 신중한 현실주의가 더 큰 국가이익을 낳는다.